“一帶一路”倡議下的“高鐵外交”

華東政法大學 吳家康

2013年中國的外匯儲備達到了頂峰，擁有數字極其夸張的3.9萬億美元。在“一帶一路”倡議下，中國正在對全球的基礎設施項目進行大量投資。2015年3月28日，國家三部委聯合發布了“推動共建一帶一路愿景與行動”。該文件提到“一帶一路”的主體框架是“六廊六路多國多港”，共同建設通暢安全高校的運輸大通道。近年來它們取得了巨大的實質性進展。基礎設施互聯互通是串聯各地區經濟交往的重點內容，其中“六路”所指的高速鐵路，“中老”“中泰”“雅萬”等項目的進展直接影響了絲綢之路經濟帶陸上交通乃至經濟貿易等主要環節的收益。

“一帶一路”倡議獲得了許多伙伴國家的支持，其中大部分的合作伙伴是發展中國家，它們在綜合國力上遠遠落后于中國。權力的不對稱也許會導致一些小型國家，例如東南亞鄰國等屈服于中國而滿足一些優先建設項目。例如：斯里蘭卡未能向中國支付80億美元的債務，只能被迫將漢班托塔港租給中國的港口控股公司長達99年，以減輕債務負擔。雖然中國政府承諾會減輕債務風險，不會將“一帶一路”打造成地緣政治工具，但仍被視為中國利用當代“債務外交”的手段對斯里蘭卡主權造成了威脅。不少國外學者認為中國全球的基礎設施投資項目中都無疑強調了地緣政治和經濟性的影響力。“高鐵外交”中的地域性和經濟性因素也較為相似。艾蘭通過研究中國在印尼和泰國的鐵路投資影響后發現；高鐵項目本質是一種鐵路政治，其有助于中國擴大對東道國的政治控制，不是一種傳統意義上的帝國殖民主義，而是通過其他手段實現地緣政治野心的工具。

實則不然，第一，從“一帶一路”倡議的理念和精神來看，中國從未想依靠基礎設施建設來在某一地區搞地緣政治戰略。相反，中國提出的“共商共建共享”原則體現了包容、開放和公正的特點，是新時代中國國際秩序觀的重要思想，也是一種新型全球治理觀。中國自加入世貿組織后，不能始終在全球自由貿易體系中“搭便車”，或受制于與西方國家外貿交易中的不平等規則。因此，中國為發展中國家提供全球公共性產品等行為，可能會在未來動搖或打破西方大國主導地位。這一現象不能被單方面解讀為中國挑戰區域或全球現行秩序，而應是一種中國文化和經驗的良性輸出行為。

第二，從“一帶一路”倡議下“高鐵外交”談判的結果出發，中國強大的國家能力并沒有使其在基礎設施項目中走得一帆風順，即使達成了協議也并非如最初所愿。在國際關系中，較小的國家盡管面臨外交局限，但在與大國的關系中仍具有一定的權力，權力不對稱并不總是決定外交政策有利于大國這一方。一個擁有主導權力的大國，不能總是將其單方面的偏好強加給較弱的國家，因為其中不乏一些特殊的互動條件起到了牽制作用，這是由于基礎設施領域的特征所決定。中國的基礎設施項目不經意地讓東道國成了地區代理國。即使較小的國家通常無法抵御來自較大國各領域的壓力，也還是存在某些領域比其他領域更適合談判和周旋。其次，中國基礎設施發展計劃的戰略和商業用途，容易為較弱的國家提供議價的杠桿作用。盡管基礎設施投資從概念上看對中國和東道國都是雙贏的戰略，但潛在的地緣戰略和產業政策目的可能會導致與東道國之間的發展失調。

2009年，中國正式提出高鐵“走出去”戰略。次年，鐵道部針對不同國家成立了十幾個工作小組，這一戰略正式落地運行。其中計劃從昆明出發，經由越南、柬埔寨、泰國、馬來西亞等東南亞國家，抵達新加坡的鐵道命名為泛亞高鐵。這些跨國高鐵的建設都有共同原則，那就是由中方出資金、出技術、出設備去建設，建成后也會由途經國家來參與運營。在此過程中，中方將與相關國家洽談，用修建高鐵來置換當地資源，如中亞和歐洲的油、氣資源，緬甸的鉀礦等，由此建立一個長效合作機制，以保障中國資源的使用。隨著2013年“一帶一路”倡議的提出，東南亞的部分高鐵項目也正式被納入框架有序推進。

高鐵業務談判是一個高透明度和高風險的事項。樂觀地來看，各國本應慎重選擇，最終結果趨同。然而，在不同東南亞國家與中方的高鐵建設談判過程中竟然產生了截然不同的結果。東道國在高鐵建設項目中與中國的議價能力不一致，其原因主要受制于各方的耐心、外部選擇以及國內制約因素的影響。這些原因結合起來所決定的談判籌碼與中國提供的項目條款相互作用，產生了最終的議價結果。以下，將簡要概述中國在東南亞地區“高鐵外交”談判中所面臨的優勢與困境，并結合老撾、泰國、印度尼西亞的案例做進一步的分析，探討中方“讓步”的原因。

東南亞的基礎設施需求巨大，基礎設施不足是該地區經濟增長的主要障礙。亞洲開發銀行估計，從2016年到2030年，東南亞將需要多個部門的基礎設施建設項目，包括電力，交通，水和衛生設施，以實現可持續的經濟發展，每年需要3.1萬億美元。東南亞地區作為中低收入國家的集聚地，面臨的普遍困境是融資難，沒有大規模投資就意味著無法啟動工業化進程，鐵路的建設便是其中之一。東南亞對基礎設施投資的迫切需求為中國的“高鐵外交”創造了良好的機會。值得注意的是，雖然在技術層面上，中國與東道國合作有共同利益。但在實際的合作方式上卻存在著利益沖突。

在美國亞太再平衡戰略緊逼態勢下，中國的崛起需要東南亞的海洋優勢地位。南海爭端的態度，讓東南亞國家明白了中方決心將該地區置于其影響范圍之內。中國宣稱和平崛起，因此想要成為區域大國從而在全球確立聲望和影響力的方式就受到了限制。東南亞是中國基礎設施外交的重點地區之一，發展鐵路運輸，建立與中國聯系的跨區域運輸網絡可以直接增加中方的區域影響力。高鐵出口意味著高附加值的出口，從而增強了中國作為高科技工業強國的國際形象，顯然這一點東南亞國家早已心知肚明。那么就產生了許多小國從權力不平衡的弱勢方轉變為談判桌上具有一定議價能力的主動方。

截至2020年，中國高鐵需求基本飽和，產能過剩已是不爭的事實。從經濟學上來看，東南亞無疑是中國資本上升的黃金寶地。相較于競爭對手的日本，中國是東南亞最大的貿易伙伴。因此，在理論上東南亞作為主要的海外市場之一，可以有效緩解中國工業產能過剩問題，日本作為潛在的競爭對手似乎并不能構成威脅。另外，中國在國內西南省份的高鐵項目中積累了豐富的經驗，能夠克服險峻的地勢和海拔高度。中國還有著極具吸引力的技術轉讓，高鐵業務的總價往往比其他國家低了三分之一。看似各方條件的完美匹配，卻沒有能夠帶來一帆風順的高鐵談判結果，其中還存在著許多障礙。

另外，高鐵是高成本和新興技術的運輸系統，并非所有東南亞國家都或有能力發展。經濟水平較差的國家無法進行融資，這其中就產生了中國與東道國之間優先發展權的矛盾。由于權力不對稱，即使這些項目不是東南亞某國的優先考慮事項，中方也可能成功地迫使該國積極討論此事宜。那么在這種環境下開展的談判，在一定程度上會導致東道國議價能力的顯著提升。

一、印度尼西亞（雅萬鐵路）

印尼的雅加達—萬隆高鐵項目是中國在東南亞“高鐵外交”中早期成就之一。2015年，中國鐵路集團有限公司在雅加達與印度尼西亞4家國有企業簽署協議，組建中印高鐵合資公司。雅萬鐵路是中國企業參與投資建設印尼的首條高速鐵路，該項目耗資55億美元，預計2019年完工。線路從該國首都雅加達至第四大城市萬隆，全長150公里，設計時速為每小時250至300公里，耗時約40分鐘。

印尼對基礎設施建設需求巨大，是政府的最高經濟優先事項。根據《2015-2016年全球競爭報告》顯示，該國在基礎設施建設的140個國家中排名第81位。國內民眾普遍認為，幾乎所有基礎設施部門（航空、鐵路等）的條件都不足以滿足該國經濟發展速度。于是，中日不約而同地成了高鐵競爭對手。中國愿意承擔一半以上的費用，國家開發銀行將提供四分之三的資金且印尼政府不需要提供貸款擔保等。如此慷慨的出手，成功地讓中方擊敗了日本財團得以中標，但細數本事件，其中的讓步程度遠超想象。

印尼是東南亞海洋大國，該地區最大經濟體必然也是“一帶一路”倡議中“海上絲綢之路”中不能缺少的關鍵國家之一。它精確預估了自身戰略地位，在談判過程中成功試探了中國的底線。從外部、國內因素來看：第一，日本的競標成了對中方構成威脅的外部選擇之一。第二，中國高鐵在“一帶一路”倡議中的戰略地位以及項目的重要性和緊迫性不言而喻。兩者成了印尼政府從中方手中提取優惠條件的杠桿。第三，有資料顯示印尼政府受到了來自國內的強大經濟壓力。印尼作為東南亞最大的民主國家，有著嚴格的財政紀律。2015年的印尼由于稅收基礎薄弱、管理不善等原因，導致稅收收入減少，財政空間十分有限。因此，國內政界很難或主動愿意提供資金和貸款擔保。2015年印尼的財政赤字達到GDP的2.5%，在談判中印尼充分利用了自身的財政危機為高鐵項目鋪平了道路，從而贏得了有力的融資機會。

“雅萬鐵路”高鐵技術的輸出，使得印尼政府實現了對于民眾現代化基礎項目建設的承諾。即使該項目并沒有在2019年前完成，佐科·維多多總統在當年連任的原因也部分得益于此。然而，中方的企業卻遇到了許多問題。第一，雅加達至萬隆鐵路沿線的土地收購過程中，當局政府的官僚作風和財務問題尤為凸顯。第二，2017年12月，佐科政府要求中國增加所持鐵路項目股權比例，由原先約定的40%升至90%。因為印尼政府的合作伙伴公司無法以市場價格購得鐵路建設所需的土地。此外，中國政府和企業的讓步，導致項目增加了額外的投入，卻并沒有最終實現預期效果。首先，雅加達的城市擴張意味著鐵路終點站必須位于遠離商業區，避免購買土地和施工活動而導致交通擁堵的加劇。其次，出于安全考慮，高鐵列車的速度也被提議從中國承諾的350降低到250公里/小時。第三，雅萬和雅泗兩條高鐵線路不會連接至境外，不負責運輸貨物。導致大部分的雙邊貿易仍通過海上運輸，陸上交通并沒有產生預期的飛躍，中國對于印尼自然資源等后續受益沒有顯著提升。簡單地說，中國在“高鐵外交”中的讓步沒有換來預期結果。

二、老撾（中老鐵路）

2019年是中國與老撾建立全面戰略合作伙伴關系的第十個年頭。目前，中國是老撾第一大投資來源國、出口市場、第二大貿易伙伴。老撾北部與中國接壤，地處越南、緬甸與泰國之間，南部為柬埔寨，具有重要戰略地位，是中國進入東南亞其他地區的媒介。多年來，老撾領導人曾在公開場合代表政府歡迎中國在公路、橋梁建設方面提供發展援助。因此中老鐵路就這樣在2014年被提上了議事日程，云南昆明是中國境內段的起點也是境外部分的起點，途徑老撾北部城市博騰至老撾與泰國南部城市萬象為止，全程414公里，設計速度為每小時160公里，預計2021年完工。

老撾是處在政治和經濟轉型期的低收入國家，國內的交通基礎設施極為薄弱，主要的公路干線甚至都沒有鋪設完好。老撾道路質量較差，國內的鐵道部形同虛設，全國只有一條連接萬象和泰國邊境的34公里鐵道線。這也就意味著，中老鐵路的建設比其他東南亞國家的高鐵建設從一開始難度就提升了。因為如果有現有鐵路線作為基礎，升級為高鐵的過程會讓工程進度加快不少。但是在老撾，卻要從頭開始構建整個鐵路網絡。加之國內地形崎嶇，大部分線路必須修建橋梁和隧道，并且國內重工業不足以支持鐵路修建，工程難度和成本直線上升。因此，投資和改善基本道路網絡要比修建高鐵優先得多，帶來的收益也會更大。

在中國政府的推動下，本次“高鐵外交”依然作出了巨大讓步，老撾也乘勝追擊，一步步爭取到了項目更大的利益。起初，該項目成本定為70億美元，老撾將接受中國50億美元貸款。由于債務負擔巨大，加之國內媒體宣稱這筆交易是由老撾親中官員所推動，國內部反響劇烈。2014年老撾外債總額為60億美元，占GDP的一半。那么額外增加的50億美元中方貸款令其外債翻倍，必然引發不滿情緒。通過談判，老撾設法降低了該項目的中國貸款利率（從3%降至2.3%），并且有五年的寬限期以及就關于4.8億美元貸款的35年長還款期限達成了協議。這是一次比印尼案例還更為巨大的讓步。早在項目談判開始，中方便允許老撾不用為貸款提供擔保，并提供了分期付款服務和貸款。與之相對的是，中方獲得了老撾自然資源的支持—五個鉀鹽礦，其價值是否對等已經不言而喻了。

中國在本次“高鐵外交”談判中再次表現出了巨大讓步。老撾沒有進一步提出過分的要求，其結果也并非無法接受。具體原因如下：第一，老撾鐵路作為泛亞鐵路的一部分，其地位無可替代。因為老撾鐵路是所有預想的泛亞鐵路方案中最可行的一條線路，也是第一個項目（作為起點）。由于中越南海問題爭端，雙邊關系的惡化讓東線的可能性在近幾年中無法推行。西線緬甸的國內情況也十分復雜，短時間內無法推行。老撾在一開始就占有了外部優勢，即中國無法選擇。其次，老撾在國際地位中處于弱勢，是主要的受援助國之一，爭取優惠條款在國際社會看來是相對合理的。第三，日本或其他多邊開發銀行沒有參與本次競標的情況來看，老撾政府也意識到了國家過度負債已成了他國投資信心下降的關鍵原因。“高鐵外交”既是獲利的機會但也必須十分珍惜，有限的爭取優惠條款才是明智之選。第四，老撾國內民眾的反華暴力活動成了限制因素之一，據新華社報道，2016年中國企業和工人遭到了公共汽車炸彈襲擊和射擊，造成多人死傷。此類事件似乎成了老撾政府在兩國外交中的軟肋，反應在中老鐵路談判中老撾就本國國情提出適度有利的項目條款，而沒有選擇進一步施加壓力。

三、泰國（中泰鐵路）

2014年泰國軍事政變結束了國內長達十年的動蕩形勢，當局政府急需通過新建公共基礎設施項目來爭取經濟增長并獲得國內民眾的政治支持以化解合法性危機。自2010年以來泰國經濟就一直處于困境期，出口低迷與國內需求疲軟是雙重難關，此時發展鐵路運輸理所應當地成了重要的經濟刺激手段。中泰兩國就此事在2017年達成了協同，建立一條長達850公里的鐵路線，連接泰國和老撾邊境的廊開和曼谷，然后一直通往東部工業基地。本次“高鐵外交”談判并不順利，由于中泰在項目條款上的分歧，幾年的時間里經過了20輪會談才達成一致。例如，中國在泰國的高鐵項目曾陷入資金困境問題。兩年間，曼谷與北京進行了九輪談判，雙方拒絕就貸款基本條件妥協。

呵叻府是連接泰國和老撾邊境與首都曼谷的樞紐城鎮，人口不到20萬。泰國東北部，以呵叻府為起點至廊開府的線路作為中泰鐵路第二階段需要完成的任務。由于人口稀少和工業基礎薄弱的原因，不足以支持對高鐵的大量投資。因此中泰兩國就融資和發展權問題產生了不少分歧，中方拒絕為泰國提供低利率，而泰國拒絕允許中方在鐵路沿線擁有發展權。此后，中方愿提供部分項目的貸款，泰國鐵路局則尋求政府預算支持或向國內金融機構尋求更多貸款。

本次“高鐵外交”中方面臨的壓力存在于項目本身的重要性和泰國的外部選擇，中泰鐵路是泛亞鐵路網中重要的組成部分，是連接昆明到新加坡的關鍵鐵路線。中國發改委副主席是中泰鐵路的首席談判代表，泰國代表則是交通運輸部部長，相較于其他案例，更能反映泰國項目的重要性。根據曼谷郵報報道，日本是潛在的競爭對手。泰國政府起初有將日本提供的替代路線作為外部選擇，計劃用日本的新干線技術，在曼谷和第二大城市清邁之間修建另一條高鐵線路（全長672公里，耗資約122億美元）。

中方做出讓步的決策很少，基于泰國強烈拒絕了中方對鐵路沿線房地產開發權的要求，因此沒有提出更進一步的優惠條款。泰國基礎設施建設是一個競爭激烈的市場，其主體既有國內私營企業的參與也有外國公司的介入。房地產開發是泰國具有政治影響力的產業之一，有資料顯示，美國最大的房產開發集團也參與其中。泰國政府考慮到向中國提供沿途的土地開發權和商機，可能會疏遠強大的跨國企業和本地私營企業。基于復雜的外部因素和國內限制因素考量，與中國達成了一定限度的合作伙伴關系，平衡了各方利益。

四、結論

不難發現，中國在“高鐵外交”中做出讓步時存在的許多共同點。首先，當某國地理位置處于“一帶一路”倡議中的必經點具有重要戰略地位價值時，會提升中方做出讓步的可能性。其次，當某國存在其他外部選擇時，例如日本的競標和援助等，也會提高中方做出讓步的可能性。第三，當中方在項目選址上面臨有限的選擇時（中緬鐵路談判失敗），有可能會使中方在其他項目中做出讓步。第四，東道國的國內因素是中方參考點之一，中方不會提出過分的讓步來換取項目的進行，而是采取小范圍合作或中斷合作。第五，中國會考慮大國與小國外交時的自身形象，從談判的一開始就有可能提出相對不利于自身的優惠條款，以至于談判空間逐漸擴大。當想要破除這一困境時，就顯得相當困難，中國是和平崛起的大國，絕不會和美國一樣去選擇使用軍事威脅或經濟制裁來限制在基礎設施建設中的“不合作”國家。因此，目前存在的“以物換物”，即資源換高鐵的方式，是值得推崇的。考慮到東南亞國家的經濟發展水平，唯有此種方式可以大大減少中國在高鐵外交中讓步的損失。在未來，隨著中泰鐵路、中老鐵路的順利通車，鐵路運輸帶來的福利讓東南亞人民感到切實的收益后，情況會變得樂觀起來。隨著口碑的提升，中國一定能在“高鐵外交”中收獲更多的談判籌碼，占據更大的主動權，減少讓步的可能性。