環(huán)境規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的定位思考

朱露，周杏

1.湖北君邦環(huán)境技術(shù)有限責(zé)任公司；2.肇慶市環(huán)科所環(huán)境科技有限公司

我國的經(jīng)濟快速發(fā)展，大部分地區(qū)實現(xiàn)了城市化建設(shè)，大量的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，使得我國城鎮(zhèn)化建設(shè)獲得了源源不斷的支持，但是與此同時，城市的承載力也在逐漸下降。進行城鎮(zhèn)化建設(shè)雖然能夠不斷地提高經(jīng)濟效益，使相關(guān)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展獲得了全新的生機，但是經(jīng)濟建設(shè)和制造業(yè)發(fā)展也帶來了城市環(huán)境惡化、生態(tài)承載力下降等諸多問題，極大地影響了可持續(xù)發(fā)展建設(shè)。對此，我國政府為了實現(xiàn)城市建設(shè)的健康發(fā)展，促進經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境之間的和諧共生，采取了一系列的規(guī)劃措施，積極應(yīng)對各類發(fā)展難題，在全新的形勢下，環(huán)境規(guī)劃在多規(guī)合一中的定位將逐漸明確化。

一、環(huán)境規(guī)劃的情況分析

我國政府有關(guān)城市規(guī)劃建設(shè)所提出的各項政策多達二百余種，規(guī)劃體系十分龐大，所涉及的內(nèi)容十分寬廣。但是與此同時，也呈現(xiàn)出規(guī)劃內(nèi)容各自為政的情況。比如，我國社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等。規(guī)劃體系都能夠在各自的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮著極其重要的功能價值，但是在整體上卻缺乏一定的銜接，導(dǎo)致工作出現(xiàn)重復(fù)或者是相矛盾的情況[1]。

二、多規(guī)合一的情況分析

多規(guī)合一是指在政府的帶領(lǐng)下，通過強化國民經(jīng)濟和社會發(fā)展建設(shè)對城市進行全方位的規(guī)劃管理，包括城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃、文物保護規(guī)劃、林地資源保護規(guī)劃、交通規(guī)劃、資源規(guī)劃以及文化旅游規(guī)劃等一系列社會事業(yè)規(guī)劃內(nèi)容。通過采取多規(guī)合一的方式對城市建設(shè)的規(guī)模、邊界、保護進行統(tǒng)一的管理，建立起統(tǒng)一的控制體系，全面實現(xiàn)城市規(guī)劃管理的空間布局和資源利用的科學(xué)合理性，通過采取多規(guī)合一的方式，能夠有效提高政府城市規(guī)劃管理質(zhì)量，實現(xiàn)良好的治理目標[2]。

三、環(huán)境規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的定位

（一）促進可持續(xù)發(fā)展的定位

城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必然離不開環(huán)境保護的支持，二者之間有著密切的聯(lián)系。如果城市可持續(xù)發(fā)展缺乏環(huán)境保護的支持，必然會導(dǎo)致在發(fā)展的過程中缺乏根基的保護，而環(huán)境保護工作也需要城市發(fā)展建設(shè)給予強大的經(jīng)濟和人力支持，才能夠提高環(huán)境保護的工作質(zhì)量，所以二者之間是統(tǒng)一協(xié)調(diào)的。城市在進行經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)的過程中，以犧牲環(huán)境資源為代價，則會導(dǎo)致城市發(fā)展規(guī)劃迷失方向，走進死胡同。而對于城市進行環(huán)境保護工作，也不能完全忽視社會經(jīng)濟的發(fā)展，否則就會導(dǎo)致城市倒退，無法實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的目的[3]。

（二）促進經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)的定位

改革開放以來，我國經(jīng)濟建設(shè)獲得了顯著的成績，贏得了世界的矚目，但是在快速發(fā)展的過程中，我國城市中一些環(huán)境問題也在日益凸顯，極大地影響著城市發(fā)展質(zhì)量和人民群眾的幸福指數(shù)。最主要的問題體現(xiàn)在我國城市規(guī)劃建設(shè)中產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，經(jīng)濟發(fā)展與資源利用存在著強烈的矛盾，人居環(huán)境與環(huán)境保護也存在著一定的沖突。為了從根源上解決這些矛盾和問題，要求我們在進行城市多規(guī)合一的管理建設(shè)時必須堅持科學(xué)發(fā)展的道路，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)落后的經(jīng)濟發(fā)展模式，強化環(huán)境規(guī)劃質(zhì)量，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的統(tǒng)一協(xié)調(diào)[3]。

（三）以經(jīng)濟學(xué)為角度分析其定

從經(jīng)濟學(xué)的角度，對城市規(guī)劃在多規(guī)合一中的地位進行討論分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，隨著經(jīng)濟總量的逐漸提高，環(huán)境為經(jīng)濟發(fā)展提供了重要的生產(chǎn)要素支持，比如旅游經(jīng)濟所依托的當?shù)丨h(huán)境資源，就可以為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展提供有力的支持。但是如果經(jīng)濟發(fā)展超過了環(huán)境承載能力，就會帶來嚴重的自然環(huán)境損壞，有時一些損壞往往是難以恢復(fù)的，比如一些地區(qū)曾過度開采煤炭資源，進而導(dǎo)致該地區(qū)地質(zhì)環(huán)境受到損害，難以恢復(fù)。與此同時，人類經(jīng)濟發(fā)展進步也會受到客觀環(huán)境的制約，經(jīng)濟環(huán)境會對社會經(jīng)濟生產(chǎn)力造成影響。脫離環(huán)境，發(fā)展經(jīng)濟，將會陷于水中撈月的假象，所以即便是從經(jīng)濟學(xué)的角度對環(huán)境規(guī)劃在多規(guī)合一中的定位進行討論分析，我們也可以發(fā)現(xiàn)，保護生態(tài)環(huán)境才是經(jīng)濟實現(xiàn)健康發(fā)展的重要前提[4]。

四、環(huán)境規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的運用

（一）確定環(huán)境規(guī)劃定位與目標

進行環(huán)境保護規(guī)劃的工作根本出發(fā)點和重要目標是要維護某一空間區(qū)域內(nèi)的環(huán)境質(zhì)量，提高環(huán)境功能。所以在進行環(huán)境規(guī)劃時，環(huán)境功能的定位將是制定環(huán)境保護策略的重要前提以及基礎(chǔ)。進行城市規(guī)劃建設(shè)所制定出的環(huán)境功能定位，需要立足于該城市的先天性自然環(huán)境優(yōu)勢，要超脫于傳統(tǒng)城市規(guī)劃理念，從國家發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和整個自然生態(tài)系統(tǒng)等更為寬廣的角度出發(fā)。對城市工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進程以及不同的環(huán)境生態(tài)問題出發(fā)，可以積極效仿具有相似性的城市優(yōu)秀做法，并制定出的適合本地區(qū)的環(huán)境規(guī)劃方案。需要關(guān)注城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展復(fù)雜形勢，以更為綜合的視角進行考量，全面體現(xiàn)出城市環(huán)境規(guī)劃工作的綜合性和統(tǒng)一性，堅持城市環(huán)境總體功能定位為前提，對環(huán)境安全和可持續(xù)發(fā)展進行中長期目標指標體系建設(shè)。

充分反映出環(huán)境質(zhì)量、污染控制質(zhì)量、生態(tài)保護質(zhì)量、環(huán)境調(diào)整資料、生態(tài)健康和環(huán)境安全質(zhì)量等多個指標內(nèi)容，指標內(nèi)容則應(yīng)該建設(shè)出可以監(jiān)測、評估、綜合考評的內(nèi)容結(jié)構(gòu)[5]。

（二）明確環(huán)境功能的責(zé)任分區(qū)

對城市環(huán)境功能進行責(zé)任分區(qū)，需要堅持保障該城市自然生態(tài)安全和維護人民群眾。生態(tài)環(huán)境與健康發(fā)展兩個出發(fā)點進行開展，分別為維護自然生態(tài)安全和保障人居環(huán)境健康。要全面提高該區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的承載能力，制定出多維度環(huán)境功能綜合評價體系，積極運用主導(dǎo)因素法，對不同區(qū)域內(nèi)的主導(dǎo)環(huán)境、功能類型進行鑒別，將整個空間內(nèi)的結(jié)構(gòu)進行統(tǒng)一規(guī)劃，劃分出自然生態(tài)保護區(qū)、自然生態(tài)功能調(diào)整區(qū)、食物安全保障區(qū)、人居環(huán)境宜居、維護區(qū)等，建立出主導(dǎo)區(qū)域，同時配合若干個環(huán)境功能區(qū)，對整個空間內(nèi)的環(huán)境功能進行主題劃分，具體包括水環(huán)境功能區(qū)、大氣環(huán)境功能區(qū)、聲環(huán)境功能區(qū)、土壤環(huán)境功能區(qū)和生態(tài)環(huán)境功能區(qū)等。這些功能區(qū)涵蓋著環(huán)境管理的不同要素和指標，功能區(qū)的劃分會形成標準閾值，并以差異化的環(huán)境管理政策進行有針對性的管理控制。為了提高管理控制的質(zhì)量，需要建立起分類管理、分區(qū)指導(dǎo)的管理體系，對不同的區(qū)域進行約束和引導(dǎo)，提高某一區(qū)域的質(zhì)量，必將帶動其他區(qū)域的質(zhì)量升級，進而全面實現(xiàn)改善該區(qū)域城市發(fā)展建設(shè)活動所造成的環(huán)境影響行為。

（三）劃定生態(tài)環(huán)境保護的紅線

劃定生態(tài)環(huán)境保護紅線重點內(nèi)容是需要對城市內(nèi)生態(tài)服務(wù)功能、環(huán)境保護質(zhì)量、自然資源的消耗等方面進行嚴格的保護，制定出科學(xué)嚴謹?shù)倪吔绶秶?。要對該區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境安全指明方向，避免過度開發(fā)和使用，通過劃定生態(tài)環(huán)境保護的紅線，為城市可持續(xù)發(fā)展奠定夯實的基礎(chǔ)，使整體規(guī)劃格局不會受到破壞。具體工作內(nèi)容要求必須對該區(qū)域內(nèi)的空間資源進行詳細的解析，既要維護城市發(fā)展質(zhì)量，又要保護該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)，劃定出技術(shù)保障格局，全方位保障環(huán)境要素。利用分級管控的方式建立起嚴謹?shù)纳鷳B(tài)保護紅線體系，明確城市發(fā)展的界限，并對城市發(fā)展建設(shè)進行精細化的管理。由于生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)有極強的敏感性和脆弱性，所以必須對這一系統(tǒng)進行深入的了解和分析，制定出絕對禁止的開發(fā)區(qū)分布，劃定出生態(tài)保護和開發(fā)的紅線，對重要的生態(tài)功能進行維護，建立起具有真正價值的生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等。要確保城市開發(fā)建設(shè)過程中城市的整體生態(tài)功能不會受到負面影響，所制定的保護面積不會被侵占。

以大氣環(huán)境系統(tǒng)為例，劃定生態(tài)環(huán)境保護的紅線要求區(qū)域大氣環(huán)境系統(tǒng)必須維持良好的流暢性，能夠?qū)崿F(xiàn)空氣的自然循環(huán)。按照大氣的敏感性，對大氣的污染物進行有效的治理，識別大氣中所存在的污染排放情況和污染物傳輸情況，對城市內(nèi)人群聚集的重要區(qū)域進行大氣環(huán)境紅線體系建設(shè)。

五、結(jié)束語

總而言之，在我國城市經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)的過程中，多規(guī)合一有著十分重要的意義，能夠全面提高我國城市發(fā)展建設(shè)的科學(xué)性和高效性，但是多規(guī)合一的制定和運用仍然需要面臨諸多的挑戰(zhàn)和壓力，無法實現(xiàn)一蹴而就的目的。對于環(huán)境規(guī)劃而言，一方面我們需要明確其定位，另一方面，需要強化環(huán)境規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的運用，確定環(huán)境規(guī)劃定位與目標，明確環(huán)境功能的責(zé)任分區(qū)，劃定生態(tài)環(huán)境保護的紅線，這樣才能夠在不斷實踐和積累的過程中，促進環(huán)境規(guī)劃工作向著科學(xué)嚴謹?shù)姆较虬l(fā)展進步。