論中國公務員職務和職級制度

云南師范大學 蔣毓琰

一、我國現行的公務員職務和職級制度

職務是組織內部具有相當數量和重要性的一系列職位的集合。公務員的職務指的是“公務員的職位要素，其主要通過公務員的工作能力和職責大小來確定”[1]。中國公務員的職務層次主要體現在領導職務序列中。

職級是職務、能力和業績以及資歷的綜合體現，也是確定薪酬的重要依據。對公務員職級的劃分就是公務員的等級序列，公務員的等級序列也被稱為職級序列。中國的職級序列按照綜合管理類、專業技術類、行政執法類等公務員職位類別分別設置。

中國的職務與職級并行制度實施以前，一定程度上，公務員職務決定與反映職級，職級對應一定的職務，職級隨著職務的變化而變化，公務員根據職務獲得相應的薪酬待遇。2015年《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》首次將職級與職務、職級與級別之間的對應關系建立起來。2019年《中華人民共和國法（修訂案）》和《公務員職務與職級并行規定》出臺，正式確立了我國具體實行職務與職級并行制度。這一制度的具體內容是公務員可以通過領導職務或者職級晉升，擔任領導職務的公務員履行管理職責，不擔任領導職務的職級公務員依據隸屬關系接受領導指揮，履行職責。這個制度實際上是一種晉升的雙梯制度。在這種制度下，“職務和職級是相對獨立和相對分立的，公務員的權力以及責任義務的承擔主要體現在職務的設置上，公務員的物質利益以及職業尊嚴的滿足主要體現在職級的設置上”[2]。

二、現行職務與職級并行制度的優勢和存在的問題

（一）優勢

第一，公務員晉升機會增加，工作待遇提升。現行的職務與職級制度對公務員制度的發展有著巨大意義。過去公務員的各種待遇主要和職務掛鉤，而且職務晉升是職級晉升的唯一決定因素，這導致了人們過度看重職務的現象。在基層，由于領導崗位相對有限，基層公務員的職務晉升空間較少，這非常不利于公務員的成長。而在推行職務與職級并行制度以后，由于公務員也可以通過職級晉升，這就大大擴展了公務員晉升的通道，讓那些無法通過晉升職務的公務員通過努力來晉升職級，以獲得合理的待遇。

第二，“有利于穩定基層公務員隊伍，更好地吸引人才加入公務員隊伍”[3]。長期以來，因待遇和發展空間等原因，衍生出基層公務員招錄困難、留人難的問題。建設晉升雙通道，明確職級的設置，強調職級在公務員工資、福利等方面的作用，可以為公務員提供更好的薪酬待遇，可以很大程度上吸引更多的優秀人才，同時也可以留住許多渴望晉升的公務員，建設穩定的公務員隊伍。

第三，對公務員產生激勵作用，促進工作效率和質量的提高。推行職務和職級并行制度，“是指適度分立職務和職級過于緊密的關系，使得職級真正成為公務員的一條獨立的職業發展階梯，可以通過晉升職級獲得合理的待遇和尊嚴”[4]。這項制度的實施給公務員以極大的激勵作用，促使他們不斷提高工作能力，不斷創造出成績以獲得晉升，打破了只有當官才有前途的鐵律，冷卻了走仕途的熱情，調動了各級人員的積極性。為了晉升職級，公務員會更加努力工作，更好地提升自己的能力。在這個過程中就可以極大地促進公務員工作效率和工作質量的提高，更好地推進社會治理。

第四，保障公務員公平，減少競爭過程中的惡性競爭。過去職務和工資掛鉤，對基層公務員來說是極其不公的，即使業績和能力再好，但是因為職務不高，工資收入也不高，職務職級并行制度的推行很大程度上保證了基層公務員的收入公平，使得公務員即使不當官也可以加薪。而且，基層公務員和領導的收入差距是比較大的，推行職務和職級并行制度在提高基層公務員薪酬的同時也促進了整個社會收入差距的縮小，促進了社會公平。

（二）存在的問題

第一，職務職級制度無法幫助公務員享受同等職級待遇。雖然在職務和職級并行制度推行以后，公務員可以通過職級晉升，但是職務和職級并行制度只能幫助公務員享受同級職級待遇，無法享受同等的職務待遇。也就是說，公務員通過職級晉升無法獲得同等的職務權力和待遇，因為職級并不體現公務員的領導責任，而僅僅只是確定工資、住房和醫療等待遇的重要依據。因為這個原因，這項制度對一部分公務員來說吸引力不夠，對其產生的激勵作用也是有限的，實踐中，在基層公務員隊伍中也出現因此原因而不思進取的公務員?？偟膩碚f，職務和職級并行制度實行的初衷并未實現。

第二，實現政策的資源不足。通常來說，實現職級晉升體系的資金待遇由地方政府負擔，在實行職務和職級并行制度以后，地方政府財政壓力越來越大，因為基層公務員的工資都是地方財政支出，很多地方的財政根本就無法負擔，有相關研究指出，“資源分布不均，如津(補)貼、財力狀況、激勵措施、辦公經費、工作環境等，越到基層越薄弱，一些地方的縣鄉兩級維持基層運轉都成問題。但是如果無法落實職級晉升的待遇，會大大打消基層公務員的積極性，影響到地方政府的權威”[5]。

第三，職級晉升的時間太長，制度對改善基層公務員晉升力度不夠。職務和職級并行制度下，晉升上一個職級的時間分別為8年、12年、15年。這種制度設計會使得獲得職級進行的大多為資歷比較老的公務員，而中青年公務員仍無法通過職務和職級并行獲得待遇提升，同時按照這種職級晉升年限要求，很多公務員即使到了退休年齡，也無法晉升到非常高的職級，實際上，“大多數的公務員都是在副科級以下退休，這挫傷了基層公務員的工作積極性，仍然有許多公務員無法享受職務和職級并行制度帶來的紅利”[6]。

第四，職級的獨立性不夠，職級晉升存在“一刀切的情況”。職務和職級并行制度設計時對原有的職務體系依賴太大，職級靠掛在職務上，職級對領導職務級別的依賴較強，沒有形成自己的體系和影響。職務和職級并行制度是一項具有普惠性質的政策，這既是一個優點也是一個缺陷，普惠性可以促進所有公務員通過職級晉升享受到更好的待遇，但是普惠性也很容易產生平均主義的問題，這樣會使得對公務員的激勵效果大打折扣，同時也會加劇地方財政的負擔。

三、完善職務和職級并行制度的措施

（一）嘗試提供專項資金保障

先前的論述中提到，公務員職務和職級并行制度存在一個嚴重的問題是實現政策的資源不足，要落實職務和職級并行的政策，地方把握依據職級或職務晉升的官員質量，不能出現平均主義的傾向。另外一方面，省級或者中央一級政府也應該嘗試設置專項資金。實際上，這項制度的推進僅僅依靠地方政府的財政是不夠的，上級政府應該給基層政府一定的財政支持，能夠讓地方政府使用專項資金，減輕基層政府的財政壓力，同時地方政府也應該合理管理基層財政，協調各項資金的使用。“在對年度財政進行預算時，要將職務職級并行制度實行所帶來的職級晉升工資納入預算中，對自有財政合理分配，以保障制度的順利推行”[5]。

（二）優化職級晉升條件，拓展職級晉升渠道，堅持競爭擇優原則

要破除職務職級并行制度中的唯資歷論，應該公平地考慮到其他因素，國家在設置的級別晉升條件中主要列出的是任職年限和級別這兩個條件，這是公務員職級晉升的要素，但是這樣的操作方法容易引發公務員熬時間、憑資歷的情況，但是實際上資歷并無法反映一個人的能力和業績，因此國家應該充分考慮除了任職年限和級別以外的包括能力、業績、品德在內的多種晉升要素，堅持競爭擇優的原則，綜合考慮各方面因素，制定出合理的晉升考評制度，要注意日常工作的考評制度，完善量化的晉升考核制度，而不僅僅是依照傳統的、模糊的“德、能、勤、績、廉”標準來對公務員進行職級考核，應該嘗試建立起各類公務員考核指標體系，根據不同類別的公務員制定不同的考核標準，讓那些有業績、有能力的基層公務員更好地享受政策待遇。

（三）建立職級晉升獨立的等級體系

采用的對應行政職務的等級來設置和確認職級等級的方法很大程度上會影響行政機關內部的運轉，無法使得職級制度的優勢發揮出來。一方面，“要防止職級的職務化，職務是不具備領導職責的，在對年度財政進行預算時，要將職務職級并行制度實行所帶來的職級晉升工資納入預算中，對自有財政合理分配，以保障制度的順利推行”[7]。

另外一方面，要防止職級功能的弱化，《公務員職務和職級并行規定》中提到職級是確定工資、住房、醫療等待遇的重要依據，在實際操作中要落實這一政策，工資福利中涉及保障部分和退休待遇的應盡可能與職級掛鉤,確保職級晉升的獲得感。