以完善的村規民約促進鄉村善治*

中共煙臺市委黨校 姜睿雅

近年來，隨著城鎮化步伐的加大，農村問題逐漸成為我們國家經濟社會發展的短板，為此，黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，指出要打造共建共治共享的社會治理格局，走鄉村善治之路。在鄉村治理中，村規民約作為自治、法治、德治“三治融合”的重要載體，是村民自我管理、自我教育、自我服務、自我約束的行為準則，也是實現鄉村善治的重要保障。2018年9月，中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃（2018—2020年）》，指出要“充分發揮自治章程、鄉規民約在農村基層治理中的獨特功能，弘揚公序良俗”；2020年，中央全面依法治國委員會印發了《關于加強法治鄉村建設的意見》，提出要落實和完善村規民約草案審核和備案制度，健全合法有效的村規民約落實執行機制，充分發揮村規民約在鄉村治理中的作用。

一、村規民約與鄉村善治

傳統的鄉規民約是生活在鄉村一定區域范圍內的村民在長期的生產生活過程中自發形成或制訂的規范村民日常行為及處理矛盾糾紛的規則，通常由村民約定俗成或者由本村族長或者輩分威望較高的人共同商定而成，它本身不屬于國家正式法律的范疇，但在維護農村的正常社會秩序和良好人際關系方面，發揮了積極的作用。最早的比較有名的鄉規民約是北宋時期藍田的呂氏鄉約，它重視道德教化，將儒家的倫理道德和實際生活相結合，強調將這些道德規范內化于心，引導村民自覺向善，呂氏鄉約后被南宋大儒朱熹整理增補，對后世產生深遠影響，為歷代所沿用。新中國成立后，村規民約逐漸成為村民自治組織框架下的村民自治章程，它是村民依據黨和國家的政策法規，結合本村實際制定的約束和規范村民行為的一種規章制度。在鄉村治理中發揮了積極作用，不僅有利于村民自身利益的保護，還促進了鄉村經濟的健康有序發展。

在2021年的中央農村工作會議上，國家領導人強調，要加強和改進鄉村治理，加快構建黨組織領導的鄉村治理體系，深入推進平安鄉村建設，創新鄉村治理方式，提高鄉村善治水平。鄉村善治是實現鄉村現代化的基礎，所謂善治就是要健全自治、法治、德治“三治合一”的鄉村治理體系。而村規民約是中國農村傳統文化的重要代表，體現了村民共識和自治，反映的是中國傳統的鄉風文明和道德理念，也是進行社會治理不可或缺的重要因素，因此，在推進鄉村善治的過程中，要通過完善現有的村規民約制度，實現鄉村的和諧有序、協同發展。

黨的十八屆四中全會提出，要“發揮市民公約、鄉規民約、行業規章、團體章程等社會規范在社會治理中的積極作用”。習近平總書記也強調，發揮市民公約、鄉規民約等基層規范在社會治理中的作用，培育社區居民遵守法律、依法辦事的意識和習慣。為此，我們應當立足國情，完善我國的村規民約制度，走中國特色的鄉村善治之路。

二、目前村規民約存在的問題

目前我們國家的廣大農村已經普遍制定了村規民約，在實踐中也發揮了一定的作用，取得了一些成效，但是還存在著一些問題，歸納起來，大致有以下幾個方面：

（一）條文制定程序不規范

按照我國村民委員會組織法的規定，村規民約應當由村民會議制定的。而村民會議的召開，根據法律規定，可以是村委會召集，也可以是十分之一以上村民或者三分之一以上村民代表提議予以召集，由本村十八周歲以上村民過半數，或者本村三分之二以上的戶為代表參加，最終村民會議所做決定應當經到會人員的半數以上通過。但在實際生活中，很多地方的村規民約實際上是村委會自己照搬照抄常用的模板形成，內容千篇一律，也未按照法定的程序討論通過，程序的違法直接導致內容的合法性有效性難以得到保障。而法律規定的鄉鎮政府對制定完成的村規民約的備案審查制度也是流于形式，沒有真正發揮出其應有的作用。

（二）條文內容違反法律規定

村規民約作為規范村民生活行為的綜合性規章制度，是基于村民委員會組織法授權而制定，其本質是對現有的國家法律法規的補充，因此村規民約的內容不能與法律法規相抵觸，更不能取代法律，凡是與法律的強制性規定或者現行法律相沖突的，均不具有法律效力。但是一些地方的村規民約由于制定主體缺乏基本的法律知識，導致制定的規范打著傳統習慣或者村民自治的旗號，所規定的內容與法律相抵觸，侵犯了村民的合法權益。比如有的地方基于傳統男尊女卑和重男輕女的思想，規定出嫁女不再享有娘家所在村的口糧田，不再享有父母的繼承權，剝奪了法律規定的婦女應該享有的權利。還有的地方規定，抓了小偷，打了再理論，這也和我們國家的相關法律法規相違背。有的村規民約規定了大額的罰款權，這也和我們行政處罰法所規定的沒有法律依據的行政處罰無效的條款相違背。另外，一些村規民約的規范偏重于倡導性和宣傳性內容，沒有能夠與本村的生活實際相結合，導致內容空洞，缺乏可操作性。

（三）條文宣傳力度不夠

村規民約作為村民的重要行為規范，需要村民對此耳熟能詳，了然于心。但是一些地方的村規民約由于宣傳力度不夠，導致內容未能深入人心。比如有些地方，本身在村規民約的規范制定過程中，村民的參與度就不夠，制定出的條約內容更是少有人知，有的村將村規民約隨意的張貼的村宣傳欄中，而在外出打工村民眾多的村莊，村民呆在本村的時間并不多，在和自身利益沒有直接沖突的情況下，也少有村民真正去了解和學習村規民約的內容，這就導致村規民約在這類村民心目中僅僅是一紙空文，缺乏實際的執行力。

（四）條約缺乏約束機制

由于村規民約是道德規范和非國家強制法規范相結合的軟法，因此不具有國家法律所具有的強制力和約束力，其對村民所做的罰款等經濟上的制裁措施和人身上的懲罰措施往往缺乏相應的法律依據，對村民約束力不夠。一旦出現村民違反村規民約的情況，一些村干部往往礙于情面視而不見，并沒有嚴格按照村規民約來做好各項約束，導致村規民約缺乏相應的權威性。還有少數村干部則出現了以言代法甚至粗暴野蠻執法的現象，使村規民約得不到很好的執行。

三、完善村規民約促進鄉村善治

（一）程序上要規范有序

根據2020年中央全面依法治國委員會印發的《關于加強法治鄉村建設的意見》規定，村民要在村黨組織的領導下依法制定和完善村民自治章程、村規民約等自治制度。據此，村規民約的制定，要在村級組織的領導下依法進行。一般的應當由村兩委制定初稿，然后再全村公開征集意見，在此期間，村兩委應當組織村民代表對其內容進行積極的討論，并在討論基礎上整合意見，對初稿的內容進行修訂，最后經過村民大會以到會人員的過半數贊成通過。通過的村規民約內容要在本村公布實施，并且要報鄉鎮政府審核備案。

（二）內容上要合法合理

作為道德規范和民間法規范的結合體，村規民約的內容上既應該體現優秀的傳統道德因素，也應該體現社會主義核心價值觀。在諸如整治人居環境，產業保護等方面進行全面規范，而且其內容不能與現有的法律法規相沖突。鑒于目前村民普遍在專業法律知識方面存在欠缺的現狀，要想實現村規民約內容的合法有效，就必須通過構建完善的鄉村公共法律服務體系來實現，要聘請專業的律師參與到村規民約的制定中來，為村民提供相關的法律知識，確保制定的規范內容合法有效。同時，在條文制定過程中，要形成務實管用的規范內容，避免內容空泛，流于形式，要強調村民權利和義務的結合，使條文更具有針對性和可操作性。

（三）宣傳上要深入人心

村規民約的宣傳主體有兩個，一個是作為基層自治組織的村委會，另一個是負有備案審查職責的鄉鎮政府。對村委會而言，主要從微觀上進行具體的宣傳教育，比如針對目前農村人口外出打工頻繁的實際情況，在對村規民約的宣傳上，要在原有的廣播和宣傳欄等宣傳方式的基礎上，充分利用新的互聯網和移動通信技術進行線上和線下的宣傳，通過微信、短信等方式讓村民耳熟能詳，也可以通過戲劇、小品、順口溜等膾炙人口的方式，讓村民有更深刻的印象。另外，村調解組織在調解過程中要充分運用村規民約的規范開展調解工作，通過情、理、法相結合的方式化解基層矛盾，讓村規民約在實施過程中實現宣傳教化功能。對于鄉鎮政府而言，主要是從宏觀上對各地村規民約的一些優秀的做法和經驗進行推廣宣傳。比如四川省德陽市中江縣富強村的村規民約中總結的經驗“六步工作法”、湖南省長沙市望城區白箸鋪鎮光明村的村規民約如何推進新農村建設的做法等。還可以采用送法下鄉的方式，派駐相關司法助理人員，開展思想政治教育，宣傳村民的政治權利以及村規民約規定的內容。

（四）監督上要健全有力

由于村規民約不像法律一樣需要國家制定或認可，也無國家強制力來保證實施，因此，村規民約想要真正在現實中產生實際效果，必須有健全的監督機制確保內容合法。由于村民委員會組織法規定，村規民約制定之后，要向鄉鎮政府備案，因此，在實踐中，如果出現村規民約違反法律規定侵犯個人權益的情況，村民有權向鄉鎮政府反映情況，由鄉鎮政府責令其改正，這是對村規民約的行政監督手段。在司法監督方面，根據最高人民法院的司法解釋，村民認為村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定侵犯其人身權利、民主權利和合法財產權利的，有權請求鄉、民族鄉、鎮的人民政府行使行政監督權，有管轄權的鄉、民族鄉、鎮的人民政府具有履行法定監督職責的義務，未履行監督義務，即構成不履行法定職責，根據《行政訴訟法》第十二條第一款第六項規定，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。由此可見，對于村規民約違反法律規定，侵犯村民權益的行為，村民可以要求鄉鎮政府行使監督權，如基層政府不履行該項法定職責，村民可以通過提起行政訴訟的方式維權。另外，有條件的村應當成立專門的村務監督委員會，讓村民參與到監督中來，督促村委會在其監督下及時解決問題，落實村規民約的相關規定。