重大突發事件下城市應急物資保障研究

摘 "要 "應急物資保障是統籌經濟發展和保障民生，防范化解重大風險的重要基礎。總結疫情期間上海等城市在應急物資保障的組織和信息管理，物資籌措、儲備與調配等方面的成效與經驗，發現存在倉儲庫容存有限、儲備品種單一、條塊區塊分割、交通物流基礎設施建設相對滯后、干線運輸與末端配送銜接不暢、交通物流信息交互不足等問題。基于4R危機管理理論，從縮減、預備、反應和恢復四個階段提出完善城市應急物資保障體系建設的建議，以期為提升城市應急物資保障能力提供參考。

關鍵詞 "疫情防控；物資保障體系；物資生產；倉儲與物流

應急物資保障是打贏疫情防控阻擊戰的堅強后盾，應急物流是保證應急物資快速抵達的重要基礎。加強重大突發事件救援救災應急物資保障建設，建設全國統一大市場，打通物流運輸“大動脈”，對疫情防控、服務經濟社會發展和保障民生都具有重大意義。此次上海應對前所未有的疫情挑戰，實現“動態清零”和加快復工復產，更凸顯出建設現代應急物資保障體系，加快實現長三角物流一體化的重要性和緊迫性。目前，上海市應急物資保障體系建設取得了明顯成效，生活物資供應保障工作有序推進，但也暴露出應急物資保障存在的問題，通過對上海等地疫情防控應急物資保障研究，總結教訓和經驗，為我國建立安全高效的現代化應急物資保障體系提供有益參考。

一、疫情期間上海等城市應急物資保障取得的成效與經驗

（一）組織管理：專設機構，降低物資協調難度

組織管理是暢通應急物資保障的重要前提。為解決應急物資在跨區域、跨部門間統籌調度難度大的問題，首先，上海市新冠肺炎疫情防控工作領導小組辦公室，成立了以市工業和信息化委作為牽頭單位的醫療物資保障工作專班、以市發改委和商務局為牽頭的生活物資保障工作專班，統籌協調生活與防疫物資供應保障工作。其次，上海市紀委監委部署開展保供物資采購發放專項監督檢查工作，推動各級單位落實主體責任，嚴厲打擊利益輸送、失職瀆職和作風問題，堅決懲治“大禮包”腐敗。同時，上海市搭建以政府為主導，私人部門和社會組織共同參與的“部門+街道+企業”三級物資保障網絡，發揮多元主體在應急物資保障中的關鍵作用，構建起多方參與、多元供給、覆蓋群眾的應急生活與防疫物資保障體系。

（二）物資籌措：多措并舉，解決物資供需矛盾

為解決應急物資需求與生產效能不足之間的矛盾，上海市依托保供協調機制，采購方便面、餅干等應急生活物資，連同防護服、醫用隔離面罩、N95醫用防護口罩等應急防疫物資發放至各街道用于托底保障。同時，積極聯系聯華、農工商、清美、美團、叮咚買菜、每日優鮮等企業與平臺加入保供隊伍，組建“線上+線下”保供全鏈條，擴容供應形式，充分保障生活物資供應。此外，分類分批推動部分領域的重點企業復工復產，保障防疫物資原材料的供應；鼓勵多家主要電商企業利用全球供應鏈資源，對部分醫療物資進行跨境采購；動員民生企業加強與上游供應商合作，增加生活物資供給。

（三）物資儲備：資源共享，構建區域協調機制

為合理規劃應急物資儲備，做好頂層設計，上海市構建了應急物資實物儲備、物資信息儲備、委托儲備、生產能力儲備以及區域協調的應急物資儲備體系，按照應急管理部救災和物資保障司要求，圍繞生活保障類、搶險救援類、隊伍保障類應急物資編制《應急物資生產商參考名錄》，并調查儲備倉庫和救災物資、公共衛生防護物資和應急避難物資等各類儲備物資情況。在城市范圍內成立多個生活物資儲備分撥中心，建立以街道為塊、以社區為支點的投放網絡。如奉賢區南橋鎮成立蔬菜應急儲備中心，外聯蔬菜基地，內接各家菜場；楊浦區利用物流園區和企業配送中心等地，緊急搭建十余個應急保供大倉，用于儲存、周轉“托底”物資。

（四）物資調配：暢通渠道，凝聚現代物流力量

應急物流是保障應急物資第一時間送達的“生命線”。此次上海疫情防控期間，“互聯網+物流配送”模式得到廣泛應用，家樂福“社區集單購”業務、叮咚買菜“民生保供套餐包”、美團“買菜社區集單”、盒馬 “X會員店自提·應急通道”等互聯網技術和電商平臺保障了疫情期間物資訂購、配送、支付的全部環節，充分發揮電商企業前置倉、實體店到家等特色，滿足居民生活需求。政府部門與菜鳥、順豐、九州通等物流公司建立合作伙伴關系，采用全天候服務模式為企業做好人員、場所等協調服務；志愿組織采用無人機、無人車等方式，為緩解封控小區尤其是老年人和特殊人群配藥難問題，打通物資運輸的“最后一百米”。此外，在應急物流道路建設方面，上海大力推廣無接觸式大宗運輸方式，持續推進海鐵聯運，并建立長三角重要物資應急保供中轉站，暢通區域貨運“血管”，實現產業鏈、供應鏈物資跨區域互聯。

（五）信息管理：數字賦能，實現物資高效流通

上海市智慧政務與公共數據中心充分運用數字化賦能，不斷強化數據應用，助力物資保障工作更加智能化、精準化管理。首先，聚焦數據應用，推進“人、車通行”數字化。通過信息化技術手段，在“隨申辦”開發上線“保供配送通行證”和“復工復產返崗證”，采集申請人員個人數據生成電子通行證；開發上線“車輛通行證”賦碼功能，采集車輛必要信息，實現“一車一碼”。其次，發揮數據效能，推進“通行核驗”精準化。人員通行證通過身份認證及防疫保障人員數據庫比對，確保“人、證”匹配；車輛通行證以“一碼”核驗形式，提供核驗人員一次性查驗“人、車、證”信息，簡化查驗流程，縮短車輛通行時間。再次，精準數據研判，推進“持證管理”動態化。基于大數據應用，強化人、車通行證動態管理，將“人、車通行”相關數據統一納入新冠肺炎疫情防控信息平臺，實現申請人員信息、車輛信息可追溯。

二、城市應急物資保障存在的問題分析

上海等地的抗疫，實際上是對城市治理以及城市應急物資保障體系的一次重要考驗，涉及區域性大范圍的物資流通與調度，暴露出城市治理的許多薄弱環節。

（一）在應急物資儲備方面

一是物資大倉分散式建設緩慢，倉儲庫容存有限。上海現有2個應急物資儲備庫和4個綜合物資儲備庫，庫容量以上海市救災物資儲備庫為最，總面積1.6萬平方米。受應急物資倉庫建設所需的政策、資金及用地制約，其他物資倉儲庫容積普遍較小，且儲備區域布局不夠科學合理，以致于此次上海疫情期間被迫啟動街道地下室、物流園區或食品配送中心等地以作補充。

二是儲備品種單一，未能實現災種全覆蓋。目前，上海應急物資儲備仍以政府實物儲備為主要，這種方式成本高、管理壓力大，且物資更新較慢，應急物資主要有消防器材、防臺防汛裝備，如沖鋒艇、帳篷、棉被、折疊床、棉大衣、發電機、移動廁所及耗材等應急救災物資，主要用于應對臺風、地震等自然災害，但防疫物資等專用物資、特種物資較為欠缺，無法滿足重大公共衛生事件的實際需求。

三是地區區劃分割，物資調度滯后。部門間、地區間、軍地間在物資需求變化和運力保障方面，缺乏有效的信息溝通與資源共享，難以實現以統籌規劃和動態管理為核心的跨區域應急物資聯動機制，未能構建區域應急物資儲備安全共同體，導致應急物資保障體系斷網、阻塞，加重甚至生成了一些次生危機。

（二）在應急物流運輸方面

一是交通物流基礎設施建設相對滯后。“我國基礎設施同國家發展和安全保障需要相比還不適應”，①特別是“大鏈接、大聯通”式的陸海空高標準交通物流體系遠未建成，一旦遭遇如新冠肺炎疫情等重大突發事件，加之地方過度防控現象頻繁出現，極易引發區域性物流運輸“大動脈”受阻，短期內運力運量等指標持續下行；雖長三角地區交通基礎設施的現代化進程比較快，但集卡和船舶的標準化、綠色化、智能化明顯滯后，鐵路集疏運體系建設尚存短板；此外，集約化智能倉儲、現代化無人倉庫發展遲緩，相當數量的物流一線人員還屬于非正規就業等問題也加劇了應急物流運輸困難。

二是干線運輸與末端配送銜接不暢。奧密克戎變異毒株奇襲上海后，中央政府調配的各地物資通過干線運輸馳援上海，但各方支援者缺乏應急時的統一調度與指揮。各地物資運輸企業與志愿組織自發獨立運作，未能與當地末端配送體系實現有效對接，地方物資需求變化和通道運力動態難以實時掌握。加之地方防疫防控條塊控制所采取的駕駛員隔離策略與中轉場站分撥轉運處理能力及末端分發配送能力不足，導致供應鏈干線運輸擁堵，末端分撥遲緩的混亂局面。

三是交通物流信息交互不足。目前，產業鏈、供應鏈都已經跨行政區布局和融合，但交通物流的信息匯集和處置仍存在明顯的行政區割裂，數據采集不完全、數據共享不充分。長三角地區交通物流的“一網通辦”“一網統管”和“公共資源交易平臺”未能全面展開，重點物資運輸車輛通行證制度網上辦理、全國互認制度并未有效落實，智能化管理水平亟待提升。

三、完善城市應急物資保障體系的建議

基于4R危機管理理論，從疫情防控和城市治理的現實提出完善城市應急物資保障體系建設的幾點建議。

（一）縮減階段：超前部署，減少風險沖擊

一是完善應急物資保障的相關法律規定。建立健全緊急狀態下應急物資調撥、配送和使用的區域聯動機制；明確應急物資管理責任體系，落實主體責任，規范調節部門間應急物資保障的權力與職責的均衡配置；加大統籌協調力度，明確各部門在物資規劃、儲備、輪換、緊急征用、補償等方面的職責分工；統一應急物流主要環節的技術標準和行業標準，完善社會力量參與應對重大突發事件的制度化渠道。

二是制定應急物資保障專項預案。成立突發事件應急物資保障指揮部，統籌全市應急物資倉庫建設，切實做好物資應急保障的信息收集和日常管理；根據突發事件的發展態勢和處置情況，劃分應急物資保障等級制度，規范職責、優化配置、明確流程、強調功能；開展物資保障應急管理考核、評估和調研，督促本地區物資保障應急演練、宣傳教育及培訓工作；將應急物資保障預案的修訂納入公共突發事件應對的評估，促使應急預案建設與應急處置實踐緊密互動。

三是構建多樣化應急物資儲備模式。在政府儲備層面，地方政府可根據本地區經濟社會發展情況、可能存在的災害風險及人口規模進行物資儲備，構建地方應急物資儲備庫體系和儲備網絡，優化應急物資倉儲的空間布局。在企業儲備層面，地方政府應加強與企業合作，通過建立協作關系，建立常態化應急物資生產保障基地，實現多種儲備方式的優勢互補，形成多主體、立體化、多層次的應急物資儲備體系，有效提升應急物資儲備效能。

（二）預備階段：提早應對，啟動戰備管理

一是將組織架構轉向適當的戰備狀態。政府架構在橫向上，設立跨部門的應急管理委員會，在重大突發事件發生后，由其代表地方政府部門組織應急處置工作，發揮應急物資調度決策機制，保障應急物資及時高效運輸，精準統籌安排各種應急物資。在縱向上，明確跨區域應急資源保障機制的主體，賦予其統一指揮權；建立區域協調機制，優化應急物資產能保障和區域布局，從制度框架和技術層面搭建區域應急資源保障調度平臺，明確物資調撥的程序和流程，實現應急物資保障主體之間在應急物資信息和物資保障環節的協同配合。

二是重點分析風險態勢，以需求為導向配置應急物資。評估應急物資需求要依據地域特點和事件類型分類進行、動態評估；根據影響危機的因素和危機治理的脆弱性，科學評估應急資源保障的需求，將其作為完善應急物資預案和提升應急物資儲備效能的重要標準；將應急物資保障預案規定的應急物資最低需求標準納入應急資源數據庫，定期進行系統性全面評估應急物資需求，依據應急物資保障需求調整物資儲備的種類、數量、規模和結構，指導應急物資采購和生產布局，及時補充更新缺損物資。

三是借助區塊鏈技術和大數據手段實現應急物流網絡快速響應。政府借助人工智能、大數據等技術手段，統籌已有應急物流管理平臺資源，提升應急物資信息儲存、實時監控、輔助決策、統一調度、數據分析等系統性管理功能的智能化水平；運用區塊鏈技術保障應急物資流通的時效性和高效率運輸，實現應急物流各個環節的協同配合、應急物資供給與需求的高效匹配和應急物資精準溯源，以此促進應急物流指揮調度與應急管理活動信息共享和一體化運作，實現應急物資保障的全過程快速響應。

（三）反應階段：控制危機，穩定社會秩序

一是全力暢通交通運輸通道。緊急啟動應急預案，高效落實三級調度、路警聯動、區域協調的保通保暢工作機制，全力保障交通主干線暢通。打通長三角等關鍵地域的雙向運輸通道，“以點帶鏈”保障長三角產業鏈、供應鏈貨運通暢運行。

二是優化防疫通行管控措施。對城市市轄區和縣域等實施全域封閉管理，防疫通行管控措施分別由地市級、省級聯防聯控機制批準并公布。實行“一車一證一線路”通行證，保障貨物運輸大動脈通行，采用“即采即走即追+人員閉環管理”等保障措施，確保廣大司乘人員安全順利通行，疏解堵點，保障物流運輸的“生命線”。同時，在防疫檢查點就近配套設置核酸檢測點，切實做好因疫情滯留人員的餐飲、如廁等基本生活服務。

三是全力組織應急物資中轉。危機地區要加快設立啟用物資中轉調運站、接駁點或分撥場地。物資應急保供中轉站要全程落實閉環管理與“無接觸”交貨，通過貨物中轉接駁的方式消除疫情傳播風險、保障物資運輸暢通。

四是及時公布物資信息。明確物資告急的種類和數量，及時向社會發布相關信息，穩定社會公眾的物資需求預期，積極引導企業生產和社會捐贈。

（四）恢復階段：危機緩解，完善要素保障

一是加強城市基礎設施建設，完善物流大通道體系。加快落實《長江三角洲地區交通運輸更高質量一體化發展規劃》已經部署的綜合樞紐、貨運軌道交通等項目，推進城市群交通一體化，推動建設城市綜合道路交通體系，建設便捷高效的城際鐵路網，發展市域（郊）鐵路和城市軌道交通。加快建設國家綜合立體交通網主骨架，加強沿海和內河港口航道規劃建設，優化提升全國水運設施網絡，加快虹橋樞紐、浦東洋山港、蘇州太倉港、南通港等鐵路集疏運體系建設，促進江海陸空鐵緊密銜接、多式聯運，豐富物流大通道體系。

二是重新審視與積極謀劃高標準交通物流體系建設。以強聯接、促暢通，建設統一的流通體系為導向，科學規劃和建設由物流中心樞紐、分級樞紐和關鍵節點組成的空間體系，優化物流基礎設施布局，強化聯接的機制創新和暢通的高標準定位，在暢通主動脈的同時，還要暢通毛細血管。充分考慮各個城市的應急物流體系建設，并將其置于長三角一體化發展戰略中通盤考慮。以信息科技助力物流產業基礎設施建設升級、換代，布局建設人工智能平臺、新一代超算、云計算、寬帶基礎網絡等設施，推進重大科技物流基礎設施布局建設。

三是打造全國統一大市場，建設長三角交通物流數據與智能化管理平臺。按照“標準統一、規則一致、平臺鏈接、數據共享”框架，探索構建跨省市的“一網通辦”“一網統管”“一網交易”，全面實現跨行政區互認。組建長三角三省一市物流行業大聯盟與各個專業性聯盟，充分發揮行業組織在交通物流高標準聯通中的積極作用。促進線上平臺企業與線下物流企業、供應鏈企業與物流企業的深度融合，推進物流企業整合，培育壯大物流龍頭企業，發揮其行業引領作用。

注釋：

①新華社.習近平主持召開中央財經委員會第十一次會議強調全面加強基礎設施建設構建現代化基礎設施體系為全面建設社會主義現代化國家打下堅實基礎[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2022-04/26/content_5687372.htm，2022-04-26.

（于水系南京農業大學地方治理與政策研究中心主任、教授、博士生導師；劉文可系南京農業大學地方治理與政策研究中心研究員）

【責任編輯：江錦】