當(dāng)前耕地保護(hù)工作中存在的困難及改進(jìn)建議

摘要：在城鎮(zhèn)化發(fā)展推進(jìn)的影響下，農(nóng)村地區(qū)的耕地保護(hù)工作難度日益增加。本文結(jié)合耕地保護(hù)的實(shí)際情況，對(duì)當(dāng)前耕地保護(hù)存在的主要困難進(jìn)行總結(jié)，并從耕地保護(hù)體系、補(bǔ)償機(jī)制、法律法規(guī)、生態(tài)退耕、耕地儲(chǔ)備機(jī)制、監(jiān)督管理六方面提出了改進(jìn)建議，旨在促使耕地保護(hù)持續(xù)完善，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)和諧穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：耕地保護(hù)；困難；建議

作為保障社會(huì)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展的重要物質(zhì)和資源條件，耕地資源事關(guān)廣大農(nóng)民的切身利益，同時(shí)也是保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落實(shí)的關(guān)鍵要素。面對(duì)當(dāng)前嚴(yán)峻的耕地資源保護(hù)存在問(wèn)題，如何才能推動(dòng)耕地資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置、合理利用，在確保城鄉(xiāng)共同發(fā)展和糧食生產(chǎn)的大前提下，最大程度實(shí)現(xiàn)耕地資源潛能釋放，提升土地利用效率，這是現(xiàn)階段急需探索的重要課題。

1.耕地界定

第三次全國(guó)土地調(diào)查對(duì)耕地的界定是指：種植農(nóng)作物的土地，包括熟地、新開地、復(fù)墾、整理地、休閑地（含輪歇地、休整地）；以種植農(nóng)作物（含蔬菜）為主，間有零星果樹、桑樹或其他樹木的土地；平均每年保證收獲一季的已墾灘地和海涂，分為水田、水澆地、旱地。

以鳳岡縣為例，第二次全國(guó)土地調(diào)查，耕地面積57589.4hm2（統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)新更時(shí)間：2009年12月31日）；第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查，耕地面積47629.74hm2（統(tǒng)一時(shí)點(diǎn)新更時(shí)間：2019年12月31日），全縣耕地面積減少9959.66hm2。導(dǎo)致耕地大面積減少的主要原因是非農(nóng)建設(shè)、退耕還林及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。

2.耕地保護(hù)面臨的困難

2.1地方政府對(duì)耕地保護(hù)積極性不高

耕地保護(hù)戰(zhàn)略是我國(guó)非常重要的基本國(guó)策之一，黨中央、國(guó)務(wù)院高度關(guān)注，發(fā)布了一系列的法規(guī)政策，諸如“國(guó)辦發(fā)明電〔2020〕24號(hào)”“國(guó)辦發(fā)〔2020〕44號(hào)”等文件，均明確要求必須堅(jiān)決制止、防止出現(xiàn)耕地“非農(nóng)化”“非糧化”問(wèn)題。從某方面來(lái)看，國(guó)家與地方政府之間針對(duì)土地利用收益和管理方面，保持著一個(gè)類似“委托—代理”的關(guān)系，即地方政府是落實(shí)耕地保護(hù)工作的組織者與實(shí)施者，只有地方政府重視起耕地保護(hù)工作，才能夠確保各項(xiàng)耕地保護(hù)措施得到切實(shí)有效的執(zhí)行。但在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的局面下，地方政府為了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將更多的注意力放到了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政增收上，而對(duì)耕地保護(hù)工作甚少關(guān)注。通常是上面檢查、通報(bào)時(shí)，下面才會(huì)對(duì)耕地保護(hù)工作的開展情況進(jìn)行簡(jiǎn)單的了解；而不少工作的推進(jìn)情況也僅僅是按照上級(jí)要求完成責(zé)任狀的簽訂，并未根據(jù)要求逐條逐項(xiàng)對(duì)標(biāo)檢查[1]。

2.2農(nóng)民耕地保護(hù)意識(shí)薄弱，缺乏動(dòng)力

盡管在中國(guó)教育體制持續(xù)完善和不斷優(yōu)化改革的影響下，農(nóng)村居民的受教育程度和學(xué)歷水平均有了顯著的提升，但在涉及利益問(wèn)題時(shí)，其仍然表現(xiàn)出缺乏社會(huì)責(zé)任意識(shí)。加之地方在耕地保護(hù)宣傳不到位的情況下，農(nóng)民更多的只是關(guān)注自己的耕地情況，缺乏整體保護(hù)意識(shí)。此外，農(nóng)民在耕地使用期間，其目的就是為了增加經(jīng)濟(jì)收益，普遍會(huì)濫用亂用各種化肥農(nóng)藥，導(dǎo)致土壤板結(jié)，耕地質(zhì)量迅速下降，周邊環(huán)境遭受到日漸嚴(yán)重地破壞。此外，還有不少農(nóng)民甚至將耕地用來(lái)堆放采石、采礦、取土，堆放固體廢棄物，從事經(jīng)果林等。這樣在造成耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的同時(shí)，也加劇了對(duì)耕地的破壞。對(duì)耕地粗放使用、掠奪式使用，只用不養(yǎng)，致使水土流失、土地沙化、土地貧瘠，耕地質(zhì)量明顯下降。

2.3相關(guān)法律法規(guī)需要完善

當(dāng)前，不管是工業(yè)建設(shè)或是城鎮(zhèn)建設(shè)，占用耕地成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于舊城改造的成本。地方政府從經(jīng)濟(jì)利益角度出發(fā)，對(duì)一些建設(shè)項(xiàng)目寧愿在城鎮(zhèn)周邊選址，利用存量土地搞建設(shè)而不愿意進(jìn)行舊城區(qū)改造。如各種開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)的興建，使得城鎮(zhèn)周邊的大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地逐漸被吞噬，給耕地保護(hù)工作帶來(lái)了巨大壓力。

2.4不規(guī)范結(jié)構(gòu)調(diào)整，難以落實(shí)耕地?cái)?shù)量保護(hù)目標(biāo)

近年來(lái)，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略的雙重要求下，不少農(nóng)村地區(qū)對(duì)地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，將以往的大部分耕地用來(lái)進(jìn)行茶、桑等的種植，導(dǎo)致不少的耕地被占用。此外，在推行退耕還林戰(zhàn)略之后，不少閑置耕地逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榱植莸兀@也對(duì)部分耕地進(jìn)行了占用。盡管土地開發(fā)整理復(fù)墾及增減掛鉤增加了部分耕地，但是不足以補(bǔ)充被建設(shè)用地占用及退耕還林減少的耕地。一些不合理的生態(tài)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，導(dǎo)致整體耕地保護(hù)數(shù)量很難達(dá)到目標(biāo)要求。

2.5后備耕地資源匱乏，難以落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡

目前，在耕地保護(hù)工作上，均采取的是“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”的操作原則，這能夠最大程度上保證耕地總體面積始終維持在平衡狀態(tài)下。在農(nóng)村地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程下，非農(nóng)化建設(shè)用地面積逐漸增加，從受到行政總面積的限制，以及開發(fā)成為耕地的儲(chǔ)備用地實(shí)際情況來(lái)看，耕地后備資源嚴(yán)重匱乏。加之，國(guó)家在推動(dòng)生態(tài)環(huán)保政策的過(guò)程中，制定了一系列的政策規(guī)定，使得后備資源開發(fā)受限，也加劇了耕地后備資源的匱乏。此外，即便是有部分可進(jìn)行開發(fā)的耕地，因其面積非常小，并且處于分散狀態(tài)，很難達(dá)到占補(bǔ)平衡的要求，而且即便是開發(fā)出來(lái)，也無(wú)法用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

2.6后續(xù)監(jiān)管不力，耕地拋荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重

在實(shí)施耕地占補(bǔ)平衡過(guò)程中，不少地區(qū)都積極加強(qiáng)對(duì)土地的開發(fā)、整理和復(fù)墾，將較多的精力投入到規(guī)劃設(shè)計(jì)和具體工作實(shí)施方案的制訂上，但進(jìn)入后期運(yùn)行之后，卻并未對(duì)其具體情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)督管理，使得土地利用合理性與科學(xué)性發(fā)生改變，引發(fā)了一系列的耕地拋荒問(wèn)題，補(bǔ)充的耕地因缺乏管理而導(dǎo)致耕地返荒。這些問(wèn)題致使耕地面積重新減少，導(dǎo)致了較為嚴(yán)重的資金和土地浪費(fèi)問(wèn)題，使耕地實(shí)際占補(bǔ)平衡質(zhì)量下降，造成實(shí)質(zhì)上的耕地占補(bǔ)不平衡。

3.耕地保護(hù)問(wèn)題改進(jìn)建議

3.1健全耕地保護(hù)體系

習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會(huì)議上明確指出，必須嚴(yán)防死守18億畝（1.2hm2）耕地紅線，采取硬性措施，確保耕地保護(hù)制度得到切實(shí)有效的落實(shí)。在耕地保護(hù)最嚴(yán)格的制度標(biāo)準(zhǔn)下，要確保耕地保護(hù)工作得到切實(shí)有效的執(zhí)行，就必須健全現(xiàn)有耕地保護(hù)體系，形成長(zhǎng)效保護(hù)機(jī)制[2]。結(jié)合實(shí)際情況來(lái)看，可以構(gòu)建起基于耕地保護(hù)層面的獨(dú)立績(jī)效考核指標(biāo)體系，形成一個(gè)量化評(píng)價(jià)機(jī)制，增強(qiáng)地方政府對(duì)耕地保護(hù)工作的重視程度，促使他們從以往碎片化治理向整體化治理轉(zhuǎn)型。同時(shí)針對(duì)耕地保護(hù)績(jī)效考核，制訂專門的獎(jiǎng)懲制度，將其與地方政府官員的晉升、獎(jiǎng)勵(lì)等機(jī)制掛鉤。此外，出臺(tái)耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)制度，將領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間的耕地保護(hù)責(zé)任與土地管理責(zé)任作為其離任的非常重要的審計(jì)項(xiàng)目和必經(jīng)程序，最大限度地增強(qiáng)地方政府以及各級(jí)干部等對(duì)耕地保護(hù)工作和管理工作的重視度，從而提升耕地保護(hù)的質(zhì)量。

3.2建立經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，激發(fā)耕地保護(hù)積極性

結(jié)合目前鄉(xiāng)村發(fā)展情況來(lái)看，基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目的開展與招商引資工作的實(shí)施，都需要大量的土地才能夠保障其日常運(yùn)作，但這無(wú)疑與耕地保護(hù)工作的各項(xiàng)要求都存在極大的矛盾；從某方面來(lái)說(shuō)，也必然會(huì)對(duì)政府和農(nóng)民的收益帶來(lái)極大的影響。為此，建立起經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，是帶動(dòng)地方政府參與耕地保護(hù)積極性的必然措施，同時(shí)也是調(diào)整土地利用利益分配與耕地保護(hù)的重要舉措。一方面，國(guó)家可以建立相應(yīng)的耕地保護(hù)基金補(bǔ)償制度，確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償面積，對(duì)保護(hù)耕地而帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失給予補(bǔ)償，從而改變“保護(hù)農(nóng)業(yè)就是保護(hù)落后”的現(xiàn)象，激發(fā)地方政府保護(hù)耕地的積極性。另一方面，地方政府之間可以對(duì)土地收益分配方式實(shí)施合理調(diào)整，將財(cái)政轉(zhuǎn)移支付重點(diǎn)補(bǔ)償?shù)礁乇Ｗo(hù)重點(diǎn)地區(qū)。

3.3完善耕地保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)

目前，我國(guó)針對(duì)耕地保護(hù)的法律法規(guī)主要有《農(nóng)村土地承包法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等，這在推動(dòng)耕地保護(hù)工作落實(shí)上發(fā)揮了積極作用，但同時(shí)也存在操作性不強(qiáng)、規(guī)定不明確等問(wèn)題，并且在建設(shè)用地方面也存在有法難依等問(wèn)題[3]。為此，加快對(duì)耕地保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的完善，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，對(duì)建設(shè)占用耕地成本進(jìn)行提升，以此降低建設(shè)占地比例，即便是占用耕地，也能夠以經(jīng)濟(jì)收益的角度帶動(dòng)建設(shè)單位自覺挖掘存量土地潛力，最大程度上提升土地的集約利用度，從而達(dá)到對(duì)城市周邊耕地占用率的控制，確保耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)全面落實(shí)到位。

3.4有序推進(jìn)生態(tài)退耕，合理調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)

習(xí)近平總書記在對(duì)湖南進(jìn)行考察的過(guò)程中，明確表示必須持續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的改進(jìn)工作，保證各項(xiàng)生態(tài)責(zé)任制度得到切實(shí)有效的執(zhí)行，堅(jiān)決落實(shí)碧水藍(lán)天工程[4]。這對(duì)耕地保護(hù)工作是一項(xiàng)非常重要的指導(dǎo)思想，相關(guān)部門必須根據(jù)國(guó)家政策要求推動(dòng)生態(tài)退耕工作。但在實(shí)際工作中，地方政府仍然須要結(jié)合實(shí)際情況來(lái)靈活制訂生態(tài)退耕方案。例如：針對(duì)國(guó)家規(guī)定來(lái)看，其明確表示耕地坡度在25°以上的必須退耕。而這種一刀切的政策缺乏科學(xué)性，就貴州山區(qū)情況來(lái)看，坡度25°以上的耕地已有優(yōu)級(jí)質(zhì)耕地，應(yīng)區(qū)別對(duì)待。同時(shí)，按現(xiàn)行土地用途管制規(guī)定，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的耕地按照土地變更調(diào)查不再是耕地，只能按農(nóng)用地進(jìn)行變更；而我們建議，只要簽計(jì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整協(xié)議，就應(yīng)按耕地管理。

3.5積極推行耕地儲(chǔ)備制度

面對(duì)耕地儲(chǔ)備資源匱乏問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)從根本上進(jìn)行優(yōu)化改革。在開展耕地保護(hù)工作時(shí)，可以對(duì)土地資源情況進(jìn)行全面評(píng)估，明確土地資源匱乏、區(qū)位不佳以及耕地質(zhì)量較差的地區(qū)，首先按照生態(tài)環(huán)境要求對(duì)其實(shí)施治理，在其達(dá)到了環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)之后，再將其用以開發(fā)整理，實(shí)現(xiàn)“變廢為寶”。取代以往小規(guī)模零散開發(fā)來(lái)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的處理方法，這不僅能夠更好地提升土地的利用度，同時(shí)也能夠更好地保障耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量，又減輕了地方土地資源匱乏實(shí)施占補(bǔ)平衡的壓力。

3.6加強(qiáng)后續(xù)管理，創(chuàng)新監(jiān)管方式

一是加強(qiáng)開發(fā)、整理、復(fù)墾土地的持續(xù)利用管理。對(duì)新開墾耕地，完善土地承包責(zé)任制，正確引導(dǎo)土地承包人加強(qiáng)對(duì)土地的利用管理，加大后續(xù)資金投入，科學(xué)種植，合理耕作，逐年培肥地力，提高土地生產(chǎn)率和生產(chǎn)水平，防止新增耕地出現(xiàn)撂荒。二是創(chuàng)新補(bǔ)充耕地監(jiān)管方式。隨著“三調(diào)”成果出爐、土地利用“一張圖”和綜合監(jiān)管平臺(tái)等技術(shù)手段的進(jìn)步，以及監(jiān)管、獎(jiǎng)懲等手段的完善，建議建立“補(bǔ)、備、核、用、考”耕地占補(bǔ)平衡全面監(jiān)管制度。

4.結(jié)論

總之，在國(guó)家積極加強(qiáng)耕地保護(hù)工作落實(shí)的背景下，各地首先應(yīng)當(dāng)明確耕地保護(hù)工作的關(guān)鍵性原因，再結(jié)合地方實(shí)際情況因地制宜，將合理用地、養(yǎng)地等優(yōu)化舉措有機(jī)結(jié)合起來(lái)，全面提升耕地質(zhì)量，避免耕地“非農(nóng)化”“非糧化”，在實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的同時(shí)，最大程度上保證耕地資源的永續(xù)安全。

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