電價“松綁”突圍前行

文 焦文錦

2021年10月12日，國家發改委一紙新政公布，讓業內高呼的電價市場化改革終于邁出關鍵一步。誰也沒有料到，2015年電力改革“9號文件”中的“管住中間，放開兩頭”經過6年的艱難博弈，卻在大規模的拉閘限電面前最終變得暢通無阻。

回顧電價改革的歷史，從2005年前的“一廠一價”電價機制到2005年后的經營期電價政策，再到2019年“基準價+上下浮動”的市場化價格機制，我國的電價改革正逐步走向市場化。2021年，電價再一次被“松綁”，燃煤發電電量甚至要全部進入市場，改革的力度是巨大的。如果僅僅把目光放在腳下，可能很難想象，簡單的“松綁”會對固有權力格局以及利益結構造成多大沖擊，這一舉措對未來經濟發展又會發揮出多大的力量。

從“計劃電”到“市場電”

2021年，后疫情時代全球經濟快速復蘇，電量需求陡然增加，加之國家在全國范圍內開展的雙碳行動導致部分高能耗企業不再被允許投產甚至直接關停，更加劇了發電燃煤供不應求的局面。煤價高啟，現有的電價機制無法傳導瘋漲的煤價，電廠發一度電虧一毛，拉閘限電從局部開始蔓延，東北地區甚至連基本的民用電都已無法保證，改革已是箭在鉉上。

圍繞第三輪電力體制改革“管住中間、放開兩頭”的總體要求，2021年10月12日，國家發改委下發《關于進一步深化燃煤發電上網電價市場化改革的通知》，此次電價改革在“放開兩頭”方面下足了功夫，集中體現為兩個“有序放開”：

在發電側，有序放開全部燃煤發電上網電價。推動燃煤發電電量全部進入市場，不再由政府定價。另外，燃煤發電交易價格浮動范圍由現行的10%～15%，擴大到20%，高耗能企業市場交易電價不受限制。居民、農業、公益性事業用電價格保持不變。目前包括燃煤在內的火電發電電量占全社會發電量的比重為72%，其中有七成已經進入市場進行交易，上述政策實施后，剩余的三成燃煤發電電量也將進入市場。

在用電側，有序放開工商業用戶用電價格，取消工商業用戶目錄電價。目前，大約44%的工商業用電量已通過參與市場形成用電價格。此次改革，明確提出有序推動工商業用戶都進入電力市場，按照市場價格購電。尚未進入市場的工商業用戶中，10千伏及以上的工商業用戶用電量大、市場化條件好，全部進入市場；其他工商業用戶也要盡快進入。屆時，目錄銷售電價只保留居民、農業類別，基本實現“能放盡放”。對暫未直接從電力市場購電的用戶由電網企業代理購電，代理購電價格主要通過場內集中競價或競爭性招標方式形成。鼓勵地方對小微企業和個體工商戶用電實行階段性優惠政策。

能漲能跌的電價機制

靴子終于徹底落地，但改革的目的不是要“漲電價”，建立能漲能跌的電力市場化交易才是最終目的。在全球能源價格都在飆漲的背景下，《通知》的出臺并不令人意外。不過，此番政策在發電側和用電側都做出了大膽的改革措施。如果說煤電全電量交易、價格浮動變化都在預料之內的話，工商業目錄電價取消可以說是在倒逼用戶積極迎合電力市場化改革，并且消除電價“只漲不跌”的幻想。

在近期電價上漲趨勢較為明顯的情況下，如何說服剩下的56%的工商業用戶入市無疑是巨大的挑戰。為了保障本次改革措施的實施，《通知》還提出了保障改革的四項措施：1.全面推進電力市場建設；2.加強與分時電價政策銜接；3.避免不合理行政干預；4.加強煤電市場監督。不過在工商業目錄電價取消的情況下，電網代理用戶的電價水準無疑將會成為重要的市場風向標。剩下的56%的工商業電量將會成為發電企業、售電公司、電網企業的爭奪焦點。

針對發改委的新政，一些地方已經開始積極響應，電改實施首日交易，山東、江蘇、貴州交易電價就上浮19.8%以上！湖北更是上浮達到了20%，廣西將高能耗電價上漲50%，廣東和浙江拉大峰谷電價差，湖南甚至決定要把煤炭價格作為電價定價參數，這是電力市場化改革邁出的實質性的一步。

電改三十年

電價需要市場化嗎？答案必須在歷史中尋找，改革開放以來，我國不斷深化能源領域的相關改革，其中電力體制改革牽涉面廣，爭論也多，使之成為一個漫長而艱難的過程。回溯電力行業三十年改革歷程，我國電力發展取得了長足進步，保障了我國經濟持續穩定的發展，這都離不開三十年來我國在電力領域的不斷探索。

11987年：省為實體——“兩分錢”注入新動力

80年代中期，我國經濟快速發展、電力供應面臨嚴重短缺，政府為加快電力工業發展出臺了“一廠一價”電價政策，有的叫還本付息電價政策。這項政策的實質是利潤先保、成本全包、價格找齊。主要是為了解決發展電力工業資金籌措的困難，目的在于通過優惠政策，吸引國內外資金的投入。該項政策出臺，打破了單一電價模式和獨家投資、壟斷經營的電力工業格局，使我國電力工業由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制邁出了堅實的一步。

解決缺電問題，始終是上世紀80年代最重要的議題之一。隨著改革開放政策的實行，中國經濟不斷增長，電力需求持續旺盛，辦電的資金卻不能同步增長，電力緊張蔓延，部長家里被停電已不鮮見。電力專家姚振炎看得很準：“深層次的原因是電力工業管理體制和投資體制出了毛病，經濟活動是以各省為單位進行組織的，在財政上分灶吃飯，而電力管理是高度集中和壟斷的，就是‘國家出錢，一家辦電，大家用電’的大鍋飯體制”。

1985年，水利電力部上書中央建議推進電力體制改革，提出“以電養電”、提高工業電價以及集資辦電三項核心內容。1986年5月13日下午，國務院領導召集相關部委研究電力工業體制改革問題。在這次會議中決定，將工業用電每度上漲2分錢用作電力建設資金，資金的管理權交給了地方。這樣集資電廠的產權關系與經營管理權限就都放開了，一大批地方能源投資公司開始誕生，同時形成了中國電力行業第一批新型的獨立發電公司。

1987年9月，國家計劃委員會、國家經濟委員會、水利電力部在北京共同召開“加快電力發展與改革座談會”。國家電力體制改革要啟動，要用改革的方法緩和電力供應問題。按照規劃，國家將統一劃定電力基數，中央給各省市的電量就只有這么多，地方要用電要發展，只有靠本省規劃。按照此后的說法，這就是“省為實體”，自己對自己負責。這一條思路在此后幾十年左右了中國電力工業的走向。

就這樣，第一次的電力體制改革方案以“政企分開、省為實體、聯合電網、統一調度、集資辦電”20字指導方針正式拉開了序幕，再加一條“因地、因網制宜”。經過這次改革，電價漲了2分，但什么時候收、怎么收由各省政府自主決定，省級電網也從區域電管局中脫離出來，省公司和區域網公司都是獨立核算、自主經營、自負盈虧的經濟實體，都具有法人地位，電廠的產權和經營管理權得到了前所未有的突破，具有相當實力的地方能源投資公司開始誕生。

同時，集資辦電客觀上要求實行獨立核算，國家開始實行多種電價制度。當年出臺兩項基本電價政策：一是燃運加價，指電價隨燃料、運輸價格的變化而相應浮動，該政策執行到1993年后并入目錄電價。二是還本付息，指利用貸款建設的集資電廠或機組在還本付息期間，按照成本、稅金、具有還本付息能力和合理利潤的原則核定上網電價和銷售電價，錢的問題得到了解決。

但，權的問題卻遭遇了巨大困難。1988年七屆全國人大一次會議后，煤炭部、石油部、核工業部和水利電力部四個舉足輕重的專業部委全部被收編到能源部，能源部成為電力的行業主管部門后，電力系統不再保留全國性的組織機構，各網省局直屬能源部，組建五大區域性的電力聯合公司，同時明確非跨省電網的電力局也要逐步改建為省電力公司，省電力局和省電力公司雙軌運行。省電力公司獨立經營，由能源部和省級政府雙重領導。通過這一改革，電力工業在中央和省級層面實現了形式上的政企分開。

但實質上，能源部卻是一個尷尬的存在，雖然形式上它是電力行業的主管部門，但投資權已旁落國家能源投資公司，源源不斷的2分錢政策也歸了地方。能源部真正做到的只有兩點，一是管規劃，二是匯總上年度計劃。“基建計劃根本沒有實權，生產經營管理也就是電力，煤炭管不了，因為有煤炭公司，石油更管不了，所以廣義上的能源部實際上只是半個電力部，就是管電力生產的。”當時電力部一位司長說。

1993年3月22日，迄今為止唯一一屆能源部正式被撤銷。電力領域的首次政企分開嘗試很快以能源部的撤銷畫上句號，作為關系國家經濟命脈的基礎行業部門——電力部被重新設立，新一輪的電改即將開始。

21993年：廠網分開——國電時代的裂變與重構

90年代中后期，我國電力供需矛盾得到了有效緩解，部分地區出現了裝機富余現象。同時，由于還本付息電價在很大程度上受個別投資成本的影響，結果上網電價表現為“一廠一價”，甚至“一機一價”。發電投資成本缺乏有效的約束機制，導致上網電價持續上漲。在這種情況下，以個別成本定價的“一廠一價”電價政策不利于節約成本、提高效率的弊端日益顯現。發改委提出了實行經營期電價的意見，即將按個別成本定價逐漸過渡到按社會平均成本定價，同時統一規范電力企業的資本金收益率水平。

1996年下半年開始，電力供需緊張關系趨緩，電力發展速度的增幅不斷下降，大部分地區開始從缺電的困境中解脫出來。用原國家電力公司副總經理汪恕誠的話來說，“電力已經從‘買方市場’變成‘賣方市場’”。

對于電力行業來說，喜憂參半。告別缺電，這是他們多年來追求的目標，現在開始實現了，應該感到高興。但帶來的挑戰是，這是1949年以來第一次出現電力盈余，整個體制應對不了新情況。電力行業的所有參與者都必須重新找到新的位置，并化解不利的影響。但是長期依賴體制運行的企業很難轉過身，改革的呼聲已逐漸高漲。

1996年12月7日，國務院發文，批準電力部組建國家電力公司。但當時由于廠網關系不清，出現了電力公司直屬的電廠獲得的發電指標要高于獨立電廠的情況，造成調度上的矛盾，發電量的多少及上網電價的高低成為爭議的焦點。經營壓力迫使獨立電廠更有動力放大自己的聲音，廠網分開的呼聲漸成輿論主流。

2002年2月10日，《國務院關于印發電力體制改革方案的通知》（國發〔2002〕5號）印發，由國家計劃委員會主導的第二次電力體制改革進入了實施階段。文件中提出，要設立國家電網和南方電網兩張網，在國家電力公司原有的5家發電上市公司的基礎上建立華能、大唐、華電、國電以及中國電力投資5大集團。其中除了華能集團直接改組為獨立發電企業外，其余四家全部重組為全國性的發電企業。

2004年，為了進一步化解煤、電價格矛盾，國家發展改革委研究擬定《煤電價格聯動機制》。新機制以電煤綜合出礦價格為基礎，當周期內平均煤價較前一周期變化幅度達到或超過5%后，在電力企業消化30%的基礎上，相應調整電價，實行煤電價格聯動。2005年4月5號，國家發改委出臺的《上網電價管理暫行辦法》正式明確了標桿上網電價機制。對于發電企業的上網電價，在競價上網前，將由政府價格主管部門按照合理補償成本、合理確定收益和依法計入稅金的原則核定，或通過政府招標確定。至此，燃煤發電標桿上網電價+煤電價格聯動機制形成。

2003年，新成立的國家電力監管委員會開始了建立區域電力市場的嘗試。此時，缺電突然到來，供需形勢不可思議般急轉直下。面對新的供需局面以及自身成立的使命，電監會系統提出了新的認識，“缺電的環境中也可以搞市場”。經過調研，國家電監會選擇東北和華東地區作為區域電力市場試點，并于2003年6月全面啟動東北和華東區域電力市場建設。但試運行兩年多后，2006年5月，試點工作戛然而止。之后，電監會又推行了直購電政策，實際推進過程困難重重、舉步維艱。問題癥結究竟在哪也沒有共識。直到2010年，直購電陷入停滯。

十余年間，中央主管部門主導和推行的電力改革被業界廣泛認為效果不佳，要么停滯不前，要么無疾而終。初衷是打破“省為實體”的第二輪電力體制改革遲遲未能突破“省為實體”的強大鉗制，恰逢連續缺電的時運，在現行央地關系劃定的范圍中來回打圈，始終逃脫不了其強大的向心力，舉步維艱，未能走遠。

3 2015年：9號文——管住中間，放開兩頭

2019年為促進電力市場化交易，降低企業用電成本，國家發改委按照“管住中間、放開兩頭”總體思路，推出了“基準價+上下浮動”的市場化價格機制，浮動范圍為上浮不超過10%，下浮原則上不超過15%，國家發改委可以根據市場發展適時對基準價和浮動范圍進行調整。2021年，電價再一次被“松綁”，浮動范圍擴大到20%，高耗能企業市場交易電價甚至不再受到限制，電價市場化邁出了實質性的一大步。

沉寂很快被打破。2012年，一股積蓄已久的情緒即將噴涌而出。此時正值第二輪電改滿10周年，如何判斷此輪改革成效，如何對待此輪改革遺產，如何評價此時行業現狀，成為業界以及輿論一時間的焦點。有的觀點認為，改革取得了積極的成效，理由是電力行業取得了大發展，發電側引入競爭后促進作用十分明顯，“裝機每年增長一億多千瓦，沒有這一次改革根本辦不到”。有的觀點認為，此時的電力體制非計劃、非市場，甚至比完全計劃還要壞。

2013年，為理順兩個部門在電力行業主導權上的關系，國家電監會和國家能源局合并為新的國家能源局。各方對改革方向無異議，改革路徑則有諸多分歧。但電改需往前走的“最大公約數”其實已經若隱若現。

經過三年的探討，2015年3月15日，《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）（即“9號文”）正式印發。核心內容可概括為“管住中間，放開兩頭”：電網成本監審、輸配電價核定等要管住，發電側與售電側要有序交給市場。具體來說，就是要有序放開輸配以外的競爭性環節電價，有序向社會資本放開配售電業務，有序放開公益性和調節性以外的發用電計劃，推進交易機構相對獨立，規范運行，繼續深化對區域電網建設和適合我國國情的輸配體制研究，進一步強化政府監管，進一步強化電力統籌規劃，進一步強化電力安全高效運行和可靠供應。

這一方案正面承認了“省為基礎”，無論是輸配電價改革、直接交易推進、交易機構建立還是電力市場培育都給予省級政府相當的權限和任務。這些將會成為改革啟動和未來新秩序運行時重要的動力之一。

對于地方而言，電力改革是能夠直接帶來紅利的。在上一輪改革中，他們是被改革者之一，現在他們的身份即將轉換為改革的重要執行者。在電改之前，電力價格是不能隨意動的。實質擁有了這一權限后，地方開始主動作為，成為打破電力行業原有利益格局的主要力量。

在“9號文”的指導下，省級政府主導的電力市場建設屢屢突破。除西藏以外，其余省份都開展了電力體制改革試點。最活躍的售電側改革試點省份是廣東，當時輿論普遍認為售電側改革是本輪電改最大的紅利，將開啟全國5.5萬億千瓦時售電對應的萬億元級別市場。為穩妥起見，2016年，廣東省盡心挑選了13家類別豐富的售電企業率先進入市場，結果出人意料的好，資本市場開始躍躍欲試，迅速引爆了全國范圍內的售電公司成立潮。

售電公司的立足，讓電力行業迎來新的市場主體，也給售電側帶來了新的活力。回溯中國電力行業數十年，每一次改革都不斷有新的市場主體或經營者加入，每一批新主體的加入都改變了原來的格局，然后形成新的秩序。伴隨著全國數千家售電公司的成立，用戶開始有了選擇權。三十年的改革，首次從關注生產者利益轉移到談論消費者利益，正是本次改革最重要的成果。

電價需要市場化改革嗎？答案顯而易見，且“市場電”是大勢所趨。放開發電側部分電源和部分用戶，標志著我國電價機制由多年的“計劃”和“市場”雙軌并行制，開始向完全市場化的軌道探索。這條探索的道路，對各方來說既是機遇也是挑戰，如何平穩地推進市場化是一個牽一發而動全身的復雜的問題，我們也將繼續參與、見證電價市場體制改革。