完善我國地方稅體系的路徑研究

王 彥 平張 紅 亮

（蘭州財經大學財稅與公共管理學院，甘肅 蘭州 730020）

一、引言

1994年我國建立分稅制財政體制，旨在合理劃分中央與地方收入分配關系，穩步推進中央與地方事權財權相匹配。黨的十八屆三中全會指出，“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，并首次提出“建立現代財政制度”。新時代完善國家治理體系和提高治理能力的題中之義是建立現代財政制度，其關鍵在于處理好中央與地方政府的財政關系［1］。2021年3月13日，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中提到“健全地方稅體系，逐步擴大地方稅收管理權”。為使地方稅體系的發展盡快適應現代財政制度的需要，應處理好中央與地方財政關系，處理好中央與地方間存在的利益分配矛盾，以加快促進國家治理體系現代化進程。

二、完善我國地方稅體系的必要性和可行性

（一）完善我國地方稅體系的必要性

其一，地方財力不足，財權與事權不匹配。隨著國內經濟環境的變化，我國的發展更加注重區域協調均衡發展，更加注重“以人為中心”的民生發展。2021年政府工作報告中提出將“全面推進鄉村振興，完善新型城鎮化戰略、優化區域經濟布局，促進區域協調發展、推動綠色發展，促進人與自然和諧共生、持續增進民生福祉，扎實推動共同富裕”作為我國“十四五”時期的主要目標。從1994年分稅制以來，我國一直存在地方事權與財權不匹配問題，這些目標意味著大量事權下沉至地方，加重了地方事權與財權不匹配。因此，完善我國地方稅體系已顯得尤為重要。

其二，主體稅種缺失，共享稅收入占比過高。（由于環保稅法自2018年1月1日起實施，對地方組織收入的影響變化缺少歷史參照，故以下僅統計除環境保護稅外其他地方稅種收入情況。）從圖1可以發現，在2014至2019年中，除營業稅和耕地占用稅外，其他地方稅種收入規模基本呈逐年上升趨勢，尤其是契稅和土地增值稅。雖然這些稅種增勢明顯，但由于其本身基數小，所以增長的絕對值仍然不高。營改增之前，營業稅一直是地方主體稅種，該稅種不管是基數、增長速度還是絕對值都具有絕對優勢。而隨著營業稅改征增值稅，其作為地方主體稅種的地位也隨之消失。從圖中可以明顯看出，2015 年，雖然我國經濟面臨下行壓力，但營業稅仍然保持了較快增長；2016年營改增全面完成以后，營業稅收入銳減，直至2017年起全面退出歷史舞臺［5］。

圖1 2014年-2019年地方獨享稅種收入規模變化趨勢

如圖2，從地方稅收入結構來看，2014年到2015年，營業稅在全部地方稅種收入中的占比均超過50%，占比最高是2015年，達到56.46%。2016年全面完成營改增，營業稅占比總體呈逐年下降趨勢，但即使在2016年完成“營改增”，地方營業稅收入為10168.8億元，仍占全部地方稅收入的39.11%。營業稅曾經是當之無愧的地方主體稅種，在地方稅收收入中占有很大比重，取消營業稅，勢必會對地方財政收入產生重要影響。

圖2 2014年-2019年地方稅收結構圖

如圖3可知，共享稅中地方分成規模逐年增加，共享稅中地方分成部分占地方總稅收收入的比重總體呈上升趨勢，2018年共享稅占比達到74.9%，共享稅收入占比過高，地方政府過度依賴共享稅收入，缺乏地方主體稅種作支撐。因此，完善地方稅體系可有效解決地方主體稅種缺失，共享稅收入占比過高的問題。

圖3 2014年-2019年共享稅中地方分成規模情況

其三，地方政府間財政收入不均衡。我國31 個省、市、自治區劃分為東部地區、中部地區、西部地區和東北地區。其中，在2014年到2019年間，東部地區地方財政收入從43925.39億元增長到59784.63 億元，增長了0.36 倍；中部地區從15333.52 億元增長到20515.15 億元，增長了0.34倍；西部地區從14031.32 億元增長到17502.52 億元，增長了0.25 倍；東北地區從5697.47 億元到5032.11億元，其財政收入有所下降。從圖4可以清楚地看到，東部地區地方財政收入遠高于其他地區，甚至高于其他地區的總和，地區間地方政府收入明顯不平衡，而且東北地區增長速度緩慢，且有下降趨勢。

圖4 2014年-2019年各地區地方財政收入情況

（二）完善我國地方稅體系的可行性

其一，地方政府的支持。地方稅體系的完善應與社會發展現狀相適應。一方面，隨著我國社會主要矛盾的變化，人民對美好生活的需要與不平衡不充分發展之間的矛盾日益突顯，而中央與地方事權財權分配方面存在的矛盾，使地方政府不能充分發揮其職能。因此，完善地方稅體系，給于地方政府適當稅收征管權，可有效解決地方財權與事權不匹配問題，縮小地方因融資而不斷擴大的債務規模，減小地方隱性債務風險。可使地方政府加大基礎設施建設投入，創建良好的居住環境，為民生發展提供有力保障。另一方面，信息化的不斷發展為完善地方稅體系提供了技術支持。隨著大數據等互聯網信息技術的發展，數據共享在各地區之間越來越便捷，這使得地方政府可以及時、準確地了解各地區發展狀況，并為地區間發展提供可行性的差異化政策。給予地方政府適當的管理限權有利于地方政府更好發揮作用，促進地區發展。

其二，國家政策的指引。從1994 年實行分稅制以來，國家為合理劃分中央與地方分配關系，在不同時期根據國家發展狀況制定了相對應的政策（見表一）。通過適當加強中央事權以及逐步擴大地方稅政管理權，有效緩和我國地方政府收支矛盾，有效防范地方政府因舉債而產生的隱性債務風險，使地方稅體系不斷趨于完善。在新發展格局、新發展理念以及新發展階段，中央進一步提出健全地方稅體系，為完善地方稅體系提供了重要理論支撐，使完善地方稅體系具有現實的可操作性。

其三，稅收征管體制持續優化。隨著我國稅收征管改革的進一步深化，稅務執法以及納稅服務的精準性、規范性、便捷性不斷提升。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于進一步深化稅收征管改革的意見》為推動“以數治稅”的飛躍式發展提供了重要動力，“柔性執法”“首違不罰”的推出，使我國稅務執法方式剛柔并濟，更適合新時代稅收治理體系現代化的發展。我國稅收征管體制的不斷優化，為完善地方稅體系提供了重要的保障和支撐，對于加快完善地方稅體系進程具有重要意義。

表1 我國不同時期相關政策

三、地方稅體系完善對各級政府的積極影響

（一）國家層面

一方面，有利于營造更加統一、規范、公平、透明的稅收制度環境。其一，完善地方稅體系，可以理順中央與地方利益分配關系，解決一直以來困擾我國的央地問題，為規范我國稅收征管體系提供了良好的運行環境。其二，完善地方稅體系，對我國各地區間均衡發展起到至關重要的作用，可以有效解決各地區差異化問題，為我國財政稅收提供堅實基礎，有利于解決目前我國經濟下行壓力，創造良好的稅收制度環境。另一方面，有利于規范政府間財政關系，促進財權與事權相匹配。央地矛盾一直是我國亟待解決的問題，隨著國家稅收治理體系現代化進程的不斷加快，我國也在不斷探索適應現代化的稅收征管體系，而完善地方稅體系，可建立穩定、科學的中央與地方財政關系，有效解決涉及基本公共服務均等化和主體功能區建設等方面中央與地方事權財權不匹配的問題，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，促進區域協調發展。

（二）地方層面

一方面，更好的提供服務，確保地區綜合發展。完善地方稅體系，給予地方政府更多稅政管理權，可使地方政府根據地區實際發展情況制定出具有差異化的稅收政策，以促進該地區發展。環境、民生等都是人們最關切的問題，相較于中央政府，地方政府更能準確掌握地區發展現狀，并精準施策，使地區經濟、民生、生態等綜合發展，解決人們日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。另一方面，有效遏制地方債務規模，防范隱性債務風險。在“營改增”之前，營業稅一直是地方主體稅種，是地方財政收入主要來源，隨著營業稅改為增值稅，地方主體稅種消失，地方財力減弱。而隨著事權逐漸下沉地方，地方政府的舉債規模日益增加，潛在隱性債務風險日益顯現。而完善地方稅體系，逐步擴大稅政管理權可以有力解決這一問題，確保地方政府穩步運行，促進地方發展。

四、完善我國地方稅體系的對策建議

（一）以法律形式規范中央與地方事權財權劃分

雖然我國一直在出臺各項措施以協調中央與地方分配關系，但中央與地方事權劃分模糊、不清晰的問題一直存在，央地矛盾仍然未能完全解決，以致中央和地方在公共投資方面權責不明確、效率低下，無法很好的提供公共服務。中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步深化稅收征管改革的意見》中強調“堅持依法治稅，善于運用法治思維和法治方式深入改革，不斷優化稅務執法方式，著力提升稅收法治化水平”。依法治國是我國的基本方略，以法律形式規范中央與地方事權財權劃分是解決央地管理權限界定模糊問題的重要途經。中央與地方管轄范圍應按以下原則劃分：中央應主要圍繞國家安全、外交等涉及全局利益的項目進行具體管轄；地方主要圍繞基礎設施建設、生態環境、教育等涉及局部利益的項目開展相關工作，對一些需中央和地方共同努力才能完成的項目，雙方應積極配合，共同促使該項目高效完成［7］。通過法律形式規范中央和地方事權財權劃分，能夠保障中央和地方各司其職，避免在公共事務領域出現“缺位”和“越位”的現象，使我國治理體系逐漸完善。

（二）確定地方主體稅種

“營改增”之前，營業稅一直是地方主體稅種，是地方財政收入的主要來源，隨著營業稅改征增值稅，我國地方主體稅種消失，地方財政收入日漸緊張。近年來，我國不斷將事權下沉地方，使地方政府嚴重收支不平衡，過度依賴共享稅和中央轉移支付，并且隨著地方財政的日漸緊張，地方政府以舉債、出讓土地的形式獲得收入。為解決這一問題，應盡快確定地方主體稅種，給予地方政府更多稅收征管權。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中提到“調整優化消費稅征收范圍和效率，推進征收環節后移并穩步下劃地方”，說明國家在積極探索適合地方的主體稅種。消費稅下劃地方可充分調動地方政府積極性，地方政府可適當擴大消費稅征收范圍，引導人們進行綠色消費，建立綠色稅制，促進地區生態文明發展，形成“綠水青山就是金山銀山”的發展理念。從長期來看，房地產稅既可以滿足經濟發展要求也可以調節收入分配，可有力豐富地方稅源以及促進地區發展。為此，加快推進房地產稅立法進程，適時開征房地產稅、遺產稅等財產稅，并將其作為地方主體稅種，對健全地方稅體系具有重要作用。

（三）完善共享稅，調整共享稅比例

營業稅改增值稅后，地方主體稅種消失，地方政府稅收收入來源主要是地方本級稅收收入和共享稅收入。為調動地方積極性，應不斷探索完善地方稅體系的可行路徑，不斷探索優化共享稅種和比例，讓共享稅能更好調整中央與地方稅收利益關系，以適應新時代央地關系的發展，不斷促進我國稅收治理體系的完善。資源稅具有調節作用，可將資源稅由稅基分享模式轉變為稅基共享、比例分成模式。隨著我國經濟發展進入新階段，資源與生態環境對經濟的發展起到越來越重要的作用，而稅收調節可使自然資源合理高效利用。這一過程中，需要中央統籌考慮國內各項資源的平衡和影響。為此，建議將資源稅由原來的稅基分享模式轉變為稅基共享、比例分成模式，并給予地方較高的分成比例。通過循序漸進地推進共享稅模式改革，以實現中央統一管理與地方因地制宜相結合，不斷完善我國稅收征管體系，推進稅收治理體系現代化進程［10］。

（四）根據地方差異制定具有差異化的政策

在新發展格局、新發展理念與新發展階段，區域協調發展在國家治理現代化進程中越來越重要。我國在建立健全區域合作機制與區域互助機制等方面取得了一定成效，但仍存在區域發展不均衡、機制不完善、惡性競爭等問題。就財政來看，我國每個省的財政收入是有差異的，各地區的財政收入也存在較大不同。以地區為例，東部地區財政收入遠高于中部、西部和東北地區，并且近年來東北地區財政收入有下降趨勢。2021年“十四五”規劃綱要中提出“完善財政轉移支付支持欠發達地區機制，逐步實現基本公共服務均等化”，這一措施的提出說明國家一直將完善地方稅體系放在重要位置。為此，應考慮各地區的稅收結構差異，根據地方差異制定出具有針對性的政策，不斷完善地方稅體系，調動地方政府積極性，不斷促進地方綜合發展。