協同治理視角下河長制政策跟蹤審計研究

胡耘通　樊雪

【摘 要】 河長制作為水資源管理政策體系的重要組成部分，直接關涉水資源保護的具體效果。政策跟蹤審計能夠鑒證、評價河長制政策的具體實施狀況，但審計機關需要按照協同治理的要求，與其他部門職責分工、相互合作。目前，河長制政策跟蹤審計存在缺少協同制度保障、信息傳遞共享不足、結果利用程度不夠、隊伍培養機制欠缺等短板，亟需從搭建協同制度體系、共享信息技術、推動結果利用、培養人才隊伍等層面予以完善，以期提升河長制政策跟蹤審計的協同治理效率，進而提高河長制政策實施效果。

【關鍵詞】 河長制; 政策跟蹤審計; 協同治理

【中圖分類號】 F239? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）01-0132-06

一、河長制政策跟蹤審計的提出

2017年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》，標志著環境資源審計工作全面鋪開。如何構建符合自然資源資產審計特點的審計模式，是當前實務界和理論界關注的焦點，且跨部門合作在當前的政府工作中已運用普遍，尤其是在水資源污染防治領域，出現的困境已無法由單一主體去解決。因此，這類審計需要以審計目標實現為導向，以審計效率提升為核心，由各部門互相配合，構建起多主體間的信息流通網絡，各司其職、通力實現既定的政策目標，以解決審計力量供需不等的現實難題。

河長制，是指由各級黨政領導分別擔任本轄區河長，負責實施河道整治管理等各項措施，實現各區域流域水污染治理工作的緊密銜接，系統化流域水污染防治空間目標，進一步落實流域水污染防治工程資金、任務和方向，將水污染防治目標與區域治理對象相結合，以實現流域水質與水環境的持續改善。2007年太湖水危機后，江蘇省無錫市首創河長制[1]。2016年末，《關于全面推行河長制的意見》明確了實行河長制的基本原則、主要任務以及保障措施。

河長制乃國家水資源管理保護政策體系的重要組成部分，為了服務水生態文明建設和促進水環境可持續發展，依法對政府及相關主管部門和相關企事業單位與水環境有關的環境資金、環境政策管理及環境管理保護產出等方面開展審計監督和審查評價，需要對河長制政策實行跟蹤審計，以揭露和調查對水資源浪費和破壞、國有資產流失、水資源安全危害等重大問題，從體制、機制和制度等方面分析原因，并提出促進水資源保護和合理開發利用的審計建議[2]。2017年11月，重慶市率先出臺《河長制執行情況審計工作方案》，對河長制執行情況審計工作目標、內容和重點、組織方式、技術手段以及具體分工等進行了明確和細化。如表1所示，目前全國各地均以因地制宜的形式，開展河長制政策跟蹤審計，并取得了階段性的進展。

二、河長制政策跟蹤審計協同治理的理論分析

（一）理論意義

1.協同審計資源

“河長制”起源于多部門的協同，具有流域典型的跨區域特點，涉及水這一跨區域的公共物品，無可避免地存在多元主體和多個涉水利益相關機構，其彼此的關系變得不可分割，而位于流域上、中、下游的部門也不得不處理好與水有關的利益問題。因此，河長制政策跟蹤審計往往會涉及不同行政區域，且項目周期長、水資源環境評價復雜，審計人員還需要具備不同的資源環境專業知識。若政府審計機關按照行政區域進行獨立審計，則無法達到水資源環境審計的目的[3]。

協同理念要求河長制政策跟蹤審計，能夠部署、分解和支配治理系統中的各構成因子，產生全局治理功能超出任意單一部分相加的協同效應[4]。但由于審計處在相對多變的內外部環境中，審計范圍持續擴大，審計風險不斷加大，審計人員專業知識結構有限，審計技術本身也存在局限性。而在河長制政策跟蹤審計中，審計機關在審計工作開展中可能離不開與多個政府主管部門的溝通、協作、合作與配合，體現在發揮政府審計機構核心作用、整合各方審計資源、打破部門壁壘、實現信息共享與交換、提供執法權、借用專業人才等多個方面與環節。因此，更需要建立審計協同機制、執法機制等，各司其職、密切配合，確保審計取得實效。

2.治理信息共享

政府審計治理發揮作用，實質上就是通過不斷地接收各種信息，并經過加工整理后，輸出審計治理對象所需要的信息。從在現代社會更迭中的作用來看，政府審計亟需借助持續交換資訊和資源，與除自身以外的要素建立交互關系，使之成為一個更加開放和豐富的系統。然而，建立政府跨部門信息資源共享的難度不小，部門之間的關系、部門的規模、信息化建設的現狀以及部門政策的完善都會影響政府部門之間信息共享的狀況。其復雜性不僅在于跨越政府機構之間的邊界，而且跨越了不同層級政府之間的邊界[5]。

在河長制政策跟蹤審計過程中，涉及審計結果的定期公告制度和保障機制;審計機關和人力資源、紀檢、環保、國有資產等部門配合使用環境審計結果，實現資源共享，相互提供相關信息、專家咨詢和技術支持，相互匯報重要信息和工作總結;共同組織實施相關重大項目和科研工作等各個環節。審計機關與以上相關政府部門共同屬于國家治理體系的具體構成，但在扮演不同的治理角色時，由于資訊的不對等，占據著不同的有利形勢。通過相互協同推動信息公開，尤其能夠提升審計在檢查、搜證過程中的有效性，防止資源被濫用甚至耗費[6]。因而，只有完善和實現政府信息資源跨部門共享，為審計協同收集取證、組織協同和打通成果協同運用渠道，才能使之更好地服務國家治理。

（二）現實意義

1.彌補部門分割

政府審計職能的體現應以公共問責和公共經濟權力為基礎限度，應遵循其活動路徑。而我國審計機關與其余政府主管單位伴隨職權范圍雷同或監督內容重疊的情況產生。當監督涉及多部門、多地區時，職權穿插、任務交織，機關單位之間的事務失準、兼顧失卻、配合不當會導致過度監督，還可能產生監督失效的弊端[7]。“河長制”天然不可避免地存在跨部門的協同問題。由于水的典型跨界特征，行動主體的多元化似乎成為了無法避免的現實，通過水這一連接不同公共組織的紐帶，圍繞水環境和水資源的多個利益相關者的共同“區域公共產品”，不同涉水機構產生了不可分割的關系，而位于流域上、中、下游的跨區域部門也不得不處理好與水有關的利益問題，尤其是生態環境部、水利以及農林漁業等部門[8]。因此，河長制政策跟蹤審計的執行和監管若能多部門聯合，就能進一步明晰問責主體和審計監督職能邊界，減少職能重疊和監督死角，防止推諉和逃避責任的情況發生。

2.提高治理效率

如今，怎樣合理弱化限定的資源與增長的需求彼此的沖突，有利于審計機關職權的履行，演變成客觀中亟待探究的現實困難[9]。而河長制政策跟蹤審計的協同治理可以提高政府審計的效率。一方面，審計機關在視察、約束公共權力機會主義方面有著不可或缺的作用，但其對公共權力主體的機會主義行為并不具有一級判定和處置的法定權力。審計機關的主要職責在于鑒證、評價，給出恰當的審計結論，移送給相關部門，實行問責。在這一渠道下，審計人員利用自身專業特長，為有關單位傳遞公共權力主體的機會主義行為鑒證、評價資訊;然后上述單位通過法律權威和運行機制的保護，再挖掘、應用信息，真正實施對相關主體認定和問責，并對國家治理體系輸出正向管制[10]，推進各部門逐漸完善規制、轉化思路。相關部門與審計機關協同治理，達成了“全局優于部分加總”的成效。另一方面，審計機關受技術和職能等制約，不易只身執行職司。嘗試協作互助，能夠共享有力優勢，充分發掘和運用體系內的隱性可用性，削減交互代價，取得規模效益，以提升治理效率。各政府機關均可能擁有審計部門所缺失的有利執法權，若彼此協同治理，能夠降低審計阻力，重組有利元素，借以彌補審計機關隊伍專業結構、自身能力等維度的缺憾，更為全面、周密地分析問題、完成任務，完善審計方法技術，優化審計偵查途徑，順利推進審計進度，減少視察、取證等審計成本。例如：在對延伸審計的對象取證或需要深入調查時，審計機關應向有關部門提請協同調查，彌補法律空白區，減少證據收集的摩擦，更易于取得必要的審計證據，從而壓低取證成本[11]。

三、河長制政策跟蹤審計協同治理的問題發掘

（一）缺少審計協同制度保障

1.存在限制性的職能部門規章制度

在很多情況下，部門間協同是在臨時性或區域性的背景下建立起來的，就同一監督對象來說，即使匯集到的基本數據相同，但基于地方長期規劃與短期任務側重點不同，監督主體的差異會導致責任評價與處理的情況也有所不同。流域水污染防治是一項系統性工程，涉及方方面面，但法律法規執法標準、評價標準不統一[12]，容易產生審計定性的主觀和片面性。

2.審計人員的職權范圍尚未界定

《審計法》第四十一條規定“審計機關履行審計監督職責，可以提請公安、財政、自然資源、生態環境、海關、稅務、市場監督管理等機關予以協助”。《審計法》第三十四條規定，審計機關有權要求被審計單位提供相關信息、“被審計單位不得拒絕、拖延、謊報”。根據《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，審計機關的督查范圍已由“財政或財務收支的真實、合法和效益”，衍生為“公共資金、國有資產及資源和領導干部履行經濟責任情況”[13]，然而與之適配的多項法規文件尚未實時跟進，致使權力擴充的合法度不夠，愈加難以得到相關職能部門的配合參與。

（二）審計信息傳遞共享不足

1.缺少審計信息共享平臺

由于不同部門對同一信息的單獨搜集、重復匯集和各用所需，致使出現信息資源記錄星散、資訊價值局部顯現、各自為政、資訊質量參差不齊等現象[14]，不易進行跨部門、跨系統信息的有效綜合，因此信息的使用價值未能充分挖掘，使用效率降低，以至于審計機關需要收集國土資源、水利、生態環境等部門分別反饋的資料，信息化共享程度低，且各職能部門統一互聯的監測預警指揮系統有待完善，出現了一方發現問題沒有立即轉接下任責任主體，而后再來層層追究，增加了審計工作量，降低了審計效率。

2.尚未建立系統信息傳遞機制

作為不同的治理主體，相關職能部門和審計機關在利用自身職權和資源開展工作時，各主體位于互相外部的位置，掌握不同的優勢信息，引致信息不對稱，且信息壁壘十分嚴重，容易引發諸多現實困難[15]，如資訊獲取來源有限、傳遞渠道封閉阻滯、交互遲延等;另外，完備且周密的信息傳遞機制還未搭建好，引致可用資訊無法進行高效的傳輸、銜接和維護，進一步誘發信息鏈脫節，從而陷入了國家治理系統內各構成主體之間信息難以順暢傳輸、取得和運用審計信息的成本過高之“孤島”。

（三）審計隊伍培養機制欠缺

1.審計人員引進和培訓機制不完善

河長制政策跟蹤審計涉及到審計學、環境科學、信息科學等多個學科，專業化程度高，需要大量的水文、水利、水質監測等專業人員，需要專業技術方法和評價標準進行評估，而審計機關遴選人員時未增加非財經類及跨專業的專業人才數量，對特殊專業、新審計領域相關知識知之不多，人力資源結構單一[16]。宏觀上也沒有迅速熟悉和把握河長制政策，使審計工作的進度、質量和效果難以保證。此外，審計人員也很少去主動學習金融、財稅、工程、證券、投資、環境、管理等各領域相關的知識，若審計人員未及時掌握各領域的動態變化，提升自身的業務水平和綜合素質，勢必會影響審計工作的質量。

2.未建立協同治理審計專家庫

河長制政策跟蹤審計事項涉及廣泛的專業知識，而審計人員的專業知識必定是有限的。特別是對主要以會計、審計、財政金融等財經專業為主的政府審計人員來說，在審計實施過程中，專業知識尚未滿足職業判斷的前提要求。此外，隨著審計業務類型的不斷發展，審計的內涵和外延都發生了很大的變化，審計人員需要具備與審計職業判斷相關的各種專業知識、技能和經驗。專業知識和技能的差距要求在加強審計人員專業技能培訓的基礎上，利用外部專家的智慧開展審計協調，促進審計工作的順利開展[17]。而審計機關中跨專業的審計業務人員較少，尚未構建跨領域、跨學科、高水平、權威性的專家咨詢體系，借用專家時也尚未形成系統化、制度化的程序，從而降低了審計機關的整體運行效率。

（四）審計結果利用程度不夠

1.審計結果對職能部門責任界定不清

在政府職能劃分過于細化、部門職能交叉的背景下，由于各部門在審計結果運用過程中主要職責劃分不夠明確（如表2所示），對于交叉重疊的公共問題，負有管理職責的相關部門往往會傾向于爭相管理、爭奪部門權力和利益;而對于沒有利益或者與部門利益相抵觸的公共問題，其往往采取互相推諉、被動不作為的做法，容易造成管理真空。例如，審計機關在展開審計工作前，往往未向相關部門求證或者舉行部門聯席會議，容易呈現“信息孤島”的局面，無助于在審計意見中界定部門的職責是否履行，從而影響了審計結果的權威性。

2.審計結果評價不準確

審計過程中取證困難、定性分析困難，審計評價也具有模糊性和籠統性。主要表現在：一些審計評價或過于宏觀，或過于寬泛，如審計評價意見中“初步建立了河庫管理機制”、審計建議中“強化基層河長制工作人員責任意識、科學合理做好管網建設總體規劃”等語句;一些審計評價甚至采用了寫實而描述性的文字，如“使人民喝到純凈清澈的水”如此泛泛而談的審計建議缺乏針對性，讓各主體找不準關鍵;再加上，不可行的審計建議不易加以采用，落實審計結果的難度大大增加。審計結果通常只做表面文章，本該具備的使用性不足，自然使相關職能部門難以利用審計結果，影響了審計整改進度和效果。

3.審計結果運用和整改的監管不足

在水資源環境審計中，審計機關與不同職能部門間資源配置存在差異，協同審計作為影響公共權力與資源使用的構成之一，能夠增進彼此職能的施展、效率的提升，因而理當受到廣泛的關注與監督。由于大眾和媒體捕捉審計信息的渠道有限，無法真正了解各職能部門與審計機關的合作情況和程度，因此不易實時進行嚴密監管[18]，致使結果公告不及時、審計問題整改情況報告缺失等情況屢次出現。一是沒有明確規定對紀檢監察部門和組織部門等各主體在得知審計結果后，該如何運用審計結果以及回應運用情況，使得審計結果的運用處在相對閉塞的狀況[19]。二是公開內容不夠完整，有的是部分公開或選擇性公開，避重就輕。根據兩辦印發的經濟責任審計實施細則的要求，審計工作結束之后，審計機關應當向被審計單位的領導干部及其所在單位報送審計報告，向同級政府行政首長報告審計結果，同時根據具體情況抄送紀檢監察和組織部門，審計機關通常不對外披露審計結果，社會外界要通過審計機關的官網等渠道申請信息公布，才能了解到相關的報告內容，并且非全文公開，而是有選擇性地截取，內容不全。

四、河長制政策跟蹤審計協同治理的完善思路

（一）搭建治理制度體系協同

1.明確審計機關職能定位

立足于提升相關職能部門協同治理的主導地位，對現行審計法律制度進行系統梳理，修正完善不適用、操作性低的相關規范，明確審計機關履責界限，以及有關職能單位與審計機關在合作、執行、懲處等多個維度的邊界、責任和義務[20]，確保依法審計順利實施，為彼此的協同治理提供法律依據，提高政府審計效率，提升協同水平。

2.頒布審計工作協同規定

從服務國家治理的目標出發，從彼此合作的必要性和可行性入手，政府資源環境審計要注重各方合作的有效措施，通過自主制定相關制度，推動立法和行政法規的頒布實施[21]。在政策執行階段，審計機關要進一步落實最高領導責任制、牽頭負責制、聯合執法機制和監督機制等，促進形成整體合力。從國家治理的宏觀角度依法維護審計機關的權力，促進相關職能主管部門法制建設的優化，有效支撐和有力保障協同審計制度基礎，從而提升政府審計的效率。

（二）共建審計信息技術協同

1.借用信息化手段服務資源環境審計

建立統一的規范，包括數據、代碼、信息技術以及信息化運維服務管理等，避免重復規劃;積極拓展新審計技術和方法，如地理信息技術的運用，可以將不同部門和地區的數據進行整合，并做進一步分析，準確掌握森林、礦產、土地、水、濕地等各類自然資源資產的存量或變動情況，為審計工作提供充分有效的證據支持。此外，借助自然資源等部門的專業力量，可以充分利用大數據平臺的基礎測繪成果、地理普查成果等空間地理信息數據，來進行相關分析，并結合實地調查，在大數據與地理信息技術相結合的情況下，獲取數據，核實疑問，發現問題，提高資源環境審計的效率和準確性。

2.搭建資源環境審計信息共享平臺

要實現數字信息資源共享，可以建設一批資源環境審計的資源服務器，作為資源共享平臺，不斷收集、轉換和整合相關信息，包括審計案例庫、審計模式、審計評價標準等，并確保資源的定期更新。以此完成數據的合并存儲和統籌聯合管理，形成獨具特色的“政府審計云”[22]，減少審計取證成本，促進資訊的綜合利用，盡可能地挖掘隱性信息及其關聯。該平臺不單單是一個標準的數據資源庫，還是一個審計資訊庫，隨著持續進步的進程變化，逐步發展成為審計之家、審計工具之家和審計技術之家。通過匯集資訊的口徑，傳遞資訊，加大審計資源可用性，并依據基層審計單位提出的具體訴求，合理改良配置，完備審計人力隊伍和技術工具，按期開展對基層審計人員的專業教學，使得協同審計工作趨于一致性，為協同審計工作的推行給予完備的信息基礎。同時，要加強與科研機構和高等學校的信息合作，如共享和使用相關數據庫，與相關高校信息系統審計實驗中心、中國審計信息中心等科研機構合作，充實審計機關審計信息化平臺的內容。

（三）提升審計人才培養協同

1.以審計需求為導向，優化人才配置

自然資源資產和生態建設審計涉及審計學、環境科學、信息科學等多學科，對專業化程度的要求高，需要大量的水文水利、水質監測、礦產勘探、森林管理、空氣檢測等專業人員，審計機關應根據審計對象，引進相應的專業人才，充實一線審計工作[23]。此外，可以探索建立跨領域、跨學科、權威性的審計專家庫，由審計機關組織公開遴選在計算機、工程、土地、礦產、水利、海洋、交通、農業、林業等非財會領域具有一定權威性的專家、學者和專業人員，作為審計專家參與政府審計工作，并頒發聘書。同時，通過制定《審計專家庫管理辦法》，建立一套有效的專家選聘、激勵和退出機制，實現社會專家資源的有機整合。建立審計專家數據庫，一方面可以有效緩解審計業務繁重和人員短缺的矛盾，另一方面安排專業人員做專業工作，能更好地保證審計工作的質量和水平，促進審計實現全覆蓋。

2.完善評價激勵機制

完善的考評體系包括評價目標、方法、參與者、評價結果的反饋等，一個完善的評價監督體系有利于人力資源的整合，也有利于激勵上級部門發揮更大的積極性和創造性。審計評價的激勵機制主要包括兩個方面：一是審計人員的問責和監督制度，對審計人員違反審計職業行為準則和審計職業道德的行為予以約束;二是考核激勵制度，通過構建相應的評價指標體系，來考核和表彰審計人員的工作績效，并及時有效地進行反饋。

（四）推動審計結果利用協同

1.健全審計結果運用協同機制

各主體難免會在協同運用審計結果時產生多樣摩擦，所以首先應以協同應用的目標為指導，來考量各協同主體的能動性，根據產出效益、貢獻度各不相同的協同主體做出取舍，從而調解彼此之間的沖突，高效分配、整合各要素。另外，選擇協同對象時還要遵照整體性原則，來統籌規劃各要素，使摩擦保持在一定可控范圍之內，確保均可發揮全局更優的協同效應。接下來應從自身的實際出發，探索與政府審計實現服務國家治理這一方向的契合點[24]，使得彼此的目標與協同總目標趨同，在協同過程中以此填補自身的空缺，致力于最大程度落實審計結果，從而達成協同效應最佳。

2.建立審計結果運用跟蹤反饋機制

披露審計結果是提升政府審計公信力和權威性的有效舉措，也是政府部門工作公示透明化的具體呈現。審計機關應當建立健全審計結果協同利用的機制和制度，如限定審計結果披露的步驟、措施、節點、體式和范圍;設置反饋、問責、考核等協同利用的具體機制;在做好審計結果利用協同準備工作的前提下，通過報送和公開審計信息結果、報告審計工作等，明確公眾、媒體等對協同信息的獲取途徑與監督方式;并加強推進審計結果信息公開的立法工作[25]，推動審計結果公開從規范性文件層面上升到國家法律層面，落實審計結果協同。

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