“混改+基金”構建交通產業投融資平臺探究

封毅

【摘 要】 作為“管資本為主”改革的重要嘗試，基金已逐漸成為國有資本運營管理的重要市場化手段。結合交通產業在新時期發展中普遍遇到的資金匱乏、負債率高、融資困難等問題，文章提出了設立混改資產管理公司+投資基金運作模式的解決路徑，從理論層面和實踐層面詳細闡述了交通產業以混改+基金實施投融資平臺建設的目標定位、職能定位，以及搭建平臺的具體做法，總結了構建該平臺所帶來的實施成效，并對進一步提升完善投融資平臺功能給出了建議，以期為交通產業良性循環發展、實現持續增長提供一些思路，為更多國有企業混改實踐提供借鑒。

【關鍵詞】 國企混改; 交通產業; 投資基金混改+基金

【中圖分類號】 F830.45? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2022）01-0153-04

自黨的十八屆三中全會以來，黨中央對國有企業深化改革提出了明確的指導方向，中央及地方國有企業紛紛響應并做出積極探索。當前階段國有企業公司治理面臨著對資本缺乏實質性的管理，尤其是對混改企業的監督管理依然沿用了傳統的體制類型，制約了國有企業改革的深入推進，需要通過深化國有企業混合所有制改革，推動完善現代企業制度，提高國有資本配置和運行效率，實現國有資產保值增值。地方國有企業從實踐當中持續總結經驗，深入研究地方國資體制改革中的關鍵問題，緊緊圍繞“以管資本為主完善國資管理體制”和“以發展混合所有制經濟轉變國企經營機制”兩大改革主題[1]，提出以“混改+基金”模式構建投融資平臺，通過設立混合所有制企業，以及設立私募股權基金的形式打開國有資本管理新局面，打通交通產業在資本市場投融資的新渠道。

一、國有企業發展混合所有制經濟的必要性

黨的十八大報告提出“國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經濟，是基本經濟制度的重要實現形式”;在黨的十九大報告中再提“深化國有企業改革發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業。”這充分表明國家對建立和發展混合所有制經濟極為重視，混合所有制改革已經成為國企改革的重要突破口[2]。

2015年《關于深化國有企業改革的指導意見》出臺之后，明確了混合所有制經濟產業的方向，推動了國有企業產業所有制的變革創新，對新時期下國家經濟的發展起著極大的作用。國有企業進行混合所有制改革，其意義在于解決企業現階段的機制老化問題，對市場進行有效調節，促進其進行有效機制轉換，使我國具備競爭實力的大型企業得到發展。同時注重國有資本的價值盤活，不斷提高國有資本的配置和運行效率，保持國有經濟的穩步提升，高度關注國有資本與非國有資本的取長補短，實現資本間的相互促進、相互融合、共同發展，激發出資源協同效應，加快完善社會主義市場經濟體制[3]。

以混改為重點的國資國企改革，不僅能夠推動國有資本收益的持續提升，實現市場化運行機制的進一步突破，更是國有企業實現從被動經營向自主經營的轉變，改善公司治理體系，大幅度減少政府對資源的直接配置，真正確立國有企業市場主體地位形成的治本之策。

二、交通產業發展當前面臨的困難

交通基建產業一直是國民經濟中的基礎性、服務型、引導性、戰略性行業，黨的十九大報告明確提出要建設交通強國。從交通運輸部統計數據（截至2020年末）來看，全國已建成公路總里程519.81萬公里，其中高速公路里程16.10萬公里，高速公路投資建設仍將呈現快速增長態勢。隨著經濟與科技的飛速發展，在交通產業發展規模日益擴大的同時，依然存在基礎建設資金短缺、產業結構不夠合理、智慧交通建設滯后、資產證券化程度低等突出問題，對交通產業的發展造成不利影響。

（一）資產負債率過高且不斷惡化

政府還貸高速公路在交通產業資產結構中占比較大，長期以來“貸款修路、收費還貸”的模式帶來的政府還貸高速公路板塊負債過高，導致集團公司資產負債率偏高，始終處于資金還款壓力大的被動局面。由于高速公路板塊整體盈利目前尚不足以還本付息，原有的負債仍需要“借新還舊”來維持，并且需要通過新增負債來保證利息支付，債務壓力不斷增大，進入“債務上升-貸款還債-債務上升”的惡性循環。

（二）授信規模縮小且融資成本增加

隨著政府還貸高速公路由政府劃轉到國有企業后，債務主體也由地方政府債務轉變為純企業債務。由于融資主體發生變更，債務主體雖是國有企業，對于金融機構等債權人而言，從國家政策法規角度看已無地方政府的隱性擔保，風險等級提升，必然會縮小對國有企業的授信規模，并相應提高貸款利率，從而帶來交通產業原有債務到期后無法續期的風險。

（三）盈利模式單一且資金缺口較大

交通基建產業收入來源主要是高速公路通行費收入，而通行費收入的增加受區域經濟、運輸成本、車流量等多方面的因素影響，需要較長的培育時間，單一的盈利模式成為制約行業發展的核心問題。“十四五”規劃提出要提升國家高速公路網絡質量，構建高速公司環線系統，建設任務仍然很重，投資建設資金缺口較大，需要通過融資來解決資金問題，如何能讓交通產業走上一條可持續發展道路成為了迫切需要解決的問題。

三、“混改+基金”投融資平臺構建的研究設計

（一）投融資平臺構建的戰略定位

資產管理公司確立了“股權投資、資本運作、以融促產、產融結合”的發展理念，積極探索以國有資本投融資作為資本運作的平臺，需要將其定位為資本運行的主戰區、交通產業與資本融合的主陣營、面對全新業態布局的調節器，交通產業未來發展的“彈藥倉庫”“智囊團”，成為國有資本有序“進退流轉”的主要力量，高效打造與集團公司協同發展的投資中心、財務中心、利潤中心、內部銀行。

1.投資中心。就是以資產管理公司為平臺，發揮基金管理人牌照作用，持續深挖資本市場投資機會，尤其是要發掘具有交通產業協同價值的投資標的，協助交通產業加速以融促產、以產帶融，加強行業創新可持續發展能力，實現創新金融引領、迭代技術同步、全球標的整合、優化產業布局，切實推動交通產業的高質量發展。

2.財務中心。一方面，資產管理公司通過多種有效財務工具，在提升集團內各企業臨時閑置資金使用效率的同時，規范引導集團資金流向效益好、價值高的領域，優化集團內部資源配置，提升整體經濟效益;另一方面，運用多種創新金融手段，為集團構建多元、長期、穩定的資金保障體系，提升融資組合的科學性、合理性，積極拓展創新型融資方式，幫助集團降低負債、壓降財務成本、加快資金流轉周期、提高資金使用效能。

3.利潤中心。具有兩層含義：首先是資產管理公司要在風險可控的前提下，多元化自身的利益部署，進一步形成集團公司新的盈利增長點;其次，資產管理公司要通過其自身的投資能力與運營能力，助力集團打造一個全牌照金融平臺，提升金融板塊對集團全產業鏈的增值服務能力，保障集團業務的健康發展。該平臺旨在將金融產業打造成與交通主業并駕齊驅的新的利潤中心，助力集團公司從以生產經營為主向以資本運作和生產經營雙輪驅動轉變。

4.內部銀行。是指以資產管理公司為平臺，有效推進集團產業證券化模式，在將上市公司做強做大的同時，有效支持集團其他板塊的發展。尤其圍繞供應鏈金融、產業鏈金融、數字金融業務領域，通過保理、租賃等方式，有效促進產業鏈上的項目與資金流轉，將內部的資產資源重新搭配，提升集團經濟的整體運行效率。

（二）“混改+基金”搭建投融資平臺的具體做法

根據交通產業的投融資需求及產業布局，結合高速公路資產的特殊性以及擁有上市公司平臺的優勢，未來集團公司通過資本市場融資已是必然和最佳選擇。以混合所有制形式設立資產管理公司，將國有企業引入非公資本，聚合多方資源、整合優勢、能力互補，建立互利共贏的實質性股權合作關系。通過成立混合所有制資產管理公司，引入有行業背景的知名投資研究機構，借助市場化資深基金管理公司在專業人才儲備、資本市場運作等方面的豐富經驗，直接提升資產管理公司的專業化資本運作能力，解決集團資本運作人才儲備不足的問題。以混改資產管理公司作為管理人發起設立交通產業基金，依托專業金融牌照，設立專項投資基金，既可作為基金管理人對整體投融資項目進行募集、投資、管理和退出的把控，又可以合理規范使用金融工具，借助資本市場拓展集團公司投融資渠道，尋找可靠的產業投資方向。

從具體基金運作來看，交通產業基金采用母基金與子基金的傘形架構，由集團公司、混改資產管理公司發起設立母基金，發揮產業基金的引導性質，吸引銀行、信托、券商等機構優先級資金放大基金規模。交通產業基金獲得資金后可投向具有經營性質的高速公路資產，后期時機成熟時，將持有的優質資產裝入上市公司，上市公司以定向增發或現金購買的方式溢價收購交通產業基金持有的資產，交通產業基金獲得資金后可再次投資于未成熟路段用于償還已有負債，降低其資產負債率及財務成本。同時，交通產業基金也可以投資于新路段開發、未成熟路段建設以及周邊產業盤活，通過產業基金培育后，將成熟資產繼續裝入上市公司，形成“投資-培育-裝入上市公司獲得資金-投資”的閉環操作。交通產業“混改+基金”模式運作結構如圖1所示。

（三）實施成效

1.提升企業經營效率。建立以混合所有制為主體設立產業投資基金的平臺模式，利用投資基金交易結構靈活、投資模式多樣化等形式，實現股權多元，推動混合所有制經濟的發展。選擇組建基金參與國企改革，通過基金投資運作吸收社會資本，既能保證國有資本的控制權，又能在治理結構中實現多樣化;既能保證企業的經營效率，又能實現政企分開。

2.放大國有資本功能。資產管理公司利用混合所有制的先天優勢，強化行業與資本市場的紐帶關系，充分實現多渠道產融結合，以少量國有資本帶動非國有資本投入，持續加強資金來源和資源保障，利用類金融平臺進行配置資源，有效盤活高速公路資產，改善資本結構，促進國有資本有序流動。通過與交通產業鏈對接，集團所屬企業成員利用資本進行持續擴大生產，切實提升國有資產的擴張力和影響力，實現國有資本放大功能。

3.降低融資財務杠桿。建立“混改+基金”投融資平臺是降低集團債務、融資成本的有效途徑。資產管理公司通過設立交通產業基金以集團公司少量劣后資本撬動金融機構多數優先級資金，雖然資金來源仍為銀行，但通過股權形式融資后不計入負債，大幅度降低整體資產負債率，優化負債結構[4]。此外，擁有強大品牌影響力的高速公路國企出資作為劣后級，有效保證優先級資金的安全和收益，因而可以獲得相對較低成本的優先級資金，持續優化企業財務杠桿。

4.促進產業轉型升級。混合所有制資產管理公司是集團公司與上市公司充分結合實現雙贏的重要載體。作為集團發展多層次資本市場的重要組成部分，通過投資基金與上市公司有效結合，進行上市公司體外資產培育，形成“投資-培育-裝入上市公司獲得資金-投資”的良性循環，實現集團公司由負債型經營向資本型經營轉變。同時發揮平臺公司在產業和資本領域的雙重優勢，通過投向智慧交通、信息物流、新舊動能轉化、區塊鏈等與集團公司相關領域的高成長、高科技公司，實現產業戰略轉型升級。

四、進一步完善投融資平臺建設的建議

（一）規范混改企業運作，完善法人治理機制

資產管理公司是國有資本和民營資本、金融機構混合所有制改革的產物，應當充分發揮其制度優勢，堅持市場化導向，積極轉變經營機制，其中完善法人治理結構是關鍵[5]。依照現代化的企業制度標準進行框架制定，將更多的自主經營權下放到董事會和經理層，讓經營管理層擁有更大的價值發揮空間;將董事會提到核心地位，進一步明確以及完善股東會、董事會、監事會、經理層和黨組織的權責。要遵循市場經濟規律和企業發展規律，按照章程制度加強資源整合力度，充分發揮各方股東的優勢和作用，不斷加強各法人治理主體間的聯系協調、有序銜接。明確混合所有制企業市場主體地位，要改變以前被動經營的陳舊思路和理念，化被動為主動，占領經濟發展新形勢下的有利時機，突破體制機制的局限性，提升國有經濟的活力和帶動力。

（二）探索員工持股試點，提升人才隊伍建設

混合所有制改革中，人是企業當中最活躍最積極的因素。投融資平臺應積極探索國有資本、民營資本、員工持股的股權新模式，開展員工持股試點改革。一方面通過加大市場化選聘職業經理人機制的推廣實施，可以賦予平臺更強生命力和活力;另一方面吸收引進行業技術專家，他們是提高企業競爭力的核心智庫。平臺要圍繞這兩類“專精化”人才，按照“增量引入、利益綁定、以崗定股、動態調整”的原則，建立科學合理的中長期股權激勵約束機制，持續推進核心員工持股計劃方案、實施政策[6]。在基金層面要建立項目跟投制度，提高投資成功率和收益率，將人才與企業經營效益綁定，不斷增強企業凝聚力，提升企業與人才間的制衡機制，有利于留住和招引核心人才，積極釋放人才紅利，形成員工與企業密切相關的利益共同體。

（三）推進企業數字化轉型，賦能投融資平臺建設

數字化建設已成為全球企業提升財務效率，推動財務職能轉型，實現集團管控精細化、服務智能化的重要途徑。基于企業大數據環境，建立價值創造型的財務共享投融資平臺，實施財務管控與金融服務一體化管理，進一步加強數字化頂層設計，充分利用大數據、區塊鏈、互聯網等技術手段，圍繞公路、收費站、服務區、加油站、景點等傳統實物資產，搭建產業鏈、供應鏈金融服務平臺，培育數字化交通生態產業鏈，實現交通資產的整體數字化流程再造。積極建設數字化投融資共享平臺，支持組織柔性化和扁平化，更加強調財務與業務的深度融合和對業務的支撐，深挖產業鏈上游技術與下游應用的投資機會，布局全國甚至全球范圍內人工智能、云計算、物聯網等戰略新興領域的優質基金及其項目資源，實現與集團交通產業的戰略協同與融合發展。

（四）防范風險，堅守高質量發展底線和紅線

對混合所有制金融平臺企業的監管，既要放活，也要管好。出資人、監管者各自要站位準確，遵循市場化規則，兼顧投資收益與監管流程的并重，推行陽光監管、監督實時在線。首先，要落實好投融資決策責任，切實增強風險意識，發揮集體決策優勢，詳細審核評估相關機構設置的合理性和從業人員的專業勝任能力，充分論證投融資業務開展的必要性、可行性;其次，建立完善的風險控制體系，依據公司章程董事會下設風險控制委員會，進一步健全風險控制的獨立性與前置性，加強業務合規指引，規范操作流程，完善風險應急處置預案、方案，將風險管理穿透“募投管退”投資決策全過程，運用信息化手段提升風險管理效率與水平;最后，嚴格執行相關的廉政規范。金融平臺企業各項業務涉及資金量大，要結合混合所有制企業特點以及監察體制改革有關要求，梳理各項制度機制、崗位職責風險點，有針對性地開展監督巡查工作，杜絕暗箱操作和利益輸送，堅決防范和遏制腐敗。

五、結語

在新發展時期，國有企業的戰略結構正在發生重大變革，交通產業構建“混改+基金”模式投融資戰略平臺，著力在有序運營國有資本、培育戰略新興產業、多元提供金融服務、專業開展資產管理等方面，探索出國有資本運營的新模式新理念，有利于進一步實現向以“管資本”為主的國資監管模式轉變，符合國家政策導向。“混改+基金”必須堅持正確的改革方向，因企施策、因業施策，通過混資本、注資源、改機制、強保障，釋放市場主體，激發企業潛力活力，真正成為深化國有企業改革，優化國有資本布局，促進國有資本保值增值的重要載體和運作平臺。

【參考文獻】

[1] 項安波.推進實質性國企改革 使國企成為獨立的市場主體[J].經濟研究參考，2018（36）：13-14.

[2] 張月玲，郝梓秀，LAMYA.混合所有制改革下的國有企業公司治理研究——基于利益相關者的視角[J].商業會計，2017（18）：60-62.

[3] 李紅娟.以國企混改提高國有資本配置運營效率[J].中國經貿導刊，2019（23）：39-41.

[4] 吳利明，周明.國有企業資本結構調整與混合所有制改革研究——以山西省上市公司為例[J].會計之友，2018（5）：153-156.

[5] 黃速建，肖紅軍，王欣.競爭中性視域下的國有企業改革[J].中國工業經濟，2019（6）：22-40.

[6] 李秉祥.國企混合所有制改革關鍵問題探討[J].會計之友，2018（6）：2-7.