全球難民治理的出路在哪里？

陳冰　高曼

2021年4月5日，在希臘萊斯沃斯島，即將被遣返的難民參加抗議活動。

當前，全球難民形勢持續惡化，難民人數達到第二次世界大戰以來的最高值。敘利亞內戰、委內瑞拉內亂、阿富汗戰爭和南蘇丹的部族沖突造成近十年全球難民迅速增長。

雖然難民庇護申請的主要目標國是歐美等發達國家，但囿于經濟等實際可達性等因素，絕大多數的跨境難民都是在周邊鄰國或地區避難，而真正跨越數個國家的邊境線到發達地區的歐洲和美國避難的跨境難民極少。大多數難民集中在發展中國家，給接收國經濟社會發展和安全帶來沉重負擔。

盡管國際社會采取了不少措施，但由于復雜的、短時期內無法改變的國內因素、國際因素的共同作用，全球難民問題日益嚴峻。特別是部分發達國家民眾對難民的排外情緒上升，使得難民問題政治化趨勢更加嚴重。

當前，國際社會面臨人力資源與資金掣肘，在應對全球難民問題上陷入了前所未有的困難境地。解決規模日益增長的國際難民問題，急需世界各國在聯合國框架下的政府間緊密合作和共同努力。盡管2018年聯合國《難民問題全球契約》的簽署，“體現了整個國際社會對難民和受影響的難民收容國加強合作與團結的政治意愿和雄心”，但由于《難民問題全球契約》并不具有法律約束力，因此，日益嚴峻的難民問題的最終解決依然是任重而道遠。

相關數據顯示，截至2019年12月，按照國籍劃分，國際流離失所者居世界前十位的難民來源國及數量分別是：敘利亞660萬人，委內瑞拉440萬人，阿富汗300萬人，南蘇丹220萬人，緬甸110萬人，索馬里90萬人，剛果（金）80萬人，蘇丹70萬人，伊拉克60萬人，中非共和國60萬人。其中，前三大來源國難民的總量高達1 400萬，占世界十大難民來源國的難民總量2090萬人的66.99%。

從上述三國難民產生的成因來看，無論是敘利亞內戰，還是委內瑞拉政局動蕩，抑或阿富汗沖突，除了自身國家治理原因以外，不容忽視的是：高舉人道主義旗幟、以“防止產生人道主義災難”為借口的美國及其西方盟友強行干預敘利亞和委內瑞拉內政和直接發動的阿富汗戰爭，是產生難民的根本動因。

曾在法國工作、生活20多年的復旦大學中國研究院研究員、太和智庫高級研究員鄭若麟在接受《新民周刊》專訪時指出，只要非洲、中東地區未能走出美國和西方造成的戰爭和貧困的困擾，這股難民潮也就不會終止，而且發展趨勢并不是特別樂觀。

如今，難民潮引起世界各國的高度關注，因為它造成了嚴重的社會危機。以歐洲為例，歐洲是一個傳統的基督教文明地區，但是難民大多數來自伊斯蘭教地區，兩種一神教之間形成了嚴重的宗教沖突。再加上生活習慣的不同，所以在西方，有一場潛在的大規模的難民危機，一直沒有根除，一直有可能會爆發。

鄭若麟稱，伊斯蘭人口的增長非常迅速。以法國為例，截至2018年，法國的人口當中有650萬來自于外國，所謂來自于外國，就是出生在外國的外國人，占到法國總人口的9.7%。

而移民第二代人口就更多了，也就是說父母當中的一個人是從國外來的，他的第二代實際上也是一個移民，那么他們這種人口達到了750多萬，占到法國總人口數的11.2%。出生在外國的外國人和第二代難民的后代，兩者相加達到了1400萬。法國一共是6700萬人口，占到了法國總人口的20.9%。

從這個數字我們就可以看出難民造成的嚴重性，特別是在信仰自由的前提，這些難民保持著他們原有的宗教信仰，遵循著他們的生活習慣，繼續使用他們的語言，實際上就在法國形成一種“國中之國”，它造成的這種社會危機，潛在的影響力是非常巨大，而且是難以預測的。一場嚴重的社會危機、文明沖突幾乎是難以避免的。

當然，要避免危機唯一的出路就是停止戰爭，停止以民主的名義干涉他國內政，發動顏色革命，并且發達國家要大力幫助發展中國家發展經濟，這樣才有可能不再產生難民。

上海國際問題研究院外交政策研究所研究員、中國中東學會副會長李偉建告訴《新民周刊》，難民與接收國之間的沖突問題日益顯現。新冠疫情下，國家利益至上的傾向表現得更為明顯，有偏離人道主義之嫌，難民生存更加艱難。

美軍撤離阿富汗，造成新一輪難民危機。

目前，一些難民產出國還處于一種不穩定的狀態。比如阿富汗，雖然現在還算穩定，但是也面臨很多困難。塔利班接手了一個非常貧窮的“攤子”，百廢待興，他自己又沒有多少能力，還有一些資金在西方被美國控制著。這樣的話如果他不能夠度過最初的危機困難，站不住腳，不能夠帶領阿富汗走出困境，有可能就會再出現一些混亂局勢。

還有個別一些國家，盡管比過去幾年平靜一點，但現在國內的局勢還是一種比較脆弱的狀態，像利比亞、敘利亞、伊拉克，如果后續不能繼續持續穩定，也有可能會造成新的難民潮。

在鄭若麟看來，終結難民潮的根本是要停止戰爭行為。但是從目前的局勢來看，西方能夠不發動戰爭嗎？尤其是美國，美國幾乎每年都會發動一場戰爭。“當然，現在美國自身經濟不景氣，身陷困境，在發動戰爭的問題上似乎收斂一點。但是，要美國完全杜絕戰爭似乎還不太可能，因為就像艾森豪威爾所說的那樣，美國軍工利益集團，他們是不會忘記戰爭這兩個字的，因為戰爭對于他們來說就是錢。”

“我個人認為，對于難民危機，誰造成的就應該由誰來承擔責任，如果不能做到這一點，我覺得到目前幾乎沒有解決的希望。”

李偉建則指出，歐洲本身經濟跟前些年比已經在走下坡路，加之疫情，所以國內反對接受難民的呼聲越來越高，整體歐洲對難民采取了一個相對冷漠、比較拒絕的態度。英國脫歐，其中有一個很大的原因就是難民問題。

當年大量的敘利亞難民要去英國，英國的民眾堅決反對接收難民，因為他們覺得難民多了會稀釋掉他們的福利，但是英國必須遵守歐盟統一的難民分配政策，這讓英國國內的民眾在脫歐的問題上投了贊成票。這也說明，很多國家拒絕接納難民是因為現在他們日子本身也不好過。

另外，一些難民去了歐洲國家，因為長期的文化、宗教，其他一些原因，并不能真正地融入到歐洲社會，并由此引發一些社會問題。包括之前有一些極端分子或者打著宗教旗號的極端恐怖分子在法國、比利時等一些國家制造極端行動、恐怖行動，這也增加了歐洲國家民眾對難民的防范心理。

“歐洲本來可以接收更多的難民，但由于他們自身的經濟不太好，疫情加重了經濟困境，導致失業率高居不下，再加上難民融入產生的社會問題，導致歐洲普遍出現民族主義情緒高漲的現象，綜合各方面的因素，相比較過去，歐洲總體上從比較開放的狀態進入到一個比較不那么開放的狀態。”李偉建說。

終結難民潮的根本是要停止戰爭行為。但是從目前的局勢來看，西方能夠不發動戰爭嗎？

實際上，對于難民接納問題，歐洲有兩派尖銳對立的意見。鄭若麟指出，從表面上看，主張接納難民的好像是所謂歐洲的白左，即歐洲的一些左翼力量，他們主張應該從人道主義、人權的角度出發，盡可能地接納世界上的難民。而民粹主義者，右翼甚至極右翼力量卻反對這么做。他們要求法國是“法國人”的法國，美國是“美國人”的美國，他們不能讓其他人來分一杯羹。

但是其實還有一股勢力，這股勢力才是真正對難民問題起著主導作用的。“我認為這股勢力，就是跨國的猶太金融資本勢力。他們是跨國的，他們在各個國家都屬于一種寄生的狀態，但是他們又主導著這些國家。他們往往有著大量的金錢，他們一手控制著媒體，一手資助政治家，他們支持的政治家就能當選。從某種意義上來說，他們實際上才是控制著這些西方國家的真正的幕后統治者。他們對待難民的態度是非常復雜的，一方面他們希望接納一些伊斯蘭難民，以減輕他們處于極端少數地位的這樣一種壓力，所以他們支持黑人、阿拉伯人進入。以法國為例，他們就是主張接納外來民族的。

“但是，與此同時，他們又擔心接納進來的伊斯蘭難民會形成對他們更大的反對力量，所以傳統的右翼現在一點一點在變，變成一種新的極右翼。法國最新的總統候選人叫埃里克·澤穆爾，他就是非常反伊斯蘭教的一個極右翼勢力，但是在難民問題上，他又是非常含糊不清的。這個就可以解釋為什么西方社會內部支持外來移民、難民和反對外來移民、難民的這兩股勢力的纏斗會這般復雜。伊斯蘭勢力近年來在歐洲迅猛崛起，跟跨國猶太金融資本對難民、移民這種既想利用又要防范的立場密切相關。”

2021年6月20日，荷蘭海牙斯赫弗寧根海灘上矗立起紀念牌，悼念在歐洲邊境遇難的44000多名移民。

相關數據顯示，發展中國家接納了全球難民的大部分（1 240萬人），占世界前十大難民接納國難民總量的83.22%。而制造人道主義危機致產生大量難民的發達國家卻只接納了250萬難民，占世界前十大難民接納國難民總量的16.78%。就這個意義而言，美國及其西方盟國等發達國家理應接納更多的世界難民。這個局如何破？

李偉建認為，一方面，歐洲本身容量也不大，但難民數量龐大，從價值觀、意識形態、語言、生活習慣等方面而言很難融入歐洲。再加上歐洲民眾本身的防范心理很重，難民被歧視，被不平等對待也就在所難免。除了少數本來就有錢的，其他的很多人其實根本沒有錢和體力到達歐洲，只能在周圍國家安頓下來。

要破難民局，只有從根本上解決問題，就是不要再有新的難民產生。難民產生的根源問題，背后還是美國這樣的國家參與造成的，比如說阿拉伯之春。“敘利亞問題也是，將阿薩德政府當做獨裁，美國找了500個反對派人士去美國訓練，給他們武器訓練，讓他們再返回去打仗，去推翻阿薩德，這個是有問題的。大國不但不應該干涉別國內政，還應該幫助這些國家度過沖突和動蕩，這樣才能從根本上解決難民問題。否則現在談論的都是治標而不是治本。”

鄭若麟也認為，從目前看，這個局勢很難破。“西方一些發達國家實際上是非常自私的，當然歐洲有些國家做得還是不錯的，比如德國、法國。但是數據擺在那里，他們做得還遠遠不夠。不過這總比在墨西哥邊境上大修墻的美國要好得多了。從總體上來看，要改變這種傾向是非常困難的，西方內部的民粹主義已經起來了，而且提出零難民口號的人越來越多，我看不出能讓西方發達國家接納更多難民來減輕發展中國家承受壓力的辦法。當然，我認為發達國家有一件事是可以做的——應該向提出‘一帶一路’倡議的中國學習，就是在經濟上大規模去援助發展中國家。只有在西方發達國家的經濟與發展中國家真正融合為一體的時候，才能消滅貧困造成的經濟難民。如果戰爭停止了，西方不干涉他國內政了，又在經濟上援助發展中國家，難民問題才能得到一個比較好的解決。”

談及解決難民問題的國際組織，兩位專家都認為聯合國難民署雖然做了一些事情，但也只能做非常表面的一些工作。他只能等問題出來了以后，去應對、解決、協商、援助，但是如果產生難民的原因不能解決，而且源源不斷的話，他們也沒辦法解決難民問題。

大國之間，國與國之間通過各種合作對話防范難民問題產生，減少沖突，減少貧困，幫助這些貧困落后國家發展，幫助那些不穩定國家穩定，這才是走出困境的真正有效方法。