史密斯模型視角下生活垃圾分類政策執行分析
——以Q市為例

■張暖

（青島大學，山東 青島 266000）

垃圾分類是踐行“美麗中國”理念的必然選擇，也是一項參與主體多樣、涉及范圍廣泛、影響面深遠的社會性行動，目前正受到各界廣泛關注[1]。董飛[2]認為做好生活垃圾分類的治理工作，是綠色發展理念的具化體現，關乎環境友好型社會能否建成，并決定了美麗中國的偉大進程；屈群萍[3]認為垃圾分類已逐漸成為現代城市解決垃圾問題的主要制度設計和國家環境治理理念；羅媛媛[4]則認為垃圾分類是垃圾處理產業鏈的最前端，是解決垃圾處理瓶頸問題、提高資源利用率的關鍵環節。所以，垃圾分類的推行是有效解決“垃圾圍城”困境的重要措施。

為達到生活垃圾分類政策目標，破解“垃圾圍城”困境，Q市政府頒發了多條垃圾分類政策。雖然目前我國沒有一部正式的關于垃圾分類處理政策的現行法律[2]，但Q市作為我國首批開展試點生活垃圾分類管理工作的重點城市，2019年12月向社會公布《Q市生活垃圾分類管理辦法》,從各環節上明確生活垃圾分類的管理模式；2020年5月，《2020年Q市生活垃圾分類工作行動方案》發布，確立了全年生活垃圾分類工作的總體目標和主要任務[6]。從政策數量和涉及范圍上來看，Q市政府確實做了很多工作，有關垃圾分類管理的相關政策也在逐步完善，垃圾分類工作取得了一定的成效。但是在其政策具體執行過程中仍然存在著一些不足。本文利用史密斯政策執行模型，從政策內容、執行主體、目標群體和政策環境四個角度分析垃圾分類政策在執行中出現的問題。

一、理論與方法

史密斯政策執行模型作為公共政策分析的經典模型之一，是美國學者托馬斯·史密斯于1973年在《政策執行過程》一文中提出的一個對政策執行過程中相關要素進行系統分析的理論框架[7]。該理論主張政策執行過程受到理想的政策即政策本身、執行機構、目標群體和政策環境四要素影響（見圖1）。理想的政策是指理想化、實際可操作性強的政策；執行機構是指政府部門中負責政策執行的部門或者人員；目標群體是指受政策影響的人員，一般指普通大眾；政策環境包含政治、經濟、文化等影響政策執行的宏觀環境[8]。史密斯政策執行模型主要采用一種“自上而下”的模式來研究政策執行問題，垃圾分類政策正是“自上而下”由上層政府推動、下層民眾執行的政策。利用該模型分析Q市生活垃圾分類政策，更容易把握執行過程中存在的問題和不足。

圖1 史密斯政策執行過程模型

二、史密斯模型視角下生活垃圾分類政策問題分析

（一）政策本身

史密斯政策執行模型認為，政策應該是合理、合法和可行的。但是很多政策其本身就存在問題，離理想中的政策還有一定的差距。近年來，Q市政府相繼頒布了一系列生活垃圾分類政策來保障垃圾分類工作的開展并取得了一定成效。但對這些政策梳理分析發現，相關生活垃圾分類政策仍有需要改進的部分。這些政策存在以下的不足。

1.政策創新性低

通過政策文本分析，發現各地級市垃圾分類政策大同小異，沒有地方特色，缺乏政策創新性。以成都和Q市為例，《成都市生活垃圾管理條例》與《Q市生活垃圾管理辦法》兩項政策內容大同小異，相似度極高，甚至完全可以交換使用。兩項政策文本并沒有體現出沿海與內陸城市的差異性，以及對待生活垃圾分類的差異化管理或特色式管理。Q市作為沿海城市，日常生活中產生的海鮮、貝殼類等垃圾要比其他內陸城市更多，成都作為“火鍋”城市，日常產生的火鍋底料、油渣油漬等垃圾要更多。但是這兩所城市生活垃圾的特色性，并沒有在其城市的政策文本中重點強調和關注。所以，由點及面可以推出生活垃圾分類政策在我國各地級市相似度極高，且缺乏政策創新性，缺乏對該所城市生活垃圾分類的差異性或者特色性管理。

2.政策模糊性高

一般來說，“模糊性是政策作為現代社會一類政治產品所不可剝離的一種屬性”[9]。理想化的政策必然是合理合法、清晰明了、實際可行的政策，這種模糊性使政策在執行中存在一定的問題。通過分析Q市有關生活垃圾分類政策，發現其部分政策存在模糊性。這些模糊性使政策的實際可操作度降低。例如Q市政府在2020年頒布的《Q市生活垃圾分類管理辦法》，第一章第四條內容對各類垃圾的定義標準過于籠統、抽象，如第四條內容對可回收物定義為適宜循環利用的廢棄物，僅僅幾個字完成對可回收物的解釋，蒼白單一，沒有多余的解釋和舉例說明，導致很多沒有受過高等教育的市民不能確切地理解政策傳遞的具體要求。

（二）執行機構

1.執行機構協調度不足

政策執行機構是把公共政策從理想變成現實的中介和橋梁，沒有政策執行，公共政策僅僅是一紙空文[10]。所謂協調是指執行部門之間的配合、協調度。如果協調不力，政策在執行過程中就會出現問題。Q市的政策執行機構主要是由政府各部門構成，但在執行過程中各部門聯動性較低、協調度不夠，缺乏溝通和交流，導致政策執行效率低下，達不到理想的執行效果。從橫向看，由于Q市的各政策執行機構如市衛健委、交通局、教育局、商務局等處于平級地位，部門之間最多是合作而非隸屬關系，各部門很難對其他部門提出要求，無形之中加大了部門之間的協調和配合難度。從縱向看，Q市生活垃圾分類政策是由市、區（縣）、鎮、村等多個層級部門逐一遞進執行，該政策在自上而下傳遞中缺乏一定的溝通和交流，這種現象進一步導致垃圾分類政策在實施過程中缺乏協調性且執行效率低下。

2.執行人員執行能力和思想素質有待提升

政策執行人員的能力對政策執行效果有著重要的影響。Q市垃圾分類政策執行人員的執行能力有待提升，包括綜合專業知識能力和素質能力。一方面，Q市負責政策實施和執行工作的人員主要是城管等基層性人才，這些基層性人才招聘門檻比較低，受教育的程度比較淺，且學習接受的能力比較弱。受這些條件的制約，執行者對政策的理解并不是很深入，導致其在實施過程中對政策目標理解出現了較大的偏差。另一方面，部分政策執行者思想覺悟和素質較低，如果其對于政策的實施和認可僅停留在表面，沒有意識到垃圾分類工作的重要性，也可能會影響政策落實的效果。

（三）目標群體

一方面，垃圾分類政策實施缺乏市民參與，且參與渠道不暢，降低其參與的積極性；另一方面，目標群體具有自利性，對政策選擇性執行。目標群體（Q市公民）在需要花費自己的精力和時間來參與垃圾分類這一集體活動的治理情況下，沒有一定的物質或者精神激勵作為補償，很難會真正投入其中參與治理。目標群體對政策執行缺乏積極性和主動性，其政策執行效率和效果會降低。要想提高政策實施效果，則需要提高目標群體的參與意愿，完善參與渠道，采取一定的激勵措施。只有給予的激勵能夠抵消付出的成本，個人利益與公共利益產生聯系，目標群體才會提高其參與意愿，提高參與的主動性和積極性。

（四）政策環境

垃圾分類政策能否順利執行，與Q市原有的政策環境息息相關。如果沒有良好的政策執行環境，政策實施必然達不到理想的效果。任何一項政策在執行過程中都會受所處環境的影響和制約，政策的有效執行依賴適宜的政治、經濟和社會環境[11]。首先，政治環境層面，Q市垃圾分類政策沒有形成一個完整的法律體系，僅僅頒布《Q市生活垃圾分類管理辦法》對垃圾分類的要求進行簡單說明，缺乏多個法律文件的相互補充和支持。其次，經濟環境層面，Q市政府對垃圾分類工作的財政支持力度不足，垃圾分類處理基礎設施配套不完善，垃圾分類處理站設備設施落后，處置能力不足。最后，社會環境層面，Q市沒有形成一個“人人談垃圾分類”的良好氛圍，沒有使垃圾分類的觀念深入人心，很多口號的宣傳僅僅停留在表面，對實際行動的改變意義不大。

三、史密斯模型視角下生活垃圾分類政策可持續執行路徑

（一）優化制度設計，完善政策體系

完善的政策體系有利于提高垃圾分類政策執行效率，達到理想的政策實施效果。首先，政策體系的制定要從宏觀層面進行把握，使各項法律政策之間相互支持、相互補充，從立法層面為垃圾分類政策的有效執行提供有效依據和堅實后盾。同時完善垃圾分類政策相關制度設計，從制度層面規范城市生活垃圾分類管理相關體制，保證政策的正確性、可靠性和有效性。其次，政策制定需要進一步細化政策標準，明確規范垃圾分類宣傳、收集、處理等各過程和各步驟的規則和標準。完善垃圾分類責任追究體系，以政府引領、企業支持、民眾參與的方式逐步落實垃圾分類政策，使責任落實到個人，提高政策執行效率。最后，政策制定要明確政策目標，對其進行精準定位。政策實施后需要達到什么效果，想達成此效果付諸什么樣的行動在政策中都應該有明確規定。同時，進一步明確垃圾分類的標準和細節，例如Q市頒布的《Q市生活垃圾分類管理辦法》對各種垃圾的分類定義具有模糊性，需要進一步完善和落實。只有建立和完善垃圾分類制度和法律體系，明確相關細則和主體職責，垃圾分類才會取得良好的執行效果。

（二）提高執行人員素質和執行效率

政策執行人員的個人素質與政策執行質量和效率密切相關，一般來說，執行人員的個人素質越高，對政策理解度和認同度越高，其執行政策的質量和效率越高。對政策執行人員進行有效的培訓和教育，有利于提高個人素質。因此，執行機構應該完善相應的人才培養制度，定期對執行人員進行培訓和教育，使其通過深入系統學習政策，更好地領悟政策精神，明確政策內容，把握政策制定的現實依據，更好地使執行人員在執行過程中完成任務[11]。同時，執行機構應該進一步完善執行人員激勵和考核制度，完善激勵措施，有效地調動人員在執行垃圾分類政策過程中的積極性和主動性，使垃圾分類政策實施成效與執行人員個人利益相聯系，提高政策執行效率。為達到更好的效果，可在內部成立執行小組，以政策執行效率和質量作為評價標準，以小組為單位進行評比，獲得“優”等級的小組可以獲得一定的精神或物質獎勵。評比活動可以月為單位進行，從而達到長期激勵效果。

（三）拓寬目標群體參與渠道，完善獎懲機制

拓寬公民參與渠道，完善公眾參與機制，有利于提高目標群體參與垃圾分類工作的積極性和主動性。目標群體由一所城市的公民構成，這些公民對政策的認知和了解程度，是一項政策執行成敗的關鍵所在。垃圾分類政策的有效實施，離不開目標群體的支持和參與。因此，在政策執行過程中需要充分調動目標群體的積極性和主動性，提高政策執行效率。一方面，完善垃圾分類責任追究和監督制度，對于沒有按規定執行垃圾分類的目標群體進行一定的懲罰，使其充分意識到垃圾分類是每一個群體應該履行的責任和義務。另一方面，建立垃圾分類激勵機制，對于積極配合和有效執行垃圾分類的目標群體給予一定的物質或精神獎勵，例如在社區內舉行個人表彰會和建立垃圾分類積分兌換超市等物品措施，使其保持該行為并鼓勵周圍其他人也能積極參與。通過建立和完善垃圾分類執行獎懲機制，使更多的目標群體參與其中，進一步提高政策執行效率。

（四）優化政策執行環境，營造良好執行氛圍

政策的有效實施離不開政策環境的支持，優化政策執行環境有利于提高政策的實施效率和質量。首先，大力優化政治環境，保證政府對垃圾分類工作的重視和支持，從制度和法律層面保持對垃圾分類工作的引導和支持。給予垃圾分類等相關技術創新企業一定的優惠政策，鼓勵積極研發和創新。其次，完善垃圾分類的各項基礎設施建設，加強財政資源投入，優化經濟環境。將現代科技與垃圾分類工作相結合，實現垃圾分類的智能化和信息化，例如，引入智慧垃圾桶、垃圾分類機器人等。最后，社會環境的優化與垃圾分類政策宣傳密切相關。加大對垃圾分類的宣傳力度，創新垃圾分類宣傳手段，使垃圾分類理念深入人心。通過大數據搭建垃圾分類網絡宣傳平臺，動員公眾了解和學習垃圾分類基礎知識。同時，政府應提供全方位、多層次的垃圾分類知識查詢渠道，實現垃圾分類小課堂全覆蓋，營造良好的社會學習氛圍。

生活垃圾分類是破除“垃圾圍城”，打造美麗城市的重要舉措。垃圾分類政策作為一項公共政策，與人們的生活密切聯系。本文通過運用史密斯政策執行模式，以Q市垃圾分類政策為研究對象，對其執行過程中的具體問題進行了一定的分析，并提出了相應的建議。同時，在運用史密斯政策執行模型解讀垃圾分類政策過程中，筆者發現該模型對于分析我國具體問題存在一定的局限。該模型將研究重心放在政策執行環節，但我國政府對政策執行具有絕對的權威，負責政策決策、執行與反饋的全過程[12]。因此，該模型并不完全適合我國國情，存在一定局限性。