新《預(yù)算法實(shí)施條例》對(duì)公路行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的影響分析及提升對(duì)策

師亞玲

（甘肅省白銀公路事業(yè)發(fā)展中心，甘肅 白銀 730900）

預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃，包括預(yù)算編制、審查和批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、決算及監(jiān)督等，是為保證資金規(guī)范運(yùn)行、達(dá)到既定目標(biāo)而進(jìn)行的一系列組織、控制、調(diào)節(jié)、監(jiān)督活動(dòng)的總稱。交通運(yùn)輸系統(tǒng)行政事業(yè)單位在預(yù)算管理方面嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》及相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合交通運(yùn)輸系統(tǒng)自身行業(yè)特點(diǎn)，積極推進(jìn)部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付、收支兩條線、預(yù)（決）算信息公開(kāi)、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用等改革，出臺(tái)《公路工程建設(shè)項(xiàng)目概算預(yù)算編制辦法》《公路工程造價(jià)管理辦法》《公路工程預(yù)算定額》等一系列規(guī)章制度，不斷提高預(yù)算績(jī)效管理水平和政策實(shí)施效果，為我國(guó)交通運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展提供了有力保障。

一、新《預(yù)算法實(shí)施條例》出臺(tái)的背景介紹

2020年8月3日修訂后的《預(yù)算法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），于2020年10月1日起正式施行。《條例》嚴(yán)格遵循上位法規(guī)定，是預(yù)算改革發(fā)展的重要基礎(chǔ)和指南針，充分吸收和集中反映了近年來(lái)預(yù)算管理制度的改革成果，發(fā)揮了預(yù)算改革在資源配置優(yōu)化、財(cái)政關(guān)系與政府職責(zé)對(duì)應(yīng)、財(cái)政資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)等作用；新冠疫情加速了財(cái)政形勢(shì)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的變化，增加了國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困難和風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化減稅降費(fèi)階段性政策等，使得政府剛性支出快速增長(zhǎng)，收支缺口進(jìn)一步加大，致使財(cái)政“緊平衡”常態(tài)化。面對(duì)當(dāng)前復(fù)雜的社會(huì)形勢(shì)，深化預(yù)算管理改革勢(shì)在必行，以拓展財(cái)政空間、控制預(yù)算風(fēng)險(xiǎn)、提升政策效能，規(guī)范預(yù)算收支，更好地適應(yīng)現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。

二、《條例》對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算管理問(wèn)題的影響分析

《條例》的頒布實(shí)施，無(wú)論從社會(huì)層面，還是行政事業(yè)單位內(nèi)部管理，都提出了更高的要求，對(duì)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)管理，尤其是預(yù)算管理具有深遠(yuǎn)影響。

（一）進(jìn)一步明確政府預(yù)算收支范圍和編制內(nèi)容，規(guī)范部門預(yù)算管理，確保政府預(yù)算編制的完整性和全面性。《條例》要求各部門應(yīng)當(dāng)遵循全口徑預(yù)算管理的基本理念，強(qiáng)化部門預(yù)算主體地位，重新規(guī)定“四本賬”（“四本賬”包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算）的收支范圍和編制內(nèi)容，重新定義一般公共預(yù)算收入中的各項(xiàng)收入概念，規(guī)定“四本賬”如何有效銜接等，進(jìn)一步提高部門預(yù)算編制的完整性和全面性。

（二）進(jìn)一步加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理和監(jiān)督，動(dòng)態(tài)防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)地方政府債務(wù)是傳統(tǒng)的“借—用—管—還”的管理模式，未將政府債務(wù)預(yù)算績(jī)效管理體系覆蓋全過(guò)程管理；《條例》要求地方政府建立健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制和地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理和監(jiān)督。這就要求地方政府在原有債務(wù)管理模式的基礎(chǔ)上，綜合考慮政府債務(wù)結(jié)構(gòu)和風(fēng)險(xiǎn)管理，建立項(xiàng)目實(shí)施前評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理、預(yù)算執(zhí)行跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用、績(jī)效信息公開(kāi)的管控模式，實(shí)施預(yù)算績(jī)效目標(biāo)和債務(wù)資金使用效益的雙監(jiān)控模式，動(dòng)態(tài)防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

（三）進(jìn)一步深化預(yù)算績(jī)效管理，構(gòu)建完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。《條例》細(xì)化了預(yù)算績(jī)效管理，解釋了績(jī)效評(píng)價(jià)的涵義及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果使用。《條例》指出政府財(cái)政部門組織和指導(dǎo)預(yù)算資金績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)，各部門、各單位實(shí)施績(jī)效監(jiān)控，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，定期向本級(jí)政府財(cái)政部門報(bào)送預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，明確了預(yù)算績(jī)效監(jiān)管和實(shí)施主體，促進(jìn)多元績(jī)效主體相互協(xié)作、相互制衡，進(jìn)一步規(guī)范和優(yōu)化預(yù)算收入征收、國(guó)庫(kù)集中收繳、財(cái)政資金撥付等預(yù)算執(zhí)行，構(gòu)建預(yù)算績(jī)效管理模式，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效益。

（四）進(jìn)一步加大預(yù)（決）算信息的公開(kāi)力度，增強(qiáng)預(yù)（決）算信息透明度。《條例》對(duì)預(yù)算公開(kāi)主體、時(shí)限約束、新增內(nèi)容、細(xì)化范圍和細(xì)化程度作了進(jìn)一步說(shuō)明，擴(kuò)大了預(yù)（決）算信息公開(kāi)的廣度和深度。預(yù)（決）算績(jī)效信息對(duì)內(nèi)透明，能夠加強(qiáng)政府預(yù)算單位之間的溝通協(xié)作，促進(jìn)全過(guò)程、全覆蓋和全方位預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制的進(jìn)程；預(yù)（決）算績(jī)效信息對(duì)外公開(kāi)，能夠保障社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算績(jī)效信息的知情權(quán)和參與權(quán)，加強(qiáng)了社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政資金使用的監(jiān)督和認(rèn)可，同時(shí)也能提高政府的公信力和執(zhí)行力。

三、《條例》實(shí)施后行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的提升對(duì)策

行政事業(yè)單位要緊扣《預(yù)算法》《條例》，及時(shí)對(duì)現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理規(guī)章制度進(jìn)行廢改立，細(xì)化《條例》相關(guān)的具體操作規(guī)程和實(shí)施細(xì)則，做好相關(guān)配套制度建設(shè)并切實(shí)可行，建立健全預(yù)算績(jī)效管理體系，進(jìn)一步提升單位財(cái)務(wù)管理綜合水平。

（一）梳理預(yù)算管理全流程，樹(shù)立預(yù)算管理全面性理念。

行政事業(yè)單位應(yīng)立足本單位實(shí)際，梳理預(yù)算編制、審查和批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督等制度流程，并將預(yù)算管理目標(biāo)、事中運(yùn)行監(jiān)控、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用等貫穿于預(yù)算管理全過(guò)程。

預(yù)算編制前做好基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集整理、調(diào)查分析和科學(xué)論證等前期準(zhǔn)備工作，確保單位內(nèi)部財(cái)權(quán)和事權(quán)匹配，計(jì)劃編制與實(shí)際操作基本吻合，準(zhǔn)確細(xì)化預(yù)算指標(biāo)并逐層分解，將該年度重點(diǎn)工作任務(wù)及業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃作為根本，測(cè)算單位收支規(guī)模和收支結(jié)構(gòu)，力求預(yù)算編制科學(xué)合理、嚴(yán)謹(jǐn)完善；在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，將預(yù)算執(zhí)行的量化指標(biāo)納入績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，不斷改進(jìn)優(yōu)化“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋運(yùn)用”的預(yù)算管理全過(guò)程，促進(jìn)預(yù)算管理和單位整體發(fā)展目標(biāo)的充分融合。

（二）構(gòu)建完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，深化預(yù)算編制與執(zhí)行管理。

建立行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)遵循科學(xué)性、公正性和成本效益三個(gè)原則，選擇具有實(shí)操性強(qiáng)、科學(xué)性強(qiáng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，通過(guò)資金投入與支出效果對(duì)比，體現(xiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性、效率性及效益性（即“3E”原則），客觀反映績(jī)效評(píng)價(jià)信息的實(shí)質(zhì)情況。在管理過(guò)程中，遵循“誰(shuí)支出、誰(shuí)管理”的原則，通過(guò)“預(yù)算編制—預(yù)算執(zhí)行—預(yù)（決）算結(jié)果評(píng)價(jià)及反饋運(yùn)用”的預(yù)算管理模式，強(qiáng)化行政事業(yè)單位的法律主體責(zé)任和預(yù)算主體責(zé)任，確保預(yù)算管理工作取得實(shí)效。必要時(shí)，可聘請(qǐng)具備專業(yè)資質(zhì)的項(xiàng)目相關(guān)科研單位、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)等第三方參與預(yù)算績(jī)效管理，拓寬第三方機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績(jī)效管理的范圍和方式，提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果報(bào)告的客觀性、準(zhǔn)確性以及專業(yè)性、權(quán)威性，自覺(jué)接受政府部門與社會(huì)公眾的監(jiān)督。

由于行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品服務(wù)，難以用單一的成本效益等量化指標(biāo)作為績(jī)效信息評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，因此在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，需將定量與定性指標(biāo)相結(jié)合。以公路系統(tǒng)事業(yè)單位公路養(yǎng)護(hù)維修工程項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)為例，在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地設(shè)置定量與定性指標(biāo)比重，對(duì)于結(jié)果能量化的數(shù)據(jù)盡量設(shè)置定量指標(biāo)，如工程項(xiàng)目投資總額、建筑與安裝工程投資占比、公路維修完成里程數(shù)、工程項(xiàng)目完工百分比、預(yù)算執(zhí)行率等；對(duì)于只能用定性指標(biāo)評(píng)價(jià)的，指標(biāo)描述要詳實(shí)、客觀，如項(xiàng)目實(shí)施前后的交通量變化、交通出行條件的改善、工程項(xiàng)目施工對(duì)環(huán)境保護(hù)的影響、司乘人員及人民群眾出行的滿意程度等，力求定量與定性指標(biāo)有機(jī)結(jié)合。如表1所示。

表1 公路養(yǎng)護(hù)維修工程績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

（三）建立健全內(nèi)部控制，加強(qiáng)預(yù)算管控力度，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理現(xiàn)代化。

《條例》首次在國(guó)家行政法規(guī)層面明確提出了“內(nèi)部控制”，行政事業(yè)單位應(yīng)該通過(guò)制度流程予以固化并貫徹落實(shí)，并在長(zhǎng)期的財(cái)務(wù)管理實(shí)踐中持續(xù)改進(jìn)優(yōu)化制度流程，加強(qiáng)預(yù)算管理和監(jiān)督，構(gòu)建有效防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)效機(jī)制，從而將內(nèi)部控制從單位內(nèi)部“會(huì)計(jì)核算、監(jiān)督”和“財(cái)務(wù)管理”的微觀層面，提升到政府財(cái)政部門實(shí)施“預(yù)算管理”的宏觀層面（見(jiàn)圖1）。

圖1 行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理模式框架圖

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)《預(yù)算法》《條例》，建立“以預(yù)算為主線，以資金為核心”的理念，結(jié)合工作實(shí)際，運(yùn)用信息化手段，強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)。將預(yù)算編制申報(bào)、審核批復(fù)、預(yù)算執(zhí)行、資金支付、會(huì)計(jì)核算、執(zhí)行查詢、決算管理、數(shù)據(jù)分析、績(jī)效評(píng)價(jià)，再到預(yù)算編制申報(bào)，形成閉環(huán)管理鏈條，全面管控財(cái)務(wù)管理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，控制預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)、資產(chǎn)控制、項(xiàng)目控制、合同控制等業(yè)務(wù)流程關(guān)鍵點(diǎn)，促進(jìn)預(yù)算編制科學(xué)合理、嚴(yán)謹(jǐn)完善，預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)肅準(zhǔn)確、合規(guī)有效，預(yù)算績(jī)效優(yōu)良高效。

對(duì)于實(shí)施財(cái)務(wù)集中核算管理的行政事業(yè)單位，更需要注重財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)的優(yōu)化和流程再造，嵌入財(cái)務(wù)共享服務(wù)理念（Financial Shared Service，簡(jiǎn)稱“FSS”），將財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)流程之間進(jìn)行無(wú)縫隙集成，完善信息化系統(tǒng)平臺(tái)的邏輯結(jié)構(gòu)，提高兼容性，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的共享和轉(zhuǎn)化應(yīng)用，打通現(xiàn)有信息化系統(tǒng)之間的“籬笆墻”，促進(jìn)信息傳遞，系統(tǒng)整合資金流、信息流、實(shí)物流，確保財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、及時(shí)性、一致性。財(cái)務(wù)管理信息系統(tǒng)能夠直觀反映各項(xiàng)業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)構(gòu)成（業(yè)務(wù)要素、支出依據(jù)、審批流程、操作規(guī)程），做到系統(tǒng)管人、系統(tǒng)管事、系統(tǒng)留痕跡；財(cái)務(wù)部門可實(shí)時(shí)查看局本級(jí)和局屬單位預(yù)算執(zhí)行情況，通過(guò)發(fā)布數(shù)據(jù)指標(biāo)、項(xiàng)目進(jìn)度預(yù)警機(jī)制約束局屬單位的預(yù)算執(zhí)行，結(jié)合業(yè)務(wù)實(shí)際分析預(yù)算執(zhí)行情況，形成有效支出，提高預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性和規(guī)范性，嚴(yán)格遵循《預(yù)算法》第四十二條關(guān)于項(xiàng)目支出的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用規(guī)定。

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)適時(shí)推進(jìn)績(jī)效目標(biāo)管理、事中績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用等工作，做到動(dòng)態(tài)跟蹤、及時(shí)糾偏、強(qiáng)化監(jiān)管，及時(shí)收集整理和客觀評(píng)價(jià)績(jī)效信息，合理運(yùn)用績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，形成績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果從產(chǎn)生、修正到輔助產(chǎn)生的良性循環(huán)，進(jìn)而優(yōu)化預(yù)算管理全過(guò)程，促進(jìn)預(yù)算管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，切實(shí)提高資金使用效益。

(四)聚焦業(yè)務(wù)模式優(yōu)化、信息技術(shù)運(yùn)用、財(cái)務(wù)共享服務(wù)的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，加強(qiáng)財(cái)務(wù)及相關(guān)業(yè)務(wù)人員預(yù)算管理培訓(xùn)，建立預(yù)算管理考核激勵(lì)機(jī)制。

新形勢(shì)下，社會(huì)形態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化為財(cái)務(wù)管理轉(zhuǎn)型提供了有利契機(jī)，聚焦業(yè)務(wù)模式優(yōu)化、信息技術(shù)運(yùn)用、財(cái)務(wù)共享服務(wù)的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，行政事業(yè)單位管理層應(yīng)注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的洞察力，宏微觀政策的研究與應(yīng)對(duì)能力，業(yè)財(cái)融合的數(shù)據(jù)分析能力，持續(xù)學(xué)習(xí)與創(chuàng)新能力等，推動(dòng)傳統(tǒng)的核算管理和管理會(huì)計(jì)向財(cái)經(jīng)管理的職能轉(zhuǎn)變，為單位長(zhǎng)期戰(zhàn)略發(fā)展提供科學(xué)有效的決策數(shù)據(jù)。

為將《預(yù)算法》《條例》更好落地實(shí)施，行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)組織財(cái)務(wù)及相關(guān)業(yè)務(wù)人員進(jìn)行預(yù)算管理專題培訓(xùn)，進(jìn)行預(yù)算管理業(yè)務(wù)培訓(xùn)的同時(shí)，還要適應(yīng)現(xiàn)階段“互聯(lián)網(wǎng) +”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)，提升財(cái)務(wù)人員除業(yè)務(wù)能力以外的“軟能力”，進(jìn)而提高單位財(cái)務(wù)管理綜合水平；公路系統(tǒng)事業(yè)單位應(yīng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，著重以公路養(yǎng)護(hù)維修工程項(xiàng)目為主，以工程項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)為落腳點(diǎn)，采取定量指標(biāo)和定性指標(biāo)有機(jī)結(jié)合，對(duì)工程項(xiàng)目完成結(jié)果和資金使用效益同時(shí)考評(píng)，分析項(xiàng)目實(shí)施效果差異和缺陷，合理運(yùn)用預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，改進(jìn)優(yōu)化預(yù)算管理全過(guò)程；對(duì)于重特大工程項(xiàng)目的實(shí)施，還應(yīng)經(jīng)常運(yùn)用事后復(fù)盤思維（After Action Review，簡(jiǎn)稱“AAR”），從多次的復(fù)盤中尋找工程項(xiàng)目實(shí)施管理過(guò)程中的優(yōu)點(diǎn)和不足，把拓展優(yōu)勢(shì)和補(bǔ)齊短板結(jié)合起來(lái)，形成科學(xué)合理、靈活機(jī)動(dòng)的指導(dǎo)方案，逐步將方法論、施工工序工藝、制度流程和管理體系集合，得以傳承和固化且廣泛應(yīng)用，真正意義上達(dá)到提質(zhì)增效的目的；在單位內(nèi)部建立切實(shí)可行的考核激勵(lì)機(jī)制，形成“單位—部門—相關(guān)責(zé)任人”的考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，將工作績(jī)效與職工薪酬收入掛鉤，增強(qiáng)職工的自我驅(qū)動(dòng)力和群體使命感，確保預(yù)算績(jī)效考評(píng)和考核激勵(lì)機(jī)制落到實(shí)處。

結(jié)語(yǔ)

總之，行政事業(yè)單位要以科學(xué)合理、嚴(yán)謹(jǐn)完善的預(yù)算管理理念為基礎(chǔ)，構(gòu)建完善預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，不斷改進(jìn)優(yōu)化預(yù)算管理全過(guò)程，聚焦業(yè)務(wù)模式優(yōu)化、信息技術(shù)運(yùn)用、財(cái)務(wù)共享服務(wù)的未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，結(jié)合單位業(yè)務(wù)實(shí)際，統(tǒng)籌推進(jìn)和深化應(yīng)用信息技術(shù)，建立健全內(nèi)部控制，加強(qiáng)預(yù)算管控力度，全面管控財(cái)務(wù)管理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)管理現(xiàn)代化，提高單位內(nèi)部管理水平，提升行政事業(yè)單位公共服務(wù)效能，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。