日本教師輪崗制度的“前世今生”

陶琳琳 楊艷紅

教師輪崗能夠有效促進(jìn)師資均衡和優(yōu)秀資源流動(dòng)，解決城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡問(wèn)題，日本在“二戰(zhàn)”之后就建立了教師定期流動(dòng)制度，本文聚焦日本教師輪崗方面的經(jīng)驗(yàn)。

為解決城鄉(xiāng)教育發(fā)展不均衡問(wèn)題，不少國(guó)家采取了教師輪崗制度，通過(guò)校際人員的流動(dòng)，讓優(yōu)質(zhì)學(xué)校帶動(dòng)薄弱學(xué)校發(fā)展，縮小教學(xué)質(zhì)量差距，提升整體教育水平。為提升欠發(fā)達(dá)地區(qū)的教育質(zhì)量、促進(jìn)教育公平，日本在“二戰(zhàn)”之后就開始建立教師定期流動(dòng)制度，并堅(jiān)持推行了70年。

教師平均六年流動(dòng)一次

1949年，日本頒布《教育公務(wù)員特例法》，將公立幼兒園到大學(xué)的園長(zhǎng)、校長(zhǎng)、教師、教育委員會(huì)教育長(zhǎng)的身份統(tǒng)一為“教育公務(wù)員”，建立了獨(dú)立的教育公務(wù)員制度。教育公務(wù)員選拔具有嚴(yán)格的程序與資格，同時(shí)國(guó)家給予豐厚的薪水。

1974年，日本頒布《確保教育人才法》，明確教育公務(wù)員工資必須比一般公務(wù)員工資高。日本的這些做法給予教師足夠的權(quán)益保障，保證教師不會(huì)因?yàn)榱鲃?dòng)導(dǎo)致基本待遇發(fā)生變化。

但在20世紀(jì)50年代之前，日本教師的人事管理權(quán)在市、町、村等地方手中，故而導(dǎo)致這一時(shí)期教師流動(dòng)制度面臨實(shí)際操作上的困難，無(wú)法充分發(fā)展。20世紀(jì)50年代中期，日本發(fā)布《地方教育行政組織及運(yùn)營(yíng)法律》，將全國(guó)教師的人事管理權(quán)由市、町、村上移至都、道、府、縣等更高層級(jí)的教育委員會(huì)。這改變了過(guò)去教師人事權(quán)由市、町、村掌控導(dǎo)致規(guī)模性流動(dòng)難以開展的窘境，逐漸建立了教師流動(dòng)人事管理上的申報(bào)權(quán)、監(jiān)督權(quán)和任命權(quán)“三權(quán)分立”，即學(xué)校校長(zhǎng)掌握教師流動(dòng)的申報(bào)權(quán)，學(xué)校上一級(jí)管理機(jī)構(gòu)——市、町、村教育行政部門負(fù)責(zé)監(jiān)督申報(bào)過(guò)程的透明，縣級(jí)（都、道、府）教育委員會(huì)負(fù)擔(dān)教師工資并掌握教師崗位任命權(quán)。

日本教師定期流動(dòng)制度的具體操作權(quán)掌握在各都、道、府、縣手中，因此各地的實(shí)施細(xì)則略有不同。一般來(lái)講，教師在一所學(xué)校連續(xù)任職10年以上或新任教師在同一所學(xué)校連續(xù)工作6年以上必須輪崗。另外，教師所任職學(xué)校教師人數(shù)超編、任教所在地的區(qū)、市、町、村學(xué)校緊缺教師，這些學(xué)校的教師需要進(jìn)行輪崗。流動(dòng)對(duì)象的選擇并不限制行政級(jí)別，即上至校長(zhǎng)、下至普通教師都要參與流動(dòng)。在具體實(shí)施上，中小學(xué)校長(zhǎng)可以自由申請(qǐng)流動(dòng)，也可以由教育部門任命調(diào)換，這樣從上到下的全員參與更能縮小城鄉(xiāng)學(xué)校之間的差距。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，到20世紀(jì)末，日本中小學(xué)教師每年的流動(dòng)率已接近20%，同一行政區(qū)域內(nèi)流動(dòng)的教師占55%左右，在偏遠(yuǎn)地區(qū)與發(fā)達(dá)地區(qū)之間雙向流動(dòng)的教師占18%左右。根據(jù)日本文部科學(xué)省的統(tǒng)計(jì)，平均而言，日本教師大概每6年流動(dòng)一次，而校長(zhǎng)的流動(dòng)較為頻繁，每所學(xué)校3-5年就更換一次校長(zhǎng)。另外，任教不滿3年的教師、57-60歲的教師、妊娠或休產(chǎn)假期間的教師、長(zhǎng)期缺勤教師可以申請(qǐng)不參加輪崗。

教師根據(jù)實(shí)際獲多項(xiàng)補(bǔ)助

為鼓勵(lì)教師流動(dòng)，日本政府制定了周全的津貼制度，概括起來(lái)主要分為三種：基本津貼、普通津貼和特殊津貼。基本津貼是指在一般情況下所有教師都能享受到的津貼，比如撫養(yǎng)津貼、住房津貼、交通津貼等。普通津貼則是只有完成了特定考核或者執(zhí)行了特別任務(wù)的部分教師才能享受，此類津貼有嚴(yán)格的范圍限定和對(duì)應(yīng)級(jí)別限制，比如特殊業(yè)務(wù)津貼，該津貼的主要發(fā)放對(duì)象是從事明顯帶有危險(xiǎn)、有礙健康工作或者執(zhí)行特殊任務(wù)的教師。

特殊津貼的發(fā)放范圍比較廣泛，比如夜間教育津貼，該津貼主要發(fā)放給從事晚上教學(xué)或者晚間工作的中學(xué)教職員工，而寒冷地區(qū)津貼是從每年11月起到次年3月止，給在嚴(yán)寒積雪等環(huán)境惡劣地區(qū)工作的教師提供的特殊津貼。此外，日本《偏遠(yuǎn)地區(qū)教育振興法》規(guī)定為教師發(fā)放偏僻地津貼與偏僻地準(zhǔn)津貼。所謂偏僻地津貼，主要是指向自然環(huán)境惡劣、經(jīng)濟(jì)條件落后、交通不便的偏遠(yuǎn)地區(qū)、小島或山區(qū)工作的中小學(xué)教師發(fā)放的津貼。而偏僻地準(zhǔn)津貼則指向與偏僻地性質(zhì)類似的學(xué)校，這些學(xué)校因?yàn)榈靥幪厥獾牡乩憝h(huán)境，造成其與偏僻地性質(zhì)學(xué)校類似，因此在這些學(xué)校任教的教師也可以享受津貼。

教師輪崗不與考核、晉升掛鉤

對(duì)于教師輪崗制度來(lái)說(shuō)，有一個(gè)環(huán)節(jié)非常重要，那就是教師輪崗到新學(xué)校后如何保證快速有效開展教學(xué)工作。為此，日本政府不斷加大教育投入，除了教師收入標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一外，日本全國(guó)公立中小學(xué)都按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，一所上百名學(xué)生的鄉(xiāng)村小學(xué)，各方面的配置也與東京中心城區(qū)的小學(xué)完全一樣，多功能教學(xué)樓、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)、體育館、游泳池等一應(yīng)俱全。這也是日本踐行教師輪崗制度的精髓所在——學(xué)校配置標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一化，教師流動(dòng)到其他學(xué)校，能夠很快適應(yīng)新環(huán)境，沒(méi)有太大的心理落差。

收入一樣，甚至補(bǔ)貼更多;教學(xué)環(huán)境統(tǒng)一，能夠有效緩解不適……日本教師輪崗制度看似完美，但仍有一個(gè)必須解決的難題——防止輪崗教師“身在曹營(yíng)心在漢”，而這是教師輪崗制度的大忌。為此，日本規(guī)定教師個(gè)人考核和晉升與輪崗沒(méi)有關(guān)系，也不與學(xué)生升學(xué)率直接掛鉤，不以成績(jī)論英雄、論升遷、論去留。如此一來(lái)，日本教師輪崗就少了許多阻礙。

近年來(lái)，日本還在不斷通過(guò)完善立法等促進(jìn)教師輪崗，雖然在執(zhí)行中也不乏問(wèn)題，但整體而言促進(jìn)了師資的均衡和優(yōu)質(zhì)資源的流動(dòng)。

（作者單位系北京師范大學(xué)國(guó)際與比較教育研究院）