生態文明語境下劣勢產業有序退出的內在邏輯、機制與路徑研究
——以懷化為例

2022-01-14 02:44:18黃澤海

懷化學院學報 2021年6期

黃澤海

（中共懷化市委黨校經濟學教研部，湖南懷化 418000）

一、引言

劣勢產業是指市場需求增長率持續不斷下降或者日益衰退并且生產技術持續走向傳統僵化的產業類型。當產業的全要素生產率持續降低、技術進步率日益走低、企業R&D的投入增長率持續下滑，創新動力不足而使創新步伐減緩甚至停止不前，最終導致產業競爭力的下降，預示著產業衰退即將發生，劣勢產業的形成成為必然。劣勢產業總體呈萎縮趨勢，具有三個基本特征：第一，在需求層面上，產品需求日益萎縮，市場嚴重的供過于求，產業規模逐漸縮減，產值不斷下降；第二，在技術層面上，產業R&D投入明顯低于平均水平，技術落后不前；第三，從比較優勢角度來看，產業在競爭中處于劣勢地位，缺乏競爭力，產業組織結構日趨不合理，效益每況愈下。國內外對于劣勢產業及其退出的研究有著各自的特點及不足。吉新峰[1]等探討了制定區域衰退產業的退出與優勢產業的培育政策的思路，提出了相應的政策建議；鄧健[2]等利用要素稟賦和新經濟地理的分析方法，將能源稟賦引入到產業集聚的分析框架，提出高能耗產業的跨地區轉移；但在劣勢產業的識別和預警上沒有給出具體的量化方法。而國內對劣勢產業識別有一定量的研究，但在方法運用上較為單一普遍。朱秀君[3]等則側重探討衰退產業識別指標選擇及要素退出援助機制；但涉及到退出方面的研究，不管是國外還是國內，對產業、企業的進入或凈進入問題進行理論與實證的研究較為豐富。陳王琨[4]等側重研究企業的進入和退出機制，而退出機制研究仍相對匱乏，往往只研究進入而沒有研究退出，厚此薄彼。郭本海[5]等從區域的演化博弈視角探討了高能耗產業退出的機制研究；在產業層面上，孔繁成[6]則側重從產業升級中構建企業退出機制研究；菅得榮[7]等對劣勢產業退出政策研究，探討了企業進入和退出機制對戰略性新興產業集群網絡演化的影響。總的來看，已有研究多是從企業這個微觀角度來研究，產業這個中觀層面上的相對較少。本文通過運用“結構—行動”理論分析框架，分析了懷化市劣勢產業退出的內在邏輯，構建劣勢產業退出的體制機制，以指導懷化市劣勢產業的有序退出，促進產業轉型升級，推動綠色化發展之路。

二、劣勢產業與生態文明建設的內在邏輯

（一）劣勢產業退出與生態文明建設的內在耦合性

二者在價值、功能上都存在著順應時代呼應社會需求的內在關聯，這些內在的耦合性推進了劣勢產業退出，為生態文明建設提供了動力和支撐。

1.二者內在統一于高質量發展

劣勢產業又稱產業衰退，呈現出產業的全要素生產率持續降低、技術進步率日益走低、企業R&D的投入增長率持續下滑，創新動力不足而使創新步伐減緩甚至停止不前，最終導致產業競爭力的下降，預示著產業衰退即將發生，劣勢產業的形成成為必然。劣勢產業有序退出有利于為企業發展缷下沉重包袱，為發展新興產業騰出更大的發展空間，加快培育新增長點。高質量發展就是要提高經濟發展質量和效益、經濟增長的穩定性和創新驅動的持續性。劣勢產業有序退出有利于加快傳統產業轉型升級，推動傳統產業邁向中高端水平，加快產業結構調整，不斷地通過技術創新和產業創新，為經濟高質量發展提供新動能，逐漸地步入高質量發展軌道。劣勢產業退出過程就是改造傳統產業、提升產業鏈、拓展價值鏈的過程。總的來說，有利于國家的產業升級，提升經濟整體競爭力。

2.二者內在統一于綠色化發展

全面轉型綠色發展是我國在“十四五”期間以至于更長時期生態文明建設的重要舉措和戰略要求，也是堅決貫徹和落實新發展理念的實踐之舉。劣勢產業退出有利于節約資源與產業結構的調整和優化，使之向節約、清潔、低碳、循環、安全等方向發展，有利于經濟的可持續發展。劣勢產業的退出，促使行業通過技術創新和信息化的融合發展和提質增效，賦予“智能+綠色”的發展方向，促進行業向現代化、信息化、生態化滲透和交融，進一步培育新的增長點，推動戰略性新興產業的綠色成長，使行業在構建國內國際雙循環的新發展格局的過程中，按照系統思維、系統觀念、系統方法，促進生產的綠色轉型。

3.二者內在統一于國家產業政策

產業政策是政府為了實現一定的經濟和社會目標而對產業的形成和發展進行干預的各種政策的總和。通過產業政策的調節功能來彌補市場缺陷，有效配置資源，保護幼小民族產業的成長，熨平經濟震蕩，發揮后發優勢，增強適應能力。劣勢產業退出的現象不是孤立的，其不同程度地受到技術進步、產業組織、企業準入和產業結構調整等因素的影響[8]。劣勢產業退出正是國家產業政策的介入，彌補市場機制可能造成的失誤，由政府采取的一種補救措施，引導產業要素的流動而發生的供給側結構性變化。

（二）劣勢產業有序退出的內在邏輯性

在實踐過程中，劣勢產業退出既受退出企業主體內部各因素的影響，也受到來自外部多因素的相互影響，比如資源要素、規則制度和各主體行動邏輯等因素之間發生相互作用的過程、產生的影響和運行方式，即形成劣勢產業退出過程中的結構層和行動層，而結構層和行動層相互作用相互影響產生的綜合性結果就是行動化分化。其結構層包括資源要素、非物質型資源要素和規則制度；而行動層包括行動者、行動者行動邏輯和產生的行動結果。在劣勢產業退出這一大系統里，用吉登斯[9]的結構化理論（即“結構—行動”理論）分析就能夠有效地厘清劣勢產業有序退出的內在邏輯。其中的“結構”是指不斷卷入社會系統再生產過程中的資源和規則，而把“結構化”過程中劣勢產業退出的實踐稱之為“行動”。那么，劣勢產業有序退出的內在邏輯分析框架便可以建立起來，如圖1。

圖1 劣勢產業退出內在邏輯“結構—行動”分析圖

1.資源。在劣勢產業退出系統中，資源包括物質資源和非物質資源。①物質資源：是指土地等自然資源、工廠、設備、和原料以及財力；②非物質資源：是指技術、創新、需求、利潤率和關聯度。

2.規則。在劣勢產業退出中包含四個方面：①治理制度，指市場機制、自然資源利用規劃、知識產權制度和國家產業政策；②正式制度，指自然資源管理制度、自然資源產權制度、產業的法律法規和政策；③非正式制度，指發展理念、企業家精神和企業文化；④資源配置，指供求機制、競爭機制和價格機制[10]。正式制度決定著非正式制度的形成和發展，非正式制度誘導著正式制度在不同區域體現出的差異性。

3.行動。結構化理論中，吉登斯把“行動”定義為行動主體在結構的使動和制約下按照一定的行動邏輯相互作用相互影響的結構化過程，包含了主體的動機激勵、考核晉升和理性化過程。①行動主體：劣勢產業退出的相關主體有企業、行業組織、政府和市場；②行動主體行動邏輯：企業行動邏輯主要是治理結構優化度、技術創新程度、產業利潤率和產業關聯度相互作用而博取利益最大化。作為行動主體的企業，在遵循市場規律的作用下，謀求利益的最大化是其行動邏輯，但是它受制于企業的技術創新程度與治理結構優化程度，共同作用表現出市場競爭力的強弱；行業組織行動邏輯主要是提供行業規則、行業治理程度、產業信息共享制度和行業利益。其給予企業在競爭和發展中的外部環境；政府行動邏輯主要是依據產業政策調控程度、民生觀念、社會安全穩定度、環境保護程度、社會保障程度和自身政績觀念，其著眼于從宏觀政策調控來不斷優化整個經濟體系和保障社會大環境的日趨安穩；市場行動邏輯主要是依據產業集中程度、市場占有率和各要素關聯度提供公平便捷有效的交易平臺；③行動結果分化，是指行動主體在結構的使動和制約下相互博弈的結果而呈現出不同的發展走向，無外乎是各種力量博弈結果的動態平衡。

4.結構化。結構具有“二重性”，即結構同時具有使動性和制約性兩種屬性。結構既是行動的中介也是行動的結果。結構性特征就是卷入行動的生產與再生產，即所謂的“結構化”[11]。它是指行動主體在規則作用下對資源要素按照行動邏輯相互作用相互影響的實踐過程。這樣，“結構化”就將結構與行動統一起來，各要素在系統中此消彼長，不斷消除行動分歧，反復博弈，最終達成行動協同。

5.結構—行動理論的基本邏輯。劣勢產業的退出取決于市場行為，當然與政府行為有關，即受到國家產業政策的調控和引導。在“結構—行動化”系統中，行動主體在遵循行動邏輯的前提下，相互影響相互作用。企業主體原本已是競爭力日益下降，那么在行動結果化和結構化中，就會因各主體和各主體的各要素在系統中的反復博弈，而呈現不同結果。這就是“結構—行動”作用下呈現產業創新、產業延伸、產業淘汰和產業融合四種不同結果，最終實現劣勢產業的有效退出，是為產業退出的分析框架和邏輯所在。

三、懷化市劣勢產業的分析及退出機制的構建

（一）懷化市劣勢產業的分析

懷化市資源富集但產業質量不高、結構不優、效益不強，成長速度有待提高，以礦產冶煉、化工、紡織服飾和建材產業等作為傳統支柱產業，是典型的資源和能耗型產業。要鼓勵加快劣勢產業的退出，當前懷化市四大類型劣勢產業及其表現見表1。

表1 懷化市四大類型劣勢產業及其表現

1.類型一包括礦產冶煉、紡織服飾、林紙加工、建材、化工選擇產業創新之路。因比較吻合劣勢產業退出的基本特征，類型一的產業盡管競爭力較強，但是隸屬于政府在產業發展方面要求淘汰、退出之列；本類型的產業在高質量發展大環境的要求下，要想取得競爭優勢，需要創新發展，提質擴容，走產業創新之路是其不錯的選擇。該類產業有的是本區域的傳統產業和一些主導產業，可以再造一個核心競爭力，重新打造形成新的核心競爭力，實現產業轉型之目的而開拓創新，同時也避開政府的相關不利規定[3]。

2.類型二包括礦山機械制造業和食品制造業選擇產業延伸之路。盡管本類型產業有的仍是本區域的傳統產業，還具有相當的產業生命力并在退出和淘汰的產業政策目錄之外，但處于產業生命周期的中后期，需要通過外力作用強鏈補鏈，拉長和做大產業鏈，走產業延伸之路。這種產業延伸就是以現有產業平臺，通過產業鏈的整合重構，向上下游相關產業延伸，提高產品附加值，從而提升利潤率。

3.類型三產業包括印刷業和記錄媒介的復制以及其他制造業選擇淘汰之路。在本區域經濟發展中的競爭力已勢單力薄，況且又隸屬于政府在產業政策目錄中的淘汰、退出之列。因此，企業應采取果斷措施，直接淘汰，快速退出。

4.類型四包括毛皮、皮革、食品制造業、羽毛（絨）及其制品業，在退出路徑的選擇上可以考慮選擇產業融合之路。該類型的產業因技改不力和管理不善而導致競爭力相對較弱，但不屬于政府在產業政策目錄中明確要求退出和淘汰之列。作為區域內的傳統主導產業，通過強強合作，特別是運用新技術，更新產業組織形式和發展模式，提高勞動生產率和降低生產成本，為企業發展重新注入強大生命力。

（二）懷化劣勢產業退出機制的構建

機制是指一定經濟機體內，各構成要素之間相互聯系和作用的關系及其功能[12]。劣勢產業有序退出，需要建立健全劣勢產業有序退出機制和援助機制。

1.構建劣勢產業退出市場決定機制

市場在資源配置中起決定作用是經濟規律作用的使然。充分發揮市場調節的決定性作用，實現優勝劣汰。首先要遵循市場經濟規律，按照價值規律、競爭規律和供求規律辦事。劣勢產業是產業成長周期中從萌芽、產生、成熟直到衰退的最后一個階段，它應遵循產業演進理論，否定自身的同時孕育新的產業或新的產品的產生。其次要遵循“結構—行動理論”的基本邏輯。作為行動主體的企業通過“結構化”過程而最終做出一種理性的行為抉擇，這種行為抉擇是行動主體（企業）在經濟規律中的市場化體現。“結構—行動理論”在市場機制中較好地詮釋劣勢產業退出的內在邏輯和行動邏輯。最后是落實應對風險機制。應對風險防范：一是定期研判會商，分析企業存在的風險點和風險綜合因素；二是實施分類防控，對不同類型的風險等級采取相應的防控處置措施；三是夯實平臺支撐，加強風險信息的收集和利用制度，利用大數據分析平臺來加強風險監測和“雙隨機一公開”監管機制對接，提高風險應對的針對性、實效性和精準性；四是加強協同共治，加強與行業協會、市場監管部門和政府的溝通、交流、合作制度，形成風險協同共治機制。

2.構建劣勢產業退出政府導向機制

要確保劣勢產業有序、健康、安穩和有效退出，需要建立運行有效、導向到位的機制，確保政令統一。一是加強產業政策引導。懷化市各縣市區按照《關于利用綜合標準依法依規推動落后產能退出的指導意見》等要求，加強組織領導，發揮工作協調機制的作用，明確職責分工，完善配套政策，強化協調配合，把握時間節點，嚴格執法監督，形成工作合力。二是完善相關法律法規。法律法規是維護行動主體、市場秩序和促進產業協調發展最為公平正義的手段和有效措施。從懷化的實際出發，進一步出臺相關的地方性法規和條例，落實政策的執行力，規范各類要素市場，營造良好的發展氛圍。三是完善配套政策措施。懷化市各級人民政府、各行業主管部門要對劣勢產業有序退出工作，制定本地本行業退出工作的相關配套政策和措施，完善相關產業、環境、科技、金融、財稅、人才及員工安置等政策措施。

3.構建劣勢產業退出研判預警機制

要精準研判退出工作的演變趨勢、走向，明確退出工作的發展方向、抓住重點、創新方式，做到退出工作的質量高效和安全穩定。一是要有全局觀念和綜合分析研判的正確動向。市委市政府經濟研究機構要加強產業研究，明確退出的重點、方向和原則。要制定產業退出和淘汰的指標體系和定期評估報告制度來及時預警、精準識別劣勢產業。要妥善處理好發展、穩定和調整轉型的關系，科學制定退出標準，形成可操作性。二是要明確衡量產業退出的具體標準。衡量退出標準可以從七個方面來考量。①產業在市場中的份額和容量，一般來說占有量比例會持續下降；②產出增長率和資產總規模，按照經驗，成長期處于較高狀態，而劣勢階段產業處于較低甚至負增速狀態；③技術進步和創新能力是一個由低到高再到老化的過程；④員工工資收入和福利水平是一個低—高—低的發展過程；⑤產業組織形態變化，有學者發現，隨著產業衰退，企業的組織有一個垂直非一體化—垂直一體化—垂直非一體化的過程[13]；⑥利潤率水平，它是綜合反映產業興衰程度的一個重要指標，一般來說是一個低—高—穩定—低—嚴重虧損的過程；⑦開工率，成長或成熟時期，產業開工牌長期充足的景氣狀態。這些指標是市場作用于產業各要素的內在體現。三是要不斷總結經驗教訓。發現問題并及時提出對策建議，為領導提供劣勢產業退出的決策參考。

4.構建劣勢產業退出信息共享機制

建立劣勢產業退出信息共享機制。一要嚴格信息發布機制。明確信息發布內容，規范信息發布口徑，發布劣勢產業退出的典型案例、工作動態、經驗總結和調研報告。二要規范信息反饋機制。公示劣勢產業退出的企業名單、進展情況，接受外部及社會監督。明確需要反饋的內容清單、反饋部門和反饋時間，做到內容相符、政策一致、政令一統。三要強化協作保障機制。明確劣勢產業退出信息共享配合協作機制，由分管副市長牽頭，行政主管部門統籌，各級各相關部門主要負責人為第一責任人。

5.構建劣勢產業退出協同監督機制

提高政治站位，建立協同監督機制。一是加強監督檢查。市經信委、市發改委要及時跟蹤工作進展。市政府督查室要定期開展監督檢查，針對問題，明確時間進度和整改目標，逐項銷號。二是嚴格執法監管。對不整改、特別是不達標企業嚴格依法處置。暢通社會舉報監督機制，完善部門協同推進機制，形成劣勢產業退出長效機制。三是用好要素激勵約束機制，用好市場要素和政策要素集中服務于優勢企業，倒逼劣勢產業轉型升級和淘汰退出。四是加強國家產業政策的宣傳和執行，讓產業政策落實落細，充分發揮國家政策宏觀導向作用。五是要積極開拓創新，根據地方實際創新方式方法要實現有效監督，必須形成監督合力。

四、懷化劣勢產業有序退出的推進路徑

（一）建立規范有效的援助機制應對劣勢產業有序退出

1.增大資金扶持力度

整合多方專項獎補資金，給予差別化電價優惠，對轉型轉產、引進先進生產裝備給予支持；對遺留的電費問題要給予解決；對企業職工安置問題要統籌解決。在援助方式上，退出企業的資本折舊、發放生產補助、干預價格形成機制和促進轉產以及實行市場保護給予扶持。

2.加大技術創新扶持

規劃并引導區域內的劣勢產業創新發展，一方面通過推廣先進適用的技術，促進企業的技術改造和升級，降低產能改造成本，提高運營效率；另一方面通過政策支持，加大核心技術的創新，再造核心競爭力，推進企業的轉型生產。

3.執行差異化價格政策

對鋼鐵、煤炭、水泥、電解錳、鐵合金、造紙、煙花爆竹等行業能耗達不到強制性標準的產能，以及屬于《產業結構調整指導目錄（2011年本）（修正）》淘汰類的產能，執行懲罰性電價、差別電價和階梯電價以及超定額用水累進加價等實行差別化資源能源價格，為劣勢產業拓展生存空間，積極儲備轉型發展的內在動力。

4.落實差別化信貸政策

差別化信貸政策要落實有保有控，對低端低效產能保其主動退出，在實施過程中，遵循市場原則，按照風險可控、商業可持續原則，積極予以信貸支持。對未按期退出產能的劣勢企業控其新增授信，在實施過程中，壓縮退出存量貸款，并妥善處置銀行不良資產和企業債務。

（二）發揮國家政策與市場機制的互補作用

市場調節是經濟活動的基本規律，同時注入政府調控的強力推動，會產生合力共振的效果。

1.堅持發揮市場機制與國家政策相互協調推動作用。充分發揮市場決定性作用和政府法規、政策的導向性作用，把市場機制與政府的宏觀調控二者結合起來，把產業結構調整與轉變經濟增長方式、可持續發展和技術進步有機結合起來，促進懷化區域產業結構優化升級。

2.堅持完善和規范要素市場，助推劣勢產業的有序退出。首先政府可以通過政策補貼，也可以給予提高劣勢產業中企業的資源使用價格、能源供給和用地規模和約束性指標來控制，提高企業排污費用，引導企業進行收購、兼并等多種市場化運作手段，引導劣勢產業的有序退出。其次進一步完善和規范各類要素市場，特別是完善和規范金融市場和產權交易市場。再次要繼續建立和完善現代企業制度，完善劣勢企業退出機制，幫助企業有效退出[8]。最后通過稅收支出政策，可以調整企業的行為方向，實現降低企業退出的沉沒成本。

（三）加快劣勢產業退出的法律法規建設

1.加快制定相關法規和條例。從法律制度上加快識別、預警、和退出，完善其識別的主體、程序和標準以及退出的實施辦法，明確規定退出工作中各方的責、權、利；進一步加強行政救濟和完善相關的法律援助手段。加強法制知識宣傳，營造良好的法制氛圍，加快法制建設。

2.加快產業退出的法律法規建設。劣勢產業退出是一個復雜而多維的社會存在，其退出過程中的責權利應有法律保障。在法律上規范和調整企業經濟活動，對企業準入、技術創新和產業結構調整等進行規范。

（四）盤活退出企業土地資源

盤活退出企業土地資源是劣勢產業退出后的一項重要工作。一是明確企業用地性質，分類處置。鼓勵土地轉讓、出租和司法拍賣；也可以采取二次招商、兼并重組和自身盤活等方式充分利用，提升資源配置效率。二是在符合城鄉規劃的前提下的工業用地，發展第三產業，特別是生產性服務業，符合國家政策鼓勵發展的行業，享用可在5年內繼續按原用途和土地權利類型使用土地。

（五）做好職工安置保障工作，加強對退出企業員工的心理建設

1.做好職工安置保障工作。一是政府職能部門要以人為本與企業共擔責任。對職工安置實施一企一方案，切實維護好退出員工的合法權益。二是加強再就業能力培訓，加強技能培訓，強化就業指導和職業介紹，落實優惠自主創業政策，鼓勵企業幫扶退出員工就業等政策。三是政府要加大對退出員工安置的投入力度。

2.加強退出員工的心理建設。給予心理輔導、法律咨詢、經濟援助救助和生態環境保護工作引導來大力推動劣勢產業有序退出的重大經濟活動。加快建立由政府、市場、社團和公眾組成的“四位一體”劣勢產業有序退出社會服務體系，完善社會志愿服務體系，多方位提供服務。加強對部分退出員工的心理疏導，調整心態，轉變觀念，幫助退出員工樹立再就業的信心。

五、結論及建議

一般來說，產業會經歷產生、發展、成熟和衰退的基本規律，經濟發展的本質是產業結構不斷進化和轉化的演變過程。經濟發展越快，產業結構調整和進化也會越迅速；技術創新的步伐和經濟發展模式轉變越快，那么產業更替的頻率也會越快。產業演進的實質就是新興產業的成長和傳統產業的衰退過程[12]。

劣勢產業是經濟發展中產業有序更替的產物，表現其需求增長率持續下降、技術進步率日益走低、創新動力不足等方面，同時在退出的過程中激勵機制和援助機制以及官員任職預期等因素對劣勢產業有序有效退出都有重要的影響。這給我們的啟示是：

（一）作為欠發達地區的懷化，近年來由于經濟步入快速發展期和工業化加速期，劣勢產業退出規模和退出潛力持續增長，這種“退出潛力巨大”得益于勞動力向二三產業轉移較快、常住人口增加和市場要素梯度轉移加快等因素的共同作用，多主體行動協同驅動較好，所以劣勢產業退出整體效率較好，達到預期收效。

（二）建立多維度考核晉升機制。打破GDP單一考核晉升激勵機制，建立科學合理的多維晉升考核激勵機制，讓地方政府為區域經濟發展擺脫不良競爭模式，由“為增長而競爭”轉變成“為創新而競爭”的高質量發展模式[6]。

（三）加強企業領導和地方干部交流制度。干部交流在一定程度上能降低官員政治權威對轄區企業的過度干預，減少劣勢產業退出進程中的障礙因素，進而提升劣勢產業退出企業占比。

（四）雖然地方政府和退出企業在探索優化劣勢產業退出治理制度和正式制度提升劣勢產業退出效率上有了較多成功的經驗，但僅僅從單一行動主體出發的制度設計難以全面兼顧劣勢產業退出的綜合成本、收益和可操作性，完善符合市場機制和經濟規律的劣勢產業退出制度設計、探索多主體共贏的退出機制和退出模式、加強科學規劃的引導作用是健全劣勢產業退出機制的關鍵[11]。

（五）立足市情國情，一切從實際出發。注重總體規劃、分步實施、遵守先易后難的原則，以市場為主，政府為輔，兼顧調整、發展與穩定的基調，開展劣勢產業的退出工作[5]。

在實踐中培育形成通過增量投資調整產業結構和通過企業退出來培育新興產業和創新主體的機制。