我國教育救助中兒童發展賬戶建設研究
——基于韓國的啟示

王 巍 劉 鑰

（哈爾濱商業大學 黑龍江 哈爾濱 150028）

百年大計，教育為本。2019年，我國學前教育毛入園率達到83.4%，小學學齡兒童凈入學率99.94%，初中階段毛入學率102.6%，高中階段毛入學率89.5%，全國累計受助學生達到10590.79萬人次（不包括義務教育免除學雜費和免費教科書、營養膳食補助），國家和各級政府努力做到讓每個學生不因貧困而失學。①實現不讓學生因家庭經濟困難而失學，只是完成了一個低層次的目標，更高層次的目標應該是追求教育質量，以人為主體，激活人力資本，讓每一個孩子的潛力都被挖掘出來。[1]目前，發達國家及地區針對貧困兒童教育救助的做法是建立有補貼性質的兒童發展賬戶，為兒童未來成長發展積累資金，相關研究也證實了兒童發展賬戶對兒童學業成績、未來發展預期及家庭親子關系都有很大的幫助。本文借鑒韓國兒童發展賬戶成功經驗，為我國兒童發展賬戶建設提出對策建議。

一、韓國兒童發展賬戶的運行機制分析

一直以來，針對貧困人群的救助政策都是以收入為基礎的，這種政策的基本假定就是貧困的產生不是由于分配不公平而是由于資源供應量的不足導致的；因此，解決方案是使資源供應量更加充足，政府通過發放生活補助滿足貧困者最低生活需求。[2]79傳統的收入支持政策體現了人性與公平，緩解了貧困，解決了溫飽問題。但是經過多年實踐發現，這種政策取向無法做到真正消除貧窮。20世紀90年代美國學者邁克爾·謝若登在《資產與窮人：一項新的美國福利政策》一書中提出了新的救助理念，即窮人要想真正擺脫貧困，必須以某種形式擁有資產。他強調以資產為主的社會福利政策比以收入為主的社會福利政策是更有力的反貧困措施。收入只能維持消費填飽人們肚子，但資產能改變人們的思維和互動方式，改變人們頭腦。以資產為基礎的政策效應包含著除潛在消費之外的其他經濟、社會和心理效應，也就是說資產的好處不僅僅是占有，而是它能產生一系列的行為結果，包括：促進家庭的穩定、創造一種未來取向、促進人力資本和其他資本的發展、增強專門化和專業化、提供了承擔風險的基礎、增加個人效能、增加社會影響、增加政治參與及增進后代的福利。[2]105總之，以資產為基礎的政策可以激發群體信心，激勵人們去努力工作，去憧憬未來。從許多方面來看，謝若登認為，年輕人是這項政策最好的目標群體；因此，提出為兒童建立專門的賬戶，即兒童發展賬戶。這是一種為兒童長期發展而設立的專門儲蓄或投資賬戶，被認為是一種潛在的、新型的可以幫助兒童獲得大學準入并取得學位資格的有效機制。[3]這一理念在世界很多國家地區紛紛進行了實踐，實踐結果也表明兒童發展賬戶對學生學業成績、未來發展預期和家庭親子關系都有明顯積極作用。[4-5]

2005年韓國衛生福利部提出兒童發展賬戶計劃，幫助離開福利系統的兒童為以后更好的生活做準備。雖然最初的兒童發展賬戶提案在政府內部得到積極響應，但在預算階段遭到財政和經濟部的反對，沒能獲得資金支持。2006年，衛生福利部部長將該項目與社會投資戰略聯系起來，目的是通過對青少年投資以減少貧困代際傳遞，促進國家經濟發展。此后兒童發展賬戶重新獲得政治影響，得到了廣泛支持。2007年由韓國衛生福利部在兒童福利系統內正式啟動兒童發展賬戶計劃，到2010年約有3.5萬名兒童開設賬戶，占有資格申請人數的87%。韓國兒童發展賬戶的運行情況如表1所示。

表1 韓國兒童發展賬戶的運行情況[6]

1.贊助人捐贈機制

韓國兒童發展賬戶優勢之一就是引入贊助人機制，使賬戶資金由兒童、政府、贊助人三部分構成。兒童發展賬戶最初僅面向福利系統兒童，政府考慮到這一群體經濟狀況的同時，也為減輕政府財政負擔引入了贊助人機制，后來雖然擴大了救助群體范圍，但贊助人機制保留了下來。韓國贊助人機制可以分為三類：（1）對于已經獲得傳統資助金的兒童來說，可以由兒童或者監管人自行決定是否存入兒童發展賬戶；（2）贊助人可以對指定的學生賬戶捐款，但需要把資金打到孩子常用的銀行賬戶中，然后由孩子把錢存到兒童發展賬戶中去，這樣做是為了培養兒童儲蓄習慣；（3）出現贊助人還沒確定贊助哪個兒童時，這筆捐款將分配給沒有贊助人或者存款比較低的兒童。[7]這樣做使每個受助兒童都可以獲得贊助人的資助，避免出現重復捐助或者沒人贊助的情況。

2.國家政策保障機制

韓國是第一個將兒童發展賬戶項目作為國策的國家。法制化的保障促使各個部門機構有效協調運作。政府（韓國衛生福利部、地方政府）、私人銀行（新韓銀行）及非營利組織（兒童福利聯合會）負責整個項目的運作。韓國衛生和福利部負責項目的整體規劃管理、協調部門之間關系和提供匹配預算；地方政府負責兒童發展賬戶在地方的具體實施工作。包括兒童發展賬戶的監督管理和使用、在全社會推廣兒童發展賬戶項目及向地方政府提供部分匹配預算；新韓銀行負責兒童發展賬戶的開通、后續管理工作及每月向當地政府提交兒童賬戶存款金額，地方政府根據銀行提供的金額去計算需要匹配的資金數額；韓國兒童福利聯合會負責包括管理和發展贊助人，監督和評估該計劃在內的所有工作。各個合作機構的有效協調配合也是韓國兒童發展賬戶成功的關鍵因素之一。

二、我國兒童發展賬戶建設對策建議

1.健全兒童發展賬戶法律法規

一個政策要發展，就要有法律做后盾，使其穩固下來。兒童發展賬戶屬于教育救助范圍，需要對教育救助的內容進行重新整合，設計一部完整的教育救助立法。對兒童發展賬戶統一規范，使各層次法律之間能有效銜接，通過相關法律明確兒童發展賬戶管理機構、運行程序、設定條件與標準。待兒童發展賬戶制度穩定實施后，還要輔之以兒童發展賬戶辦法規范實施行為，要求地方政府出臺詳細的政策來規范兒童發展賬戶的執行，包括參與條件、救助標準、賬戶運行程序、資金籌集與監管、政策反饋機制與考評機制等方面的規范，使兒童發展賬戶政策進一步完善。完善的兒童發展賬戶相關法律制度，不僅可促進貧困兒童發展權益的實現，而且可將兒童發展賬戶運行過程中操作性細節制度化。

2.拓寬兒童發展賬戶資金來源渠道

教育經費是發展教育的先行保障。我國兒童發展賬戶資金構成借鑒韓國做法引入社會贊助力量，由三部分構成：兒童父母儲蓄、政府配比、贊助捐贈，政府是兒童發展賬戶資金主要來源。2012年，我國財政性教育經費首次突破4%標，目前已連續8年超過4%且穩步增長。研究發現，中國財政性教育經費投入總量只有達4.5%以上，才能基本上達到國際平均水平。如果要實現教育發展的目標，還應達到4.77%以上。[8]兒童發展賬戶實現的不僅是“學生不因貧困而失學”這一目標，更多強調的是通過建立學習儲蓄賬戶，使兒童和家長對未來學業充滿希望，并且通過賬戶中積累的學習資金進行教育投資，使學生走出貧困；因此，要繼續加大國家財政性教育經費投入。

教育捐贈是籌集教育經費的重要方式之一，也是兒童發展賬戶資金來源之一。隨著我國經濟社會的發展，社會捐贈總額整體呈上升趨勢，2014年以后每年社會捐贈金額穩定在千億元；但最后流入教育領域的經費整體呈遞減趨勢，2018年教育捐贈僅占社會捐贈總額的6%。②作為兒童發展賬戶的重要資金來源，政府要為教育捐贈創造一個良好的社會環境，包括健全我國教育捐贈立法、完善教育捐贈的激勵機制、理順教育捐贈資金管理運作機制及構建多元化的教育捐贈監督機制[9]，使社會捐贈資金更多地流入教育領域。

3.合理確定兒童發展賬戶管理主體職責

明確兒童發展賬戶實施主體機構責任邊界是開展工作的前提基礎。中央政府作為我國兒童發展賬戶整體統籌規劃部門，負責兒童發展賬戶政策整體規劃、資金支持、相關法律法規的制定和完善工作。地方政府作為兒童發展賬戶在地方具體實施的決策部門，工作內容主要包括掌握本地區貧困兒童基本情況、審批通過符合兒童發展賬戶申請條件的兒童、根據中央政府制定的兒童發展賬戶整體規劃，按照本地區物價水平合理制定兒童發展賬戶儲蓄金額及儲蓄期限標準并提供賬戶配額資金、監督協調其他部門工作、評估兒童發展賬戶運行狀況。金融機構負責兒童賬戶的開戶及賬戶后續管理工作，定期向地方政府提供賬戶運行情況。非營利組織工作主要涉及尋求愛心款項、接待捐贈的企業和個人、管理分配捐贈資金，確保貧困兒童一旦參與兒童發展賬戶，捐贈資金不會中斷。

三、結語

如何使富有成效的兒童發展賬戶在我國落地生根，仍需要不斷探討與實踐，本文僅給進行了框架性的討論。我國政府部門一直以來強調的“發展型”救助政策與兒童發展賬戶理念相吻合，盡管兒童發展賬戶的制度框架和實踐模式還需要不斷健全和完善，但這一視角對于實現兒童長遠發展與完善教育救助政策仍具有積極啟示。

注釋：

①來自《2019 年中國學生資助發展報告》。

②根據《中國教育統計年鑒》《中國慈善捐助報告》整理得出。