廣東省促進環境保護的財政政策研究*

○廣東白云學院 植妹快 胡涵婉 陳燕欣 黃旭威

一、緒論

財政政策作為政府宏觀調控政策中最有效的工具之一，在促進環境保護方面發揮了巨大的作用。政府將具有節能減排目的的財政手段作用于經濟，進而改變以往高污染、高能耗模式的經濟發展模式，最終實現低碳經濟的發展。本文聚焦于廣東省2013—2018年關于環境保護的財政政策研究，旨在結合廣東省環境保護的實際發展情況，提出促進經濟發展的財政政策合理建議。通過對廣東省促進環境保護財政政策研究，探索出長久有效解決經濟發展和能源、氣候變化以及環境協調發展的有效路徑，形成一套可操作性強、切實有效能促進廣東省低碳發展的相關財政政策。

二、廣東省促進環境保護的財政政策現狀及存在問題

(一)廣東省促進環境保護的財政政策現狀

在我國經濟不斷發展的同時，對于能源的需求量也呈現出不斷增長的趨勢。目前廣東省的低碳經濟和綠色發展仍處在起步階段，政府政策和法律的支持是必要的條件。廣東省對經濟與環境的協調發展制定了一些相關的實施政策，將節能減排、加強環保工作作為發展的重要任務。2013年廣東省出臺推行建設低碳社區與低碳園區的相關政策；2014—2015年，積極調整產業結構，發展環保產業，優化能源消費結構，確定節能減排目標責任等相關政策；2016—2018年，支持碳排放管理和交易、低碳試點和重點政策研究等工作。廣東省在推動全省經濟發展中，積極鼓勵企業利用生態及資源優勢發展生態產業，推動重污染企業轉型升級。

廣東省積極推動全省低碳試點工作達到國家低碳試點的標準。其中，全國第一、第二、第三批低碳試點省市中，廣東省就占據了廣州市、深圳市、中山市三座城市。廣東省積極落實并探索碳排放量交易制度，2013年，碳排放交易市場在深圳正式啟動交易，市場主體的參與度活躍，市場排放配額總量不斷增加。廣東省低碳市場的排放量成效顯著，碳排放交易市場配額的交易量高達4991萬噸，市場交易的金額達到8.37億元。廣東碳排放交易市場的發展吸引了省內外以及境外機構的關注，為廣東省推進了碳金融和碳惠普的持續創新，初步建立起碳市場和碳惠普相結合的市場化生態補償機制。

(二)廣東省促進環境保護財政政策存在的問題

廣東省作為中國的第一經濟大省，高能耗和高排放仍是目前發展道路上最大的障礙。廣東省在環境保護方面的財政政策不夠完善，管理機制仍處于初級階段，政府對環境保護與綠色經濟發展的財政支持力度不夠到位，政府對環境保護的專項補助資金未能建立，財政投入不足。目前低碳經濟的相關稅種和環境保護的相關稅收優惠政策不完善，稅收手段是政府制定的多項環保財政政策中最主要的一種手段，目前廣東省并沒有專門的環保稅種，只有少部分的稅種與環保相關并且還不夠清楚完善，因此在實際中的實施效果不理想。碳金融的發展對于廣東省促進環境保護方面發展十分重要，但目前廣東省碳金融市場還處于初步階段，仍有很大的進步空間，需要政府完善碳市場的機制優化。同時，要想做好環境保護，培育低碳文化和環保意識是必不可少的，但廣東省總體的低碳文化意識不強，需要政府部門對社會低碳文化進行積極培養與引導。

三、廣東省促進環境保護財政政策取得的成效

(一)廣東省環境保護的財政支出政策

1.在環保方面的財政支出

2007年開始，廣東省將環境保護支出納入單獨科目的預算中，并實施新的財政政策分類標準。從圖1可知，2017—2018年廣東省完成節能環保支出呈逐步上升趨勢，由26.39億元增加到567.41億元。

圖1 廣東完成節能環保支出

2.設立專項基金，促進低碳經濟發展

為了進一步推動廣東省低碳經濟發展，廣東省財政廳對節能減排和新能源開發保持高度重視，并持續跟進。2011—2013年，廣東省專門設立了節能減排專項資金，投入節能專項資金6.2億元，推動了節能減排項目實施，鼓勵企業升級節能技術及發展節能型產業。廣東省財政為規范該專項資金的運用與管控，提高省財政資金的運用效率，制定了《廣東省節能專項資金管理暫行辦法》，詳細說明了資金的使用范圍、使用方式和使用標準。在低碳發展方面與循環經濟發展方面，廣東省設立了低碳發展、循環經濟發展的專項資金并制定了相應的專項資金管理辦法。2012—2013年，廣東省每年發放3000萬元低碳專項發展資金，以獎勵或補貼的方式來支持低碳發展。

3.提高科技創新水平，促進產業轉型升級

從2015年開始，廣東省確立以創新發展為核心目標，促進廣東省經濟結構進行更深入的調整，加快產業轉型升級工作。廣東省為科研類項目投入大量的資金，以提高科技創新水平，促進循環經濟的發展和環境保護工作的進行。

(二)財政支出政策引導下環境保護取得的成效

1.財政資金支持下，有效控制污染物排放

隨著廣東省預算內財政支出用于環保支出完成總體呈不斷上升趨勢，廣東省的工業廢水排放量逐年減少，工業廢氣、工業煙(粉)塵的趨勢亦同。如表1所示。

表1 工業廢料排放匯總

2.專項生態補償機制逐步健全，生態資源保護效益顯著

在探索生態補償機制的過程中，廣東省逐漸建立了激勵與補償雙結合的財政機制，提高了企業對生態環境建設的積極性，增強了大自然的生態保障能力。與此同時，廣東省增強了生態保護區的建設工作，提高了社會各界人士對環境保護的積極性，逐漸讓生態保護區服務能力基本到達公共服務能力。

廣東省生態補償機制的成果，體現在多個方面。如圖2所示，全省的森林覆蓋率從2013年的58.2%提高到2018年的59.08%；2014—2017年，廣東省森林覆蓋率逐年增加，同2013年相比，2017年增加了88%；2017—2018年因城市規模擴建的問題，廣東省的森林覆蓋率增速正在放緩，并逐步達到飽和狀態。

圖2 廣東省森林蓄積量和覆蓋率

四、廣東省環境保護財政支出實證分析

(一)環境保護財政支出的規模分析

1.建立規模指標

本文為了更加直觀的分析廣東省低碳經濟發展及環境保護財政支出總額的變化趨勢，對環保投資規模分析設立了相應的指標體系。

(1)投資總量指標即污染治理投資的總額。通過觀察污染治理投資的總量規模可以直觀了解廣東省用于污染治理的投入力度，分析污染治理投資規模的變化趨勢，直觀的觀察污染治理投資總額與經濟總量是否同時增加以分析在經濟持續增長的情況下，污染治理投資是否也在增長，對污染治理的力度是否需要加大，從而減緩經濟發展與環境之間的矛盾。[1]

(2)污染治理投資相對量指標即污染治理投資總額占地方居民生產總值的比重、污染治理投資占地方財政支出的比重。將這些指標與全國水平作比較，來判斷污染治理投資的規模水平。

2.絕對規模指標

居民生活、生態發展和經濟發展三種水平都是影響低碳經濟發展的主要因素。污染治理投資水平和投入程度對一個國家和地區的污染治理、環境環保工作有著重要的影響。隨著環境污染事件的頻繁出現，政府對環境高度重視，公眾對環境保護密切關注。廣東省加大對環境保護的財政投入力度，促進生態環境保護，把減排治污工作作為促進環境保護的重要任務之一，加大其投資力度。

由表2可以看出，廣東省用于污染治理的投資總額上升趨勢不明顯，且2013—2015年有下降趨勢，雖然從2013年的351.9億元增長到2017年的366.2億元，增長了近15億元，但廣東省污染治理投資總的來說增長幅度不大。

表2 2013—2018年廣東省污染治理投資及其增長率和GDP生產總值及其增長率表

從圖3可知，廣東省污染治理投資的總額居于全國中等靠前水平，投資規模在全國也位于較靠前位置。但廣東省與江蘇省、山東省等省份相比對污染治理投資額的平均水平相差較大。

圖3 2013—2017 年全國 31 個地區污染治理投資平均值(單位：億元)

3.相對規模指標

廣東省2017年相對2013年污染治理投資總量增長了近15億，但這只是總體投資額的體現。要研究低碳水平及污染治理投資的相對水平，需要從其相對量來研究。本文分別從節能環保支出、科技支出占公共財政支出的比例，污染治理投資占全省財政支出比重，廣東省污染治理投資占 GDP 比重進行分析。同時，將節能環保支出占公共財政支出比例與科技支出占公共財政支出的比例進行縱向分析，把前后時期的數據作為相對指標。用全國污染投資相對指標作為參考，分析廣東省污染治理投資相對規模的情況。[1]

從圖4可看出，2013—2018年，科技支出、節能環保支出兩者分別占公共財政支出比例呈持續上漲，雖然某年份會出現下降趨勢，但總體呈上升態勢?？萍贾С稣钾斦С龅谋戎剌^大，說明廣東省主要通過發展低碳經濟來改善環境方面的問題，同時財政政策對低碳經濟發展具有較強的促進作用。

圖4 科技支出及節能環保占公共財政支出比重(2013—2014年節能環所占比例未找到)

由圖5可知，廣東省污染治理投資占GDP比重與污染治理投資總額的變動趨勢相同，但是污染治理投資占GDP比重的波動不大，與全國污染治理投資占GDP比重的波動雖然方向一致，但廣東省的波動較為平緩。

圖5 2013—2017 年全國、廣東省污染治理投資總額占其 GDP 的比重

由圖6可知，廣東省污染治理投資額占財政支出水平比全國污染治理投資額占財政支出水平低，但廣東省與全國污染治理投資額占財政支出水平的波動狀況一樣，廣東省污染治理投資額占財政支出水平上升趨勢大于全國水平。

圖6 2013—2017 年全國、廣東省污染治理投資總額分別占財政支出比重

根據以上分析可以得出，廣東省對于新能源、新科技以及節能環保產品進行以補貼為主的財政支持，并對符合節能減排的企業實行稅收優惠政策等財政支持手段。廣東省針對污染治理投資總額較低的問題，應繼續增加環保的財政投入力度、合理規劃污染治理投資總額，使污染治理投資總額占 GDP 的比重維持在合理區間，實現環保投資持續穩定地增長。

(二)環境保護財政支出結構分析

1.環境保護財政支出結構現狀

要實現低碳經濟，科技硬實力是必不可少的。提高科技創新水平可有效地提高生產過程中資源利用效率和降低能源的消耗水平，從而推動地區循環經濟的發展。近年來，廣東省以產業升級轉型為契機，大力實施科技創新，推動經濟的持續健康發展，科技支出占公共財政支出的比重及節能環保支出占公共財政支出比重逐年遞增。2015年，廣東省提出把創新發展作為核心戰略，推動經濟結構的調整和產業轉型升級。為推動科技創新能力的提升，促進循環經濟發展，廣東省不斷增加對科研經費的投入，積極推動科技創新。

2.結構分析

廣東省對節能技術裝備創新持支持與鼓勵態度，從居民生活水平、經濟發展水平、生態環境水平三個層面來提高“新基建”能效水平，促進低碳經濟發展。按照我國對污染治理的統計口徑，廣東省污染治理投資包括了廣東省城市環境基礎設施建設投資總額、廣東省工業污染源治理投資總額以及廣東省建設項目“三同時”環保投資。由表3可知廣東省建設項目“三同時”環保投資占污染治理比重最大，可以看出廣東省在其投資結構上存在一定的不合理現象。因此，應該逐步完善投資結構，使三項投資控制在合理的范圍內。

表3 2013—2017 年廣東省環境污染治理投資結構表

五、廣東省促進環境保護的政策建議

(一)完善廣東省促進環境保護的財政政策

1.加大財政支持力度

廣東省作為經濟和人口大省，不可避免的面臨著經濟發展與環境保護的平衡矛盾。廣東省應充分發揮政府財政政策這一宏觀調控的有力手段，進一步加大財政支持力度，通過加大對節能減排技術創新、減排激勵懲處機制完善、產業綠色轉型以及新能源和綠色產業發展等的財政政策支持力度，實現生態環境和經濟的可持續發展。廣東省有計劃地、系統地加大對低碳經濟發展的財政支持力度，可以從兩個方面入手。一是要制定完善的環境保護財政預算方案。結合各地實際發展情況，運用大數據分析制定科學有效的環境保護財政政策預算，實現財政資源合理有效配置。制定完善的預算方案，有利于對環保支出進行長期的規劃，使財政政策的支持效率得到有效控制；二是建立完善的環境保護支出管理機制。通過建立系統化的管理機制，加大對環保資金的統一管理，明確每一筆資金的來源、用途、成效，提高資金使用的監管度和透明度，使政府財政政策的支持力度得到充分發揮，促進廣東省低碳經濟的發展。

2.完善政府綠色采購制度

政府綠色采購是一種既具有綠色環保意義，又有經濟調控和政策指引作用的政府采購新形式。政府綠色采購可以發揮政府采購對生態和資源的指引和控制作用，降低傳統政府采購造成的環境成本，促進政府采購兼顧環保和經濟效益。廣東省的綠色采購制度還處于初步發展階段，尚有很大的完善和發展空間。廣東省應該不斷豐富和擴充綠色采購對象，將能夠促進低碳經濟發展的產品和設備納入到采購項目中，加大綠色出行、低碳建筑、綠色低碳生活用品的采購力度，并對相關綠色生產行為給予一定的補貼；在遵循《政府采購法》的基礎上，結合本省實際，完善政府綠色采購實施細則，制定統一的政府采購標準和法律責任，推動廣東省綠色采購制度化、規范化和法律化，提高政府綠色采購對社會的綠色生產、生活方式形成的引導和推動作用；不斷完善政府綠色采購監督制度，堅持完善和鞏固現有的環境保護監督體制，各政府部門要明確和落實好自身的監督職能，維護和保障整個環境保護監督機制的系統性、完整性和有效性；政府要將綠色采購制度放置在陽光下，定期向社會公示，自覺接受社會公眾的監督。

3.設立轉移支付專項資金

針對廣東省目前的財政資金情況，建議設立能促進廣東省低碳經濟發展的轉移支付專項資金。在新公共管理視野下，設立轉移支付專項資金有助于加強對環保資金的統籌規劃，做到精準用實，提高每一筆資金的公平和效率，激發財政政策對低碳經濟發展達到效益最大化；有助于形成對每一筆環保資金的流向和用途的監督管理機制，在一定程度上能夠更好的監督和管理每一筆資金，有效避免資金使用過程中的濫用和誤用問題，充分將每一筆環保資金的使用效益都發揮到實處；建立轉移支付專項資金能夠有效地促進政府集中財力保障環保事業，促進廣東省低碳經濟的發展。

(二)完善促進環境保護的財政收入政策

1.完善與低碳經濟相關稅種

堅持低碳生活、發展低碳經濟已經成為全世界的共識。廣東省應不斷加大財政政策的支持力度、不斷完善與低碳經濟相關的稅種構建，發揮稅收杠桿調節作用。在財稅政策實施過程中，政府不僅要發揮激勵性財稅政策的作用，也要注重發揮稅收的約束性作用，實現激勵性和約束性并行的科學稅收政策。

目前廣東省在資源稅方面存在征稅范圍過窄的問題。為了實現低碳經濟發展，要加快推進對資源稅征稅方式及稅率的改革工作，使資源稅由量計征向復合計征的方向轉變，通過提高資源稅率加強對企業資源利用的約束和管制，促進能源消費結構的轉型升級和資源利用效率的提高。發揮稅收的約束作用也離不開消費稅，在擴大消費稅征稅范圍的同時也要增強在環保方面的調節力度。政府可通過對現行消費稅稅率的種類和污染程度實行差別稅率，引導人們綠色消費、低碳生活，增強人們的環保意識。

2.完善相關稅收優惠政策

政府應進一步制定和完善核電和清潔能源等綠色資源產業的稅收優惠政策。做好對低碳企業減免所得稅、低碳技術研發投入加計扣除、抵扣應納稅所得額、企業貸款財政貼息和其他專項優惠政策等財稅優惠政策，為低碳環保產業提供一個良好的政策環境，激勵和引導更多企業投入到綠色低碳經營中來。促進低碳技術的研究和開發，推進綠色創新成果轉化；對于公民個人而言，政府可以合理運用稅收優惠政策，對從事綠色低碳行業的相關人員準予少征或免征個人所得稅。這有利于提高社會公眾對低碳環保事業的認可度和積極度，促進低碳經濟的發展。

(三)完善環境保護財政政策配套措施建設

1.完善相關法律法規

2018年，《關于全面加強生態環境保護依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》進一步為環境保護提供了法律依據和法律武器。廣東省積極響應國家號召，對本省生態環境保護的法規進行全面的清理。雖然在相關領域取得了一定的成效，但仍存在相關法律體系寬泛，缺乏針對性的問題。因此，政府要積極抓住機遇，梳理現行政策，結合本省發展的實際情況，解決和填補環境保護法律法規存在的漏洞和空白，加大法律法規的執行力度和監管力度，真正讓法律落到實處，實現以法治的力量保護生態環境。

2.發展碳金融

“碳金融”是一種低碳經濟投融資活動，它是實現經濟社會發展與生態環境保護沖突、實現人與自然和諧共生的有力武器。廣東省作為國家首批通過的低碳試點省份，應積極發揮政策優勢和示范效應，完善碳金融運行環境。一是設立“綠色信貸”風險管理體系，制定項目準入標準；二是完善“碳交易”市場制度，形成“碳排放權”需求市場；三是利用低碳資本市場，催生低碳產業的龍頭公司；四是建立“低碳基金”，以基金的形式吸引市場上更多投資者參與到低碳建設中來，通過低碳資金的踴躍投入，促進低碳技術研究與開發。

3.培育低碳文化

發展低碳經濟要做好打持久戰的準備，它不是短時間內就能達成并立馬看到成效的目標。它不僅需要國家財政政策的支持，還需要每個社會公眾的支持和自覺參與，提高企業在綠色低碳領域的創新能力、社會責任感，使全社會認識到發展低碳經濟最本質的需要和長久的動力就是社會公眾的支持。為此，政府需要加大關于低碳生產、低碩生活方式的宣傳力度，多舉辦有關低碳文化的全民宣傳和全民參與活動，在實踐中將低碳理念深入到人們的生產、生活中，不斷提高低碳環保意識，鼓勵社會公眾從衣食住行等生活小事做起，自覺投入到促進低碳發展，構建美麗地球家園的實踐中來。