教育強國視域下優化我國教育財政支出績效的路徑選擇

張航寧，王鳳飛，張旭濤

(1.河北經貿大學會計學院，河北 石家莊 050061; 2.河北經貿大學學校辦公室，河北 石家莊 050061)

一、問題的提出

十八大以來，習近平總書記高度重視國民教育事業的發展，堅持把教育擺在優先發展的戰略地位，凸出教育在社會進步和民族振興過程中的重要作用[1]。十九大報告就“優先發展教育事業”作出了部署，明確指出“建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程”[2]。大力發展教育事業，積極推進教育強國建設，加快實現教育現代化，對實現科技興國、科技強國有重要意義。近年來，我國教育事業發展迅猛，教育財政資金投入逐年增加，但是我國教育在區域教育和層級教育方面發展不均衡，在教育財政支出績效方面依然存在著問題。教育均衡發展在整個國家教育提升方面具有關鍵作用，努力實現公平教育才能切實保障全體國民受教育的權利。隨著教育不斷深化改革，優化教育財政支出績效路徑，提高教育資源發展水平，進而促進教育均衡高質量發展。教育財政支出績效主要體現在資金的投入和產出的利用情況上，包括教學基礎建設、教育資源分布、教學成果、教育資金管理等。在教育資源配置和基礎建設方面，由于城鄉區域的發展不平衡，農村的教育財政經費不足，教育資源配置較低，教育公平性不能得到較好的保障，而且在生均教育財政支出方面國家對基礎教育的投入力度與高等教育相比有一定差距。全國重點大學在區域分布上存在失衡現象，大量“211”和“985”高校分布在北京、上海、江蘇等地，教育資源在區域上分配也不均衡。在教育財政資金管理方面，由于財政撥付環節冗雜等問題，教育財政資金常常不能及時批準到位，造成教育資金延遲或缺位的現象，進而影響教育項目的順利進行。雖然我國對教育財政投入逐年增加，但大多教育財政資金不能將其正向作用發揮到最大，教育財政支出績效的路徑亟需優化。

二、教育財政支出績效的現實透視

(一)教育財政支出區域透視分析

教育屬于社會公共事業，教育財政支出主要依賴于政府財政撥款。教育財政支出是指國家對教育經費以及其他相關教育資源的財政投入，與國家財政收入和地方財政收入水平有緊密的聯系。近年來，教育財政支出規模不斷擴大，2019年國家財政性教育支出達到40 046.55億元①。雖然自2012年以來國家財政性教育經費支出占GDP比例一直保持在4%以上，但是與發達國家教育發展狀況相比仍然處于較低水平。而且由于我國地域遼闊，區域經濟發展不協調，全國教育現狀存在著發展不均衡的現象。

從空間區域上看，我國地區跨度大，經濟發展存在著差異，教育總體發展不均衡。在經濟較為發達的東部地區，當地政府對教育事業發展有足夠的負擔能力，對教育的資金投入也相對較大；而西部貧困地區則主要是依靠國家的財政撥款，教育財政支出相對短缺。根據《2019年中國教育統計年鑒》數據顯示(見表1)，東部地區獲得的國家財政性教育經費較多，例如北京的人均教育財政支出達到5 320元，上海的人均教育支出達到4 407元。西部地區甘肅的人均教育財政支出達到2 649元，云南的人均教育財政支出達到2 699元，而位于中部地區教育大省的河南人均教育財政支出僅1 928元，同樣是教育人口大省的河北人均教育財政支出僅1 943元，中部地區的人均教育財政支出遠不及東部和西部地區。由此可見，從教育財政支出上講，我國對中部地區的教育財政支出力度不夠，人均教育財政支出在空間地域上呈現高低高的趨勢，中部地區教育出現“洼地”現象。這說明了我國教育財政支出的均衡發展有待提高，教育財政支出公平性有待改善。

經濟發達的東部地區教育財政有資金優勢，因此教育資源豐富。西部地區經濟不發達，中央政府在各方面對其都有較大力度的優惠政策和財政補助，在學生數量相對較少的情況下，教育資源得到很大改善。雖然中央政府對中部地區教育財政撥款力度不小，但是中部六省以及河北省都是教育人口大省，人口密度大，各級教育的學生數量相對較多，教育發展壓力較大。因為學生數量龐大，在教育財政支出一定的條件下，人均教育財政支出相對數額較小，每位學生享有的教育資源也會相對減少，呈現出該地區生均教育財政投入不足的現狀。在適齡學生入學密集地區，為了讓更多的學生入學接受教育，一般采取擴大班級學生容量的方式來緩解大量學生入學的狀況，但這往往會使得學校師生比例變大，教學質量下降。由《2019年中國教育統計年鑒》數據顯示(見表2)，在小學教育、初中教育和普通高中教育中，中部地區和河北與北京、上海等經濟發達地區相比師生比例差距較大。2018年北京、上海等發達地區的初高中教育師生比一般在10以下，而河南省高中教育師生比高達16.02。由此可見，中部地區教師與學生的配比較低，教學資源水平欠缺，教育財政支出在空間地域上的支出存在著不合理性，教育資源配置在各地區的分布存在失衡現象。雖然中部地區作為教育大省每年產出大量優秀人才，但是整體教育的功利化現象太強，缺乏對主體的個性化培養。從學生總體素質方面看，中部地區對學生的素質教育發展有欠缺，亟待提高國家和當地政府的關注。

表2 各級學校師生比 (學生人數∶教師人數)

不僅在空間區域上教育財政支出有差距，而且在城鄉之間教育經費也存在一定差距。由于城鄉差距導致教育在資金和資源方面都存在傾斜現象，教育發展有失公平。雖然國家不斷加強對農村教育的扶持力度，例如，2017年施行了城鄉義務教育學生全部享受“兩免一補”等政策，但是城鄉教育根本問題依然存在。當代大學生沒有承擔農村現代建設的意識，大量精英人才外流，城鄉差距使農村獲得的財政撥款有限，導致師資力量薄弱，成為制約我國農村教育發展的根本問題所在。城鎮學校教育資金撥款較多，教育資源豐富，教師工資待遇好，大量教師流向城市，導致農村教師隊伍整體水平逐漸下降，城鄉的師資力量差距逐漸拉大，農村同齡學生無法享受同等優質教學資源，無法享受公平的教育機會，嚴重影響農村教育的教學質量。現階段，缺少愿為鄉村建設和鄉村教育事業無私奉獻的優秀人才。

(二)教育財政支出層級透視分析

有效的教育會給社會帶來正向的外部性，對提高公民自身素質，促進社會和平穩定發展等具有十分積極重要的社會意義。但是隨著教育層級的提高，這種正外部性會有所降低。就社會效益而言，基礎教育對學生的身心成長和未來發展過程有重要影響，通過個人和社會的連接關系，從而對整個社會具有持續的影響作用，這種社會效益遠遠大于高等教育。不同層級的教育在社會中扮演的角色不同，國家對于其教育財政支出投入力度有所不同。根據《2019年全國教育經費執行情況統計公告》顯示，在全國財政教育支出中義務階段的教育經費占比最高，達到國家財政性教育經費的52.7%。但是由表3數據可以看出，與高等學校相比義務教育階段和高中階段的生均教育支出并不高，教育財政支出在各級教育之間存在不平衡的現象，對基礎教育的財政投入較低，對高等學校的財政投入偏高。從各層級生均教育財政經費的數據可以看出，我國教育財政支出在層級結構上存在著不合理現象。作為在社會效益中有突出作用的基礎教育，所獲得的財政資金相對較少，教育基礎設施建設和資源分配在層級間存在著發展不均衡現象。

表3 2019年各級教育生均教育經費支出情況

從總體上看，教育的正外部性不僅對提高個人自身的綜合素質有很大影響，而且對國家的政治、經濟、文化等各項發展具有重大意義，促進國家跨越式發展。隨著國內生產總值不斷提高，國家越來越重視教育事業的發展,對教育財政的投入在逐年上升，教育事業得到了很大的改善。根據國家統計局數據顯示，2007年國家財政性教育經費支出為8 280.214 2億元，占當年國內生產總值的3.06%；2019年國家財政性教育經費為40 046.55億元，教育財政支出與2007年相比提高了4.84倍，占當年GDP的4.04%。

國民經濟快速增長與國家教育事業的正外部性有很大的關系。為了更加具體的分析教育正外部性對經濟社會的影響，選取了2007-2019年的數據進行模型分析。建立基礎數學模型：y=a+bx。其中y表示國內生產總值(GDP)，x表示國家財政性教育經費，a和b表示回歸參數估計。將表4中數據運用Stata軟件進行回歸分析。根據回歸分析結果得到a=74 358.01，b=21.909 33,因此線性回歸方程為y=74 358.01+21.909 33x，其中擬合優度R2=0.989 6,并由回歸分析中P值等于0.000 0可以得出結論國家財政性教育經費與國內生產總值之間有高度線性相關性，由b>0表明教育的正外部性對我國經濟社會有積極促進的作用和影響。因此國家應該繼續加大對教育財政的投入力度，正確發揮教育的正外部性，以保障國民經濟持續穩定的高質量增長態勢。

表4 2007-2019年我國國內生產總值和國家財政性教育經費情況

三、優化教育財政支出路徑選擇

(一)擴大教育財政支出規模，促進教育均衡發展

教育財政支出主要來源于中央和地方政府的財政撥款，教育財政的投入與地區經濟發展水平有緊密關系。因此通過大力發展地區經濟，不斷增強各地區政府的財政實力，進而加大對教育事業的財政支出，提高各階段學生的素質教育水平，更好的實現教育的均衡發展。發展中部地區經濟是從根本上保障該地區政府的教育財政投入，縮小在教育人口眾多的情況下與東部地區生均教育財政支出上的差距，但對于改善教育發展不均衡問題單單靠加大地方政府教育財政支出力度是遠遠不夠的，關鍵在于中央政府對中部地區和農村教育的大力扶持和財政投入。應該在國家教育支出規模不斷擴大的前提條件下，提高對中部地區和農村的教育財政支出金額，縮小生均教育財政經費與其他地區的差距，并給予教育優惠政策，吸引外部教育資金投入，改善中部地區和農村教育發展問題。同時政府部門要加強對基礎教育的教育質量水平和基礎建設的關注度，保障全國學生可以享受平等的教育資源。在農村教育師資力量方面，可以通過制定優惠政策鼓勵優秀畢業大學生服務農村教育，為改善農村教育教學質量做出貢獻。在教育強國戰略的指引下，從國家層面對教育發展不均衡地區和農村加大資金上的支持力度和政策扶持力度，促進教育均衡發展，提高社會整體的教學質量。

(二)優化教育財政支出結構，提高教育資源水平

由于教育的正向外部性對社會發展具有重要意義，而且基礎教育(包括小學、初中、高中)的社會效益遠大于高等教育，因此應該加大對基礎教育的重視程度，優化教育財政支出結構，提高基礎教育的教育質量水平，促進教育公平發展，充分發揮教育的正向外部性。國家應加大對欠發達地區和農村的基礎教育扶持力度，提高全國整體教學質量和教育資源水平，改善整體教學質量，辦有質量的教育。同時提高中部地區和農村的教師工資待遇，制定有效的優惠政策留住人才、吸引外來優秀人才扎根中部地區教育和農村教育，從教師資源層面改善這些地區的教育資源水平。為了提高教師隊伍建設，學校可以對學校招收教師的學歷水平進行嚴格把控，提升學校教師隊伍整體的素質，從長期視角看可以從本質上改善教學水平。學校也要注重教師業務培訓，增強對教師外出培訓的支持力度和財政投入，加強教師與外部優秀人才的交流，鼓勵教師自身學習的積極性。而且教師隊伍需要不斷注入新鮮血液時刻保持教學活力，積極發揮優秀年輕教師的教學優勢。如今各級教育的學生入校需求量巨大尤其是義務教育階段，為改善學校大班額的教學現狀，地方政府應該撥付資金新建學校通過增加學校數量和招收大量優秀教師的方法，改善目前中部地區學生和老師的配比，保障每位學生受教育的質量。因此為了提升教育資源水平，改善教學質量，國家和當地政府需要做出大量努力，使教育資源均衡發展提高教學質量。

(三)明確各級政府責任，加強教育財政資金管理

2019年6月我國頒布了《國務院辦公廳關于印發教育領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》，明確了在教育領域中央與地方的財政事權和支出責任。在后續政策實施上應該加強監督力度以保障政策高效的落實，以提高教育財政的支出效率。通過明確各級政府部門應承擔的財政支出責任，確保財政教育投入可以持續穩定增長。要加強省級相關部門統籌均衡的能力，對教育財政投入相對不足的地區加大轉移支付力度。在教育財政資金使用方面加強管理，確保資金可以及時有效的投入教育項目中，保障教育資金能夠規范有效的應用。學校要按規定提前做好預算安排，加強對教育財政資金的應用管理，合理地對教育資金進行內部分配，不斷提升學校的辦學質量，改善學校的教學環境，通過提高教師職工的工資待遇有效增強教師隊伍建設。明確責任加強資金管理可以提高教育資金的配置效率和教育服務質量，確保教育財政支出高效使用，提高資金使用效益，促進教育高質量發展。

(四)完善國家教育政策，促進教育公平發展

多年來我國經濟發展迅速，從總體來看，國家對教育事業的發展越來越重視，我國的教育財政支出總額逐年上漲，但國家在教育政策方面存在傾斜。在國家教育政策、人口眾多和經濟發展等多重因素影響下，中部地區生均教育財政金額相對較低的狀況有待提高國家關注。大力發展區域經濟增強各地區的綜合實力，提高各級政府教育財政投入，不斷縮小區域間教育財政支出差距。自中部地區崛起戰略實施以來，中部地區的經濟發展取得重大成就，但我國中部地區教育發展不平衡不充分問題依然存在，受全球新冠疫情沖擊，為順應新時代需求，國務院提出《關于新時代中部地區高質量發展的意見》，進一步加快中部地區崛起[3]。各地區教育財政支出存在差距主要是因為區域經濟發展不平衡，但是國家政策是一個不可忽視的因素，中央政府和地方政府應積極采取有效的政策促進教育財政支出均衡發展。中央和地方政府都應該在聚焦經濟增長的同時高度關注教育政策問題，積極采取有效的相關政策改善各地區教育發展不平衡現象。通過出臺有針對性的教育相關政策，完善國家教育體系，促進教育公平發展。完善教育政策體系要與教育深化改革密切結合，根據教育改革發展趨勢，適時制定符合教育國情的政策制度。國家可以在對西部地區教育政策持續穩定扶持的條件下，考慮對教育欠發達地區實行適當的教育政策傾斜，提供教育優惠政策，提高教育財政支出額度，在政策和資金上保障各地區生均教育經費和教育事業的均衡發展。

注釋：

① 數據來源于《2019年全國教育經費執行情況統計公告》資料整理。