應對氣候變化中國在行動：推動減污降碳協同增效

文|章軻

2021年，這是全球特別是中國采取果敢行動應對氣候變化最為關鍵、最為輝煌的一年。

氣候變化是全人類的共同挑戰。應對氣候變化，事關中華民族永續發展，關乎人類前途命運。

2020年9月22日，中國國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上鄭重宣示：中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。

2021年，中國各部門、各地和各領域為這一目標的實現付諸了一系列行動：

建立應對氣候變化目標分解落實機制；加快構建碳達峰、碳中和“1+N”政策體系；實施減污降碳協同治理；大力發展綠色低碳產業；堅決遏制高耗能、高排放項目盲目發展；控制重點工業行業溫室氣體排放；推動城鄉建設領域綠色低碳發展；構建綠色低碳交通體系；啟動全國碳市場上線交易；完善溫室氣體排放統計核算體系；加強綠色金融支持；強化科技創新支撐……

國務院新聞辦公室于2021年10月發表的《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書稱，2021年，中國應對氣候變化發生歷史性變化；中國將腳踏實地落實國家自主貢獻目標，強化溫室氣體排放控制，提升適應氣候變化能力水平，為推動構建人類命運共同體做出更大努力和貢獻，讓人類生活的地球家園更加美好。

“應對氣候變化”占據重要位置

臨近年關，多地“十四五”生態環境保護規劃陸續出臺。無一例外，“應對氣候變化”占據了這些規劃的重要位置，展現了應對氣候變化在中國各地的落地情況和未來五年的政策動向。

《青海省“十四五”生態環境保護規劃》從生態保護、環境治理、應對氣候變化、環境風險防控4個方面設定了27項指標，其中約束性指標19項、預期性指標8項。

青海省提出，“十四五”要“示范引領應對氣候變化”，堅持減緩與適應并重，實施積極應對氣候變化國家戰略，制定碳排放達峰行動方案，積極創建全國碳達峰、碳中和先行區和適應氣候變化示范基地，降低碳排放強度，顯著增強應對氣候變化能力。

青海省提出，立足青海、面向西北、服務全國，積極實踐碳中和，規范碳中和機制，力爭率先構建碳中和省域實現路徑。同時要求各市（州）研究制定市（州）級碳排放達峰行動方案，明確達峰目標、實施方案和保障措施，強化各領域各層級的貫徹落實，全面實施達峰行動。支持能源、工業、交通、建筑等領域制定碳排放達峰專項行動方案，推動重點行業制定碳排放達峰行動方案，鼓勵大型企業，特別是大型國有企業制定碳排放達峰行動方案。

《海南省“十四五”生態環境保護規劃》提出，面向碳排放達峰目標、碳中和愿景，實施積極應對氣候變化戰略，全面融入生態文明建設整體布局，協同推進應對氣候變化與環境治理、生態保護修復，降低碳排放總量和強度，主動落實“碳排放達峰”和“碳中和”目標。

■ 氣候變化是全人類的共同挑戰。應對氣候變化，事關中華民族永續發展，關乎人類前途命運。圖為西藏自治區林芝市魯朗鎮的草原和孩子們。章軻/攝

《內蒙古自治區“十四五”生態環境保護規劃》提出，制定自治區碳排放達峰行動方案，摸清碳排放基礎，識別關鍵排放領域，研判碳排放趨勢，科學制定自治區碳達峰目標。編制實施能源、工業、交通、建筑、農牧業、生活、科創等領域碳達峰專項行動方案。加強碳達峰目標過程管理，確保達峰目標如期實現。

內蒙古自治區還要求各盟市積極開展碳達峰行動，制定本地區碳排放達峰行動方案，烏海市、呼倫貝爾市等國家低碳試點城市率先達峰。煤炭等化石燃料消費比重高，產業結構、能源結構亟須大幅調整的烏蘭察布市、鄂爾多斯市等地區加快達峰進程。開展自治區級低碳城市、園區、社區及近零碳排放示范工程創建工作，探索建立碳中和示范區。

記者注意到，一些省市在實施措施方面也非常具體。比如，《上海市生態環境保護“十四五”規劃》在“清潔能源替代”領域提出，推進LNG站線擴建項目和滬蘇、滬浙省際管網互聯互通，形成國際國內、海上陸上、現貨長協的多氣源聯保聯供格局。到2025年，天然氣消費量占一次能源消費比重達到17%左右。

同時加快開發建設奉賢、南匯、金山海上風電基地，探索建設深遠海海上風電，推進陸上風電建設，進一步擴大風電裝機規模。實施“光伏+”專項工程，重點依托工商業建筑、公共建筑屋頂、產業園區等。公交汽車、巡游出租車、黨政機關公務車輛、中心城區載貨汽車、郵政用車全面使用新能源汽車，國有企事業單位公務車輛、環衛車輛新能源汽車占比超過80%，網約出租車新能源汽車占比超過50%。

《浙江省生態環境保護“十四五”規劃》提出，到2035年，綠色低碳發展水平和生態環境質量達到國內領先、國際先進水平，碳排放達峰后穩中有降。按照這一目標，浙江省將嚴格落實鋼鐵、水泥、平板玻璃、鑄造等行業產能置換要求，嚴格控制高耗能項目新增規模，建設城市綠色物流體系，以錢塘江流域為重點，全面開展八大水系生態修復，建立健全港口、船舶含油污水、生活污水和垃圾接收、轉運和處理體系等。

方向、政策和措施發生重大轉向

進入“十四五”，我國應對氣候變化的方向、政策和措施發生了重大轉向。我國的污染防治正在邁向溫室氣體與環境污染物協同治理新階段。

2021年1月，生態環境部印發《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》，明確提出，加快推進應對氣候變化與生態環境保護相關職能協同、工作協同和機制協同，加強源頭治理、系統治理、整體治理，以更大力度推進應對氣候變化工作，實現減污降碳協同效應，為實現碳達峰目標與碳中和愿景提供支撐保障，助力美麗中國建設。

生態環境部綜合司有關負責人對此表示，一直以來，我國堅定不移實施積極應對氣候變化國家戰略，參與和引領全球氣候治理，應對氣候變化工作取得明顯成效，有力促進了生態文明建設和生態環境保護。同時也要看到，生態環保任重道遠，實現二氧化碳排放達峰目標與碳中和愿景任務十分艱巨，應對氣候變化與生態環境保護相關工作的統籌融合有待加強。

中國工程院原副院長、院士杜祥琬解釋說，碳減排和大氣治污，一個是針對溫室氣體排放，另一個是針對污染物排放，兩個概念是不同的，但這兩件事在工作方向上高度一致。因為二氧化碳和大部分大氣污染物同根同源，都來自煤炭、石油等化石能源的燃燒。

杜祥琬說，以往“降污有明顯的效果，碳強度有所降低，但碳排放的絕對值并沒有降低，而且還在升高”。當前應完整、準確、全面理解減污降碳協同增效的重大決策和科學內涵，處理好經濟社會發展、保障能源安全、應對氣候變化與污染治理和生態保護的關系。

《中共中央 國務院關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》也要求，加快推動綠色低碳發展，深入推動碳達峰行動；處理好減污降碳和能源安全、產業鏈供應鏈安全、糧食安全、群眾正常生活的關系，落實2030年應對氣候變化國家自主貢獻目標。

■ 二氧化碳和大部分大氣污染物同根同源，都來自煤炭、石油等化石能源的燃燒。章軻/攝

生態環境部有關人士介紹，近年來，我國綠色低碳產業、節能環保等戰略性新興產業規模逐步擴大，新能源產業蓬勃發展。能源結構持續優化，煤炭占能源消費比重大幅下降、非化石能源占比大幅提升；節能提效取得顯著成效，2011—2020年，我國能耗強度累計下降28.7%。工業、建筑、交通等重點部門控排成效顯著，高耗能產業擴張得到有效控制。

國家氣候戰略中心專家馬愛民、曹穎、付琳介紹，我國溫室氣體控排行動協同減少大氣污染物排放的效應已經顯現。2020年，我國碳排放強度相比2015年下降18.8%，超額完成“十三五”約束性目標；相比2005年下降48.4%，不僅超額完成了我國向國際社會承諾的到2020年下降40%～45%的目標，若按照每減少一噸二氧化碳排放將相應減少3.2千克二氧化硫和2.8千克氮氧化物排放計算，我國超額實現碳強度下降目標也為大氣污染治理做出了貢獻。

與此同時，石化、化工、鋼鐵等重點行業轉型升級加速，2020年我國單位工業增加值二氧化碳排放量比2015年下降約22%；煤炭消費量占能源消費總量的比重由2005年的72.4%降至56.8%，非化石能源占能源消費的比重由2005年的7.4%提高到15.9%。集裝箱鐵水聯運量在“十三五”期間年均增長超過23%，新能源汽車生產和銷售規模連續6年位居全球第一。2020年當年城鎮新建綠色建筑占新建民用建筑比例高達77%。

重點領域推進碳達峰和碳中和

2021年11月，生態環境部部長黃潤秋在《學習時報》發表署名文章《把碳達峰碳中和納入生態文明建設整體布局》時表示，我國生態環境問題，本質上是高碳能源結構和高耗能、高碳產業結構問題。做好碳達峰、碳中和工作，有利于推動總量減排、源頭減排、結構減排，實現減污與降碳、改善環境質量與應對氣候變化協同增效。總體上看，二氧化碳排放于2030年前達到峰值可以為2035年“生態環境根本好轉”奠定堅實基礎。

■ 電力、交通、建筑等重點領域實現碳達峰、碳中和至關重要。章軻/攝

黃潤秋說，氣候變化對全球自然生態系統產生顯著影響，溫度升高、海平面上升、極端氣候事件頻發給人類生存和發展帶來嚴峻挑戰。做好碳達峰、碳中和工作，不僅能夠減少由氣候變化導致的極端天氣增多、氣象及自然災害頻發對人民生命財產和經濟社會造成的損失，而且能夠降低由此帶來的生態系統退化和物種滅絕風險，提升生態系統質量和穩定性，為構建人與自然生命共同體提供有力支撐。

黃潤秋同時表示，在看到成績的同時，也要清醒地認識到，當前，我國距離實現碳達峰目標已不足10年，從碳達峰到實現碳中和目標僅有30年左右。與發達國家相比，我們實現碳達峰、碳中和目標愿景，時間更緊、幅度更大、困難更多，必須把碳達峰、碳中和納入經濟社會發展全局，拿出抓鐵有痕的勁頭，有力有序有效做好碳達峰、碳中和工作。

在中國，目前綠色低碳循環發展的經濟體系正在建立。中國氣候變化事務特使解振華介紹，我國成立了中央層面的碳達峰、碳中和工作領導小組，組織制定并將陸續發布“1+N”政策體系，“1”是碳達峰、碳中和指導意見，“N”包括2030年前碳達峰行動方案以及重點領域和行業政策措施和行動，主要包括十個方面：優化能源結構、推動產業和工業優化升級、推進節能低碳建筑和低碳基礎設施、構建綠色低碳交通運輸體系、發展循環經濟、推動綠色低碳技術創新、發展綠色金融以擴大資金支持和投資、出臺配套經濟政策和改革措施、建立完善碳交易市場、實施基于自然的解決方案。

解振華介紹，我國已制定并基本完成了2030年前碳達峰行動方案，作為“1+N”政策體系“N”中為首的文件，其中重點規劃實施十大行動，即能源綠色低碳轉型行動、節能降碳增效行動、工業領域碳達峰行動、城鄉建設碳達峰行動、交通運輸綠色低碳行動、循環經濟助力降碳行動、綠色低碳科技創新行動、碳匯能力鞏固提升行動、綠色低碳全民行動、各地區梯次有序碳達峰行動以及相關政策保障，確保實現2030年前碳達峰目標。

2021年12月16日，中國社會科學院、中國氣象局氣候變化經濟學模擬聯合實驗室及社會科學文獻出版社發布的第13部氣候變化綠皮書——《應對氣候變化報告2021：碳達峰碳中和專輯》介紹，重點領域實現碳達峰、碳中和至關重要。

電力行業是全社會最大的排放部門，因此電力行業實現碳達峰和碳中和，對全社會實現“雙碳”目標具有重要作用。中國社會科學院的研究顯示，展望未來，我國電力需求將持續增長。清潔能源成為主力電源，煤電逐步退出。未來需著力增加電力系統包括“源網荷儲”的靈活性，提升高比例清潔能源電力系統運行安全性，發揮全國統一電力市場作用，降低綜合用電成本，保障新型電力系統安全穩定運行。

近年來，交通部門能耗和碳排放快速增加，對中國能否實現“雙碳”目標產生重要影響。研究顯示，2018年交通部門能耗占終端能源消費量的15%，碳排放超過10億噸。目前道路運輸能耗和排放占比約為80%，交通部門排放來源以汽油、柴油和航空煤油為主體。在不實行積極、持續的減緩政策情景下，未來交通部門碳排放將呈近中期快速增長、遠期逐漸放緩的發展態勢，2060年碳排放可達2020年的3～4倍。

對此，專家建議，交通部門應提高新能源汽車、氫能飛機、電動飛機、氫能/氨能船舶、高鐵動車組和電力機車的滲透速度。2060年乘用車、出租車和公交車完全實現燃油車禁售。

建筑部門的深度減排同樣是我國碳達峰、碳中和目標的重要組成部分。根據清華大學建筑節能研究中心測算，2019年，我國民用建筑一次商品能耗約10.2億噸標準煤當量，建筑運行碳排放總量約為22億噸CO2，其中化石燃料燃燒直接排放約6億噸CO2，熱力間接排放約4.2億噸CO2，電力間接排放11億噸CO2。此外，建筑建造建材等帶來的碳排放約為16億噸CO2。

專家建議，為實現深度減排，未來我國建筑低碳轉型發展應將用能需求控制在合理范圍內，依靠各類技術的發展在能耗的合理范圍內提升服務水平；降低化石燃料使用比率，顯著提升電氣化水平，充分利用余熱資源與生物質等零碳能源；通過建筑與區域用電系統的深度改造，使建筑的用電負荷能夠隨著電網供給的變化靈活調節。

中國具備實現“雙碳”目標基礎和有利條件

2021年11月10日，中國和美國在聯合國氣候變化格拉斯哥大會期間發布《中美關于在21世紀20年代強化氣候行動的格拉斯哥聯合宣言》。有媒體用“中美罕見達成一致”作為標題，來說明這一聯合宣言成果達成的不易。

中美雙方在聯合宣言中承諾做出努力，包括在《巴黎協定》框架下在21世紀20年代采取提高力度的強化氣候行動，以使溫升限制目標可以實現，并合作識別和應對相關挑戰與機遇。

同時，根據不同國情，各自、攜手并與其他國家一道加強并加速旨在縮小差距的氣候行動與合作，包括加速綠色低碳轉型和氣候技術創新。

生態環境部副部長趙英民表示，中方希望各方能夠繼續相向而行，特別是發達國家要重視發展中國家長期關切的適應、資金等幾個核心議題，同時切實履行早已作出的承諾，以此來進一步建立互信、達成共識。

“我們必須看到，應對氣候變化已變成緊迫挑戰，應對氣候變化必須基于科學、基于規則。”趙英民說。這一規則就是《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎協定》確定的有關原則和相關授權，“這是全球共同應對氣候變化的一個基石，這一點是不應該被撼動的，否則我們難以實現共同目標”。

上述《應對氣候變化報告2021：碳達峰碳中和專輯》介紹，中國“雙碳”目標的提出向世界釋放出了中國將堅定走綠色低碳發展道路，引領全球生態文明和美麗世界建設的積極信號。面向碳中和目標的轉型是關乎經濟社會高質量發展和持續繁榮的系統性變革。同時，如何更好地把碳達峰、碳中和目標納入生態文明建設整體布局，進一步明確時間表、路線圖、施工圖，是當前社會關注的熱點和焦點問題。

《應對氣候變化報告2021：碳達峰碳中和專輯》聯合主編、中國社會科學院院長謝伏瞻介紹，全球有130多個國家或地區提出或計劃提出碳中和目標，碳中和已成為全球共識。

謝伏瞻認為，碳達峰、碳中和是前所未有的嚴峻挑戰，更是重大戰略機遇。實現碳達峰、碳中和不只是能源系統的變革，還需要對現行社會經濟體系進行一場廣泛而深刻的系統性變革，面臨的挑戰前所未有。同時也要看到，中國已經具備很多實現碳達峰、碳中和的基礎和有利條件，特別是在新能源、智能電動汽車、5G、工業機器人、互聯網經濟等代表未來綠色經濟的產業方面，具有技術領先、競爭力強的優勢。

■ 生態環境部。章軻/攝

圍繞推動減污降碳協同增效的目標，“十四五”時期，生態環境領域的努力方向和具體措施已經明確。

黃潤秋介紹，在推動形成綠色低碳發展方式方面，將依法依規淘汰落后產能和化解過剩產能，大力發展戰略性新興產業，加快傳統產業綠色低碳改造，堅決遏制高耗能、高排放項目盲目發展。推進煤炭消費替代和轉型升級，大力發展可再生能源，穩步提升北方地區清潔取暖水平。推動大宗貨物和中長途貨物運輸“公轉鐵”“公轉水”。加強“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單）成果應用，健全以環評制度為主體的源頭預防體系，統籌推進區域綠色發展，構建國土空間開發保護新格局。

在統籌推進減污降碳協同增效方面，將把降碳擺在更加突出、優先的位置，更加注重綜合治理、系統治理、源頭治理，編制出臺減污降碳協同增效實施方案，對減污降碳協同增效一體謀劃、一體部署、一體推進、一體考核。以減污降碳協同增效為總抓手，以改善生態環境質量為核心，以精準治污、科學治污、依法治污為工作方針，深入打好污染防治攻堅戰，強化多污染物協同控制和區域協同治理，推動污染防治在重點區域、重點領域、關鍵指標上實現新突破。

在持續加強生態保護監管力度方面，完善自然保護地、生態保護紅線監管制度，開展生態系統保護成效監測評估，加大對擠占生態空間和損害重要生態系統行為的懲處力度。堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統治理，實施重要生態系統保護和修復重大工程，加強草原、河湖、濕地保護修復，不斷提升生態系統碳匯能力，增強適應氣候變化能力。健全生態保護補償機制，建立健全能夠體現碳匯價值的生態產品價值實現機制。

在不斷完善政策制度支撐保障方面，將統籌建立二氧化碳排放總量控制制度，推動建立溫室氣體數據統計核算、數據管理及履約長效機制。完善有利于綠色低碳發展的財稅、價格、金融、土地、政府采購等政策。穩步推進全國碳排放權交易市場建設，完善溫室氣體自愿減排交易機制。開展綠色低碳社會行動示范創建，加快形成全民參與的良好格局。

在深度參與全球氣候治理進程方面，將主動參與應對氣候變化國際談判，推動各方全面履行《聯合國氣候變化框架公約》及其《巴黎協定》，共建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系。發揮主席國優勢，開好COP 15第二階段會議，推動達成“2020年后全球生物多樣性框架”，有效扭轉全球生物多樣性喪失的趨勢，協同推進生物多樣性保護和應對氣候變化。發揮“一帶一路”綠色發展國際聯盟等合作平臺作用，大力推動應對氣候變化南南合作，共同建設清潔美麗的世界。