新發(fā)展階段中國(guó)礦山安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系研究*

蘇宏杰，魏 杰，史先鋒，王 艷

(中國(guó)安全生產(chǎn)科學(xué)研究院，北京 100012)

0 引言

2020年9月，國(guó)家礦山安全監(jiān)察局成立，標(biāo)志著我國(guó)礦山安全監(jiān)察跨入一個(gè)新發(fā)展階段，進(jìn)一步健全完善我國(guó)“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的礦山安全監(jiān)察體制，充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)礦山安全的高度重視，對(duì)于強(qiáng)化國(guó)家監(jiān)察權(quán)威，切實(shí)履行好防范化解礦山重特大安全風(fēng)險(xiǎn)、遏制重特大事故，保護(hù)礦工生命安全具有重大意義。

與原煤礦安全監(jiān)察局相比，國(guó)家礦山安全監(jiān)察體制和職責(zé)都發(fā)生了重大變化，增加了金屬非金屬礦山安全監(jiān)察，監(jiān)察領(lǐng)域由單一的煤礦安全監(jiān)察變?yōu)榈V山安全監(jiān)察，強(qiáng)化雙控預(yù)防、應(yīng)急管理、監(jiān)管執(zhí)法保障和地方政府安全監(jiān)管的監(jiān)督檢查等工作，將職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察移交給國(guó)家衛(wèi)健委。法制建設(shè)作為強(qiáng)化安全監(jiān)管監(jiān)察的重要保障，是決定礦山安全監(jiān)察實(shí)踐能否取得成效的基礎(chǔ)，為更好適應(yīng)此次國(guó)家機(jī)構(gòu)改革要求、履行國(guó)家礦山安全監(jiān)察的職責(zé)，為國(guó)家礦山安全制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化提供法律支撐，迫切需要重構(gòu)我國(guó)礦山安全法規(guī)體系。

本文檢索了維普中文期刊網(wǎng)和中國(guó)知網(wǎng)近20年的論文成果發(fā)現(xiàn)，我國(guó)專家、學(xué)者主要從《礦山安全法》存在問(wèn)題及修訂建議開(kāi)展了大量研究，有關(guān)礦山安全法規(guī)體系研究較少：劉超捷、湯道路[1]建議礦山安全法規(guī)體系應(yīng)明確法人和董事的安全責(zé)任，明確行政執(zhí)法主體及相關(guān)部門(mén)的職能關(guān)系，增加市場(chǎng)準(zhǔn)入基本條件、礦山安全生產(chǎn)許可制度、煤礦安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度和礦山安全事故的民事責(zé)任，加大經(jīng)濟(jì)處罰力度，同時(shí)提出盡快修訂《礦山安全法》《礦山安全法實(shí)施條例》等法律法規(guī)；曹明德、趙爽[2]提出，礦山安全法規(guī)體系應(yīng)明確礦長(zhǎng)、法人代表和董事的安全責(zé)任，明確行政執(zhí)法主體，完善礦山生產(chǎn)準(zhǔn)入制度、許可證制度和“突襲制”檢查制度、礦用產(chǎn)品安全認(rèn)證制度和礦山救護(hù)制度等，加大經(jīng)濟(jì)處罰力度；韓鴻彬[3]提出，礦山安全法規(guī)體系應(yīng)體現(xiàn)“以人為本”的理念，建立安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金、有獎(jiǎng)舉報(bào)保密等制度，完善礦長(zhǎng)、總工等管理人員的資格審核和安全培訓(xùn)考核、事故調(diào)查處理等機(jī)制，加強(qiáng)政府監(jiān)督管理等要求。

基于上述研究成果，提出新發(fā)展階段礦山安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系架構(gòu)，其中的“礦山安全”是指煤礦、金屬非金屬礦山安全生產(chǎn)，不包括石油天然氣開(kāi)采安全。

1 我國(guó)礦山安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀與問(wèn)題

1.1 我國(guó)礦山安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀

目前，我國(guó)已經(jīng)初步建立以《礦山安全法》為基本法的礦山安全法規(guī)體系，包括法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件。截至2021年5月，礦山安全法規(guī)共計(jì)106部，其中，法律3部、行政法規(guī)7部、部門(mén)規(guī)章18部和規(guī)范性文件78部。按照層級(jí)順序，本文將礦山安全法規(guī)體系歸納分析如下：1)礦山安全法律。《礦山安全法》作為礦山安全的基本法，是針對(duì)20世紀(jì)九十年代礦山安全事故多發(fā)而制定的1部礦山安全單項(xiàng)法律[4]，適用于礦山企業(yè)安全管理和礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的安全監(jiān)察。《安全生產(chǎn)法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是各類企業(yè)的通用法律，與《礦山安全法》相比屬于一般法與特殊法的關(guān)系。《安全生產(chǎn)法》于2002年頒布，2009年、2014年、2021年3次修訂。2)行政法規(guī)。《礦山安全法實(shí)施條例》作為《礦山安全法》的實(shí)施性法規(guī)，適用于煤礦和金屬非金屬礦山，該條例于1995年頒布；《煤礦安全監(jiān)察條例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》分別于2000年和2005年頒布，是為加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)察、遏制煤礦重大安全事故而制定的煤礦安全單項(xiàng)法規(guī)，在煤礦安全法規(guī)中占有非常重要的位置；《安全生產(chǎn)許可證條例》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》是各類企業(yè)的通用法規(guī)。3)部門(mén)規(guī)章。煤礦11部，包括安全管理和安全監(jiān)察，安全管理具體涉及煤礦安全生產(chǎn)許可證、重大事故隱患判定、領(lǐng)導(dǎo)帶班下井、煤層氣地面開(kāi)采安全、安全培訓(xùn)、職業(yè)病危害防治等規(guī)定和煤礦安全規(guī)程；安全監(jiān)察部門(mén)規(guī)章具體涉及安全設(shè)施監(jiān)察、行政處罰、罰款和煤礦安全監(jiān)察員等規(guī)定；金屬非金屬礦山7部，包括安全生產(chǎn)許可證、安全設(shè)施、領(lǐng)導(dǎo)帶班下井、地質(zhì)勘探、外包工程等安全管理規(guī)定和尾礦庫(kù)、小型露天采石場(chǎng)的安全監(jiān)管規(guī)定。4)規(guī)范性文件。主要根據(jù)某一時(shí)期的重點(diǎn)工作制定，具有一定的時(shí)效性。該部分文件在整個(gè)礦山安全法規(guī)體系中數(shù)量最多，煤礦29部、金屬非金屬礦山49部，金屬非金屬礦山文件數(shù)量遠(yuǎn)大于煤礦。

另外，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)作為法律法規(guī)的技術(shù)支撐，在礦山安全管理和安全監(jiān)察中發(fā)揮了重要作用。鑒于煤礦、非煤礦上工藝設(shè)備存在差異，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)分別單獨(dú)制定。2016年，煤礦安全、金屬非金屬礦山安全強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)過(guò)整合精簡(jiǎn)[5]，解決了強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)存在的交叉重復(fù)矛盾、超范圍制定等主要問(wèn)題，形成結(jié)構(gòu)更加合理、內(nèi)容更加科學(xué)的煤礦、金屬非金屬礦山強(qiáng)制性安全標(biāo)準(zhǔn)體系。截至2021年5月，煤礦安全強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)107項(xiàng)，主要規(guī)范煤礦安全設(shè)備設(shè)施裝置的技術(shù)要求及檢測(cè)檢驗(yàn)方法。金屬非金屬礦山安全強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)共計(jì)42項(xiàng)，主要規(guī)范金屬非金屬礦山安全設(shè)備設(shè)施裝置的技術(shù)要求及檢測(cè)檢驗(yàn)方法，規(guī)定地質(zhì)勘探、礦石開(kāi)采與選礦、尾礦庫(kù)、排土場(chǎng)的安全要求。

1.2 我國(guó)礦山安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系存在的問(wèn)題

礦山安全法規(guī)的實(shí)施對(duì)于強(qiáng)化礦山安全監(jiān)管監(jiān)察，提高礦山安全管理水平發(fā)揮了極其重要的作用，但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和新發(fā)展階段我國(guó)礦山安全監(jiān)察體制的變革，礦山安全法制建設(shè)暴露出新發(fā)展階段法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系尚未形成、法規(guī)之間不協(xié)調(diào)、法規(guī)陳舊等問(wèn)題。

1)新發(fā)展階段礦山安全法規(guī)體系尚未形成，難以滿足國(guó)家礦山安全監(jiān)察要求

金屬非金屬礦山由安全監(jiān)管體制轉(zhuǎn)變?yōu)榕c煤礦一致的安全監(jiān)察體制，礦山安全監(jiān)察體制的調(diào)整勢(shì)必決定礦山安全法規(guī)體系走向一體化道路，而當(dāng)前新發(fā)展階段我國(guó)礦山安全法規(guī)體系尚未形成。①《礦山安全法》、《礦山安全法實(shí)施條例》作為煤礦、金屬非金屬礦山共用的法律法規(guī)，除此之外，其余的法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，煤礦、金屬非金屬礦山均分別獨(dú)立制定，不符合新發(fā)展階段礦山安全監(jiān)察體制改革對(duì)于煤礦、金屬非金屬礦山一體化安全監(jiān)察的要求。②在法規(guī)、規(guī)章層面，主要制定的是煤礦法規(guī)、規(guī)章，金屬非金屬礦山法規(guī)、規(guī)章相對(duì)缺乏，尤其是關(guān)于安全監(jiān)察方面，缺少金屬非金屬礦山法規(guī)、規(guī)章，如《煤礦安全監(jiān)察條例》、《煤礦安全培訓(xùn)規(guī)定》、《煤礦生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》等，缺少金屬非金屬礦山相應(yīng)內(nèi)容。③在部門(mén)規(guī)章層級(jí)，缺乏風(fēng)險(xiǎn)防控和隱患排查治理、生產(chǎn)安全事故應(yīng)急管理、安全監(jiān)察信息系統(tǒng)以及地方政府礦山安全監(jiān)管的監(jiān)督檢查等方面的規(guī)定，不能滿足國(guó)家礦山安全監(jiān)察局職責(zé)的新要求。④規(guī)范性文件作為特定時(shí)期的部門(mén)文件，雖然具有一定的時(shí)效性，但其中不乏好的經(jīng)驗(yàn)和做法，對(duì)于規(guī)范礦山企業(yè)安全管理、提升安全監(jiān)察水平具有非常重要的作用，可以以部門(mén)規(guī)章的形式予以固定，如《煤礦生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理規(guī)定》、《非煤礦山外包工程安全管理暫行辦法》。

2)法規(guī)之間不協(xié)調(diào)，安全監(jiān)察無(wú)所適從

《左傳》曰“行其政令，行其政事”，礦山安全監(jiān)察人員應(yīng)嚴(yán)格依照有關(guān)法律法規(guī)行使安全監(jiān)察的職責(zé)權(quán)限，立法的高質(zhì)量尤顯重要，要求法律法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)嚴(yán)謹(jǐn)、準(zhǔn)確，法規(guī)之間應(yīng)協(xié)調(diào)一致。現(xiàn)行礦山安全法律法規(guī)內(nèi)容存在不一致，如關(guān)于“特種作業(yè)人員無(wú)證上崗”的處罰，《國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》要求“對(duì)特種作業(yè)人員無(wú)證上崗的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令限期改正，處10萬(wàn)元以上50萬(wàn)元以下的罰款；逾期未改正的，責(zé)令停產(chǎn)整頓”；《煤礦安全監(jiān)察條例》規(guī)定“特種作業(yè)人員未取得操作資格證書(shū)上崗作業(yè)，經(jīng)煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正，逾期不改正的，責(zé)令停產(chǎn)整頓”，法規(guī)內(nèi)容的不同直接導(dǎo)致安全監(jiān)察人員對(duì)上述違法施政存在差異。

另外，作為通用法律的《安全生產(chǎn)法》自頒布以及3次修訂，“三管三必須[6]”，全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，雙重預(yù)防機(jī)制，加大對(duì)違法行為的懲罰力度等一系列新舉措、新要求，《礦山安全法》以及相關(guān)法規(guī)規(guī)章存在與其不一致。

3)法規(guī)陳舊，不能滿足礦山安全發(fā)展需要

隨著我國(guó)礦山領(lǐng)域科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，礦山新技術(shù)、新設(shè)備不斷涌現(xiàn)，礦山產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、自動(dòng)化、信息化發(fā)生了重大變革，災(zāi)害事故風(fēng)險(xiǎn)更趨復(fù)雜，礦山從業(yè)人員結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大變化，伴隨而來(lái)的安全風(fēng)險(xiǎn)正不斷攀升，現(xiàn)有的安全法規(guī)沒(méi)有隨著風(fēng)險(xiǎn)變化及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化，難以滿足新發(fā)展階段新形勢(shì)的安全需求。例如《礦山安全法》《煤礦安全監(jiān)察條例》等作為礦山安全核心法律法規(guī)，自頒布后未有進(jìn)行實(shí)質(zhì)性修訂[7]，《礦山安全法》中關(guān)于礦山的安全監(jiān)管部門(mén)還是勞動(dòng)行政管理部門(mén)。現(xiàn)有法規(guī)主要是針對(duì)非煤固體礦山，對(duì)于液態(tài)、氣態(tài)礦山開(kāi)采安全尚缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范。

2 國(guó)外礦山安全法規(guī)體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)啟示

美國(guó)、南非、澳大利亞等是世界主要礦產(chǎn)國(guó)，盡管各國(guó)的礦產(chǎn)資源、社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史發(fā)展等均不相同，但各國(guó)都建有以礦山安全與健康法為基本法的礦山安全與健康法規(guī)體系[8-10]，其目的都是確保勞動(dòng)者的安全和健康，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，促進(jìn)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)礦山安全立法可以引以為鑒。

2.1 注重法規(guī)的層次性

美國(guó)為例，美國(guó)礦山安全與健康法規(guī)體系分為4個(gè)層級(jí)[11]，即聯(lián)邦法律、部門(mén)法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和工作程序。第1層級(jí)：《1977年聯(lián)邦礦山安全與健康法》(Federal Mine Safety & Health Act of 1977)及2006年頒布的《煤礦改善與新應(yīng)急響應(yīng)法》，由國(guó)會(huì)制定，是美國(guó)礦山安全領(lǐng)域綱領(lǐng)性法律，對(duì)礦山的安全管理、應(yīng)急救援、監(jiān)管監(jiān)察、行政執(zhí)法等做了明確規(guī)定；第2層級(jí)：《美國(guó)聯(lián)邦法典》第30卷“礦產(chǎn)資源卷”，由美國(guó)聯(lián)邦政府勞工部制定。該文件是以《1977年聯(lián)邦礦山安全與健康法》為基礎(chǔ)，在法律內(nèi)容的執(zhí)行層面進(jìn)行了細(xì)化和延伸，屬于該法的配套執(zhí)行文件，每年可以根據(jù)實(shí)際需要進(jìn)行修改和完善；第3層級(jí)：《煤礦安全與健康監(jiān)察程序》和《金屬和非金屬礦安全與健康監(jiān)察程序》，由礦山安全與健康監(jiān)察局制定，監(jiān)督檢查礦山“礦產(chǎn)資源卷”的執(zhí)行情況；第4層級(jí)：與《煤礦安全監(jiān)察程序》和《金屬和非金屬礦安全與健康監(jiān)察程序》配套的程序及手冊(cè)，由礦山安全與健康監(jiān)察局制定，如“通風(fēng)計(jì)劃核準(zhǔn)程序手冊(cè)”、“電氣監(jiān)察程序手冊(cè)”和“礦井頂板控制和審查”等，是礦山安全監(jiān)察程序在礦山各環(huán)節(jié)的具體監(jiān)察體現(xiàn)。

2.2 注重法規(guī)之間的協(xié)調(diào)性、可操作性

國(guó)外礦山安全法規(guī)條款力求明晰，具有較強(qiáng)的可操作性。《1977年聯(lián)邦礦山安全與健康法》中規(guī)定有企業(yè)違法行為處罰的條款，為實(shí)施該條款，加大企業(yè)違法處罰力度，美國(guó)專門(mén)出臺(tái)了《礦山企業(yè)職業(yè)安全健康多次違法處罰規(guī)定(2013)》[12]作為配套法規(guī)，對(duì)礦山企業(yè)多次違法后的停產(chǎn)處罰給出進(jìn)一步解釋和說(shuō)明，明確了該處罰的判定標(biāo)準(zhǔn)和具體實(shí)施步驟，法規(guī)條文的具體詳實(shí)便于安全監(jiān)察人員執(zhí)法，并確保執(zhí)法的一致性。

2.3 標(biāo)準(zhǔn)作為法規(guī)體系的重要組成部分

美國(guó)將礦山安全標(biāo)準(zhǔn)以法律法規(guī)的形式頒布，強(qiáng)制執(zhí)行。《美國(guó)聯(lián)邦法典》第30卷“礦產(chǎn)資源卷”第75部分是地下煤礦的強(qiáng)制性安全標(biāo)準(zhǔn)，第77部分是露天煤礦及地下煤礦露天部分強(qiáng)制性安全標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了煤礦和金屬非金屬礦山的詳細(xì)安全要求，包括：行政審批、安全評(píng)價(jià)、安全教育、職業(yè)健康、礦山設(shè)備測(cè)試與管理、礦安標(biāo)志管理、礦山事故、工傷及檔案管理等內(nèi)容。

3 我國(guó)礦山安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建設(shè)想

3.1 構(gòu)建原則

1)立足于礦山安全監(jiān)察體制改革需要。法制建設(shè)作為強(qiáng)化安全監(jiān)察的重要保障，是決定礦山安全監(jiān)察實(shí)踐能否取得成效的基礎(chǔ)，構(gòu)建礦山安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)充分考慮國(guó)家礦山安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)改革要求，履行礦山安全監(jiān)察的職責(zé)，為國(guó)家礦山安全制度化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化提供法律支撐。

2)服務(wù)礦山安全發(fā)展、突出重點(diǎn)。堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，既立足于解決現(xiàn)階段礦山安全監(jiān)管監(jiān)察問(wèn)題，又著眼未來(lái)五年、十年礦山安全事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展需要。既抓緊抓好起基礎(chǔ)作用的基本法，又下力氣把握好起支撐作用的配套法規(guī)規(guī)章，統(tǒng)一謀劃，科學(xué)規(guī)劃，把握法規(guī)規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)位階，構(gòu)建法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系框架表。

3)堅(jiān)持系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性與可行性。充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，從礦山行業(yè)各環(huán)節(jié)生產(chǎn)安全視角進(jìn)行整體構(gòu)思，同時(shí)考慮煤礦和金屬非金屬礦山生產(chǎn)工藝差異，合理分配法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等立法資源，以《礦山安全法》為核心，構(gòu)建相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)一致、科學(xué)完整的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系。建立法規(guī)定期清理制度，針對(duì)內(nèi)外部條件的變化及時(shí)修改或者廢止不適應(yīng)的法規(guī)，增強(qiáng)立法的實(shí)用性和可行性。

3.2 礦山安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系框架

依據(jù)國(guó)家礦山安全監(jiān)察體制改革要求，結(jié)合我國(guó)煤礦和金屬非金屬礦山安全監(jiān)管監(jiān)察實(shí)際情況，參考國(guó)外礦山安全監(jiān)察法規(guī)體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)礦山安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系框架如表1所示。

3.3 法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系框架說(shuō)明

從規(guī)范主體視角，礦山安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系分為安全管理和安全監(jiān)察2個(gè)子體系，與礦山安全監(jiān)管監(jiān)察職責(zé)對(duì)應(yīng)，安全管理子體系涉及前期預(yù)防、生產(chǎn)過(guò)程安全管理、應(yīng)急管理和事故管理4個(gè)環(huán)節(jié)，安全監(jiān)察子體系包括監(jiān)察人員、監(jiān)察內(nèi)容及程序、違法處罰、監(jiān)察執(zhí)法保障以及對(duì)地方政府監(jiān)管的監(jiān)察5個(gè)方面。

從位階視角，礦山安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系分為5個(gè)層級(jí)：第1層級(jí)是圍繞《礦山安全法》為核心的“法律層級(jí)”，《礦山安全法》屬于礦山安全基本法，為礦山安全法規(guī)規(guī)章提供框架；第2層級(jí)“行政法規(guī)”，為貫徹落實(shí)《礦山安全法》，行使行政職權(quán)制定的規(guī)范，以《礦山安全管理?xiàng)l例》《礦山安全監(jiān)察條例》為主體，其中《礦山安全管理?xiàng)l例》側(cè)重礦山企業(yè)安全要求；第3層級(jí)“部門(mén)規(guī)章”，為執(zhí)行礦山法律法規(guī)而制定的部門(mén)行政規(guī)范，內(nèi)容涵蓋安全管理4個(gè)環(huán)節(jié)和安全監(jiān)察的5個(gè)方面，包括礦山企業(yè)從勘探、礦山建設(shè)、生產(chǎn)運(yùn)行、閉坑閉庫(kù)，涵蓋尾礦庫(kù)、排土場(chǎng)等全鏈條全視角的安全管理和監(jiān)察；第4層級(jí)“監(jiān)察手冊(cè)”，監(jiān)察手冊(cè)依據(jù)部門(mén)規(guī)章編制，涉及到技術(shù)指標(biāo)依托強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)作為支撐，屬于監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)行層文件，應(yīng)注重具體性、針對(duì)性和操作性，如《煤礦安全設(shè)施監(jiān)察手冊(cè)》，監(jiān)察手冊(cè)主要由國(guó)家礦山安全監(jiān)察局以規(guī)范性文件的形式發(fā)布。第5層級(jí)“強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)”，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)作為礦山安全部門(mén)規(guī)章的延伸和支撐，屬于其執(zhí)行層面的配套文件，應(yīng)注重煤礦、金屬非金屬礦山安全裝置及技術(shù)特點(diǎn)，主要包括強(qiáng)制性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)由國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)頒布，行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)由應(yīng)急管理部頒布，如《尾礦庫(kù)安全監(jiān)測(cè)技術(shù)規(guī)范》。

4 構(gòu)建礦山安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的建議

1)完善礦山安全法律規(guī)范，理順體系位階。推動(dòng)制定一批、修改一批、整合一批、移交或廢除一批，制定礦山安全風(fēng)險(xiǎn)防控和隱患排查治理、礦山生產(chǎn)安全事故應(yīng)急管理和地方政府礦山安全監(jiān)管的監(jiān)督檢查等部門(mén)規(guī)章，制定監(jiān)察手冊(cè)，完善法規(guī)體系第4層級(jí)，明確監(jiān)察人員、手段、方法、程序和內(nèi)容；修改《礦山安全法》《礦山安全法實(shí)施條例》等法規(guī)；整合法規(guī)，如將《礦山安全法實(shí)施條例》《國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》整合為《礦山安全管理?xiàng)l例》；按照部門(mén)職能以及礦山安全法規(guī)體系定位，將煤礦職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察法規(guī)規(guī)章移交國(guó)家衛(wèi)健委。制定修訂說(shuō)明具體見(jiàn)表1。

表1 中國(guó)礦山安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系框架Table 1 Framework of mine safety regulation and standard system in China

2)統(tǒng)籌構(gòu)建一體化礦山安全法規(guī)體系。建國(guó)以來(lái)，煤礦和金屬非金屬礦山的監(jiān)管監(jiān)察體制發(fā)生多次變化，2個(gè)領(lǐng)域的差異較大，建議在梳理煤礦和金屬非金屬礦山領(lǐng)域安全法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，充分融合煤礦與金屬非金屬礦山安全法規(guī)體系，建立一體化礦山安全監(jiān)管監(jiān)察模式，將《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》與《非煤礦礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》合并，制定《礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》；修改《煤礦安全監(jiān)察條例》《煤礦安全監(jiān)察員管理規(guī)定》《煤礦安全監(jiān)察行政處罰辦法》等，增補(bǔ)金屬非金屬礦山有關(guān)內(nèi)容，修改《非煤礦山外包工程安全管理暫行辦法》，范圍由外包工程擴(kuò)大到包括技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的承包商，增加煤礦承包商安全管理內(nèi)容。統(tǒng)籌煤礦和金屬非金屬礦山法規(guī)規(guī)章說(shuō)明具體見(jiàn)表1。

3)制定工作方案，按照輕重緩急制定修訂法規(guī)規(guī)章。全面梳理煤礦、金屬非金屬礦山現(xiàn)有安全法律法規(guī)規(guī)章、規(guī)范性文件和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)每部法規(guī)規(guī)章做適用性分析，同時(shí)充分考慮國(guó)家礦山安全監(jiān)察局“三定方案”職責(zé)分工，以及礦山安全監(jiān)管監(jiān)察好的經(jīng)驗(yàn)和新的做法，制定工作方案，明確責(zé)任部門(mén)和時(shí)間安排。

4)強(qiáng)化立改廢釋并舉。隨著礦山經(jīng)濟(jì)發(fā)展，某些法規(guī)規(guī)章可能不再滿足礦山安全發(fā)展的需要，礦山安全立法需要與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)對(duì)有關(guān)法規(guī)規(guī)章進(jìn)行補(bǔ)充修改。對(duì)于不符合礦山安全時(shí)宜的規(guī)定，特別是影響礦山安全的要求必須及時(shí)“廢”掉。法規(guī)規(guī)章發(fā)布后應(yīng)及時(shí)做出解釋，做到精準(zhǔn)“施法”。

5 結(jié)論

1)分析了新發(fā)展階段我國(guó)礦山安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)存在體系不完善、法規(guī)之間不協(xié)調(diào)以及法規(guī)陳舊等問(wèn)題，歸納總結(jié)了美國(guó)等國(guó)家礦山安全法規(guī)體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)及啟示。

2)提出了我國(guó)礦山安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系由法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、監(jiān)察手冊(cè)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)5個(gè)層級(jí)構(gòu)成，以及各層級(jí)法規(guī)規(guī)范建設(shè)建議。

3)通過(guò)統(tǒng)籌一體化礦山安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化立改廢釋并舉，采取制定一批、修改一批、整合一批等一系列舉措，推進(jìn)我國(guó)礦山安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。