長三角一體化示范區發布我國首個跨省域規劃建設導則

◆鐘 鶴 / 文

10月9日，《長三角生態綠色一體化發展示范區先行啟動區規劃建設導則》（以下簡稱“導則”）正式發布實施。這是我國第一部跨省域的規劃建設導則，將助力示范區先行啟動區實現“一套標準管品質”。

長三角生態綠色一體化發展示范區范圍包括上海市青浦區、江蘇省蘇州市吳江區、浙江省嘉興市嘉善縣，面積約2413平方公里。其中，青浦金澤鎮、朱家角鎮，吳江的黎里鎮，嘉善的西塘鎮、姚莊鎮五個鎮作為先行啟動區，面積為660平方公里。

一、核心內容

示范區的建設必須體現一體化和高質量的要求，必須體現生態綠色引領。規劃建設領域涉及的范圍相對較多，按照聚焦重點領域、關鍵環節、分步推進的原則，重點聚焦生態環境、城市設計、綜合交通3個重點領域，形成1.0版本。

1.生態環境——構建人類與自然和諧共生的生態格局

從生態空間、生態景觀、生態環境三個方面建構了示范區生態環境保護管控指標體系，錨固以水為脈、林田共生、藍綠交織的自然生態格局，引導河湖濕地、林地、農田生態系統修復和景觀優化，打造覆蓋城鄉、活力多元、人在畫中游的全域風景體系，促進區域水環境、大氣環境、土壤環境協同保護與治理。

2.城市設計——塑造江南韻、小鎮味和現代風共鳴的生活場景

從城鎮和鄉村兩個方面構建了示范區城市設計管控指標體系，完善示范區歷史文化保護體系，加強各類物質與非物質歷史文化遺產傳承與活化，完整展現不同歷史時期的城鄉空間脈絡和文化風貌，彰顯示范區的自然生態、城鎮空間與地方文化三大特色，營造滿足未來生產生活需求的人居環境。

3.綜合交通——打造綠色高效多樣的綜合交通系統

從公共交通、道路交通、特色交通和智慧交通四個方面建構了示范區綜合交通管控指標體系，以交通樞紐為核心整合空間要素和配置資源，探索跨省域交通一體化銜接技術，創新以大數據為基礎的智慧交通組織方式，踐行綠色出行，助力實現“雙碳”目標。

二、主要特點

作為全國第一部跨省域的規劃建設導則，示范區重點突出跨界協同、生態綠色、品質示范、韌性安全。主要亮點是4個。

1.跨域一體，明確需要共同遵守的規劃管控底線與標準

針對三地標準不協調、不統一而造成的功能不匹配、空間不協調、管理不精細等問題，在借鑒世界各地跨界共建實踐經驗的基礎上，對青浦、吳江、嘉善三地現行標準進行研判與優化，合理確定先行啟動區660平方公里區域內統一的技術標準，助推形成一體化空間格局。

2.探索“就高不就低”的規劃標準

作為示范區踐行高標準建設和高質量發展目標的基礎性工作，通過全新的“3+1+X”模式（“3”指青浦區、吳江區、嘉善縣三地現行標準；“1”指遵循國家統一標準為前提；“X”指借鑒國內外先進經驗），探索“就高不就低”的規劃標準研判路徑，力爭每一項指標的論證過程清晰可辨，充分體現標準制定的先進性與科學性，保障示范區高質量目標的具體落實。

3.實施“水、林、田、鎮、村”全要素綜合管控

示范區目前正處于各種建設與非建設交織混存的狀態，而且未來包含活力城區、特色小鎮、美麗村莊等不同類型區域，具有空間、形態、功能上的特殊性與復雜性。在自然資源部統一行使所有國土空間用途管制職責的背景下，《導則》改變過去偏重于城鎮集中建設區的做法，打破原有城與鄉、新與舊相互分離的體系，落實統籌城鎮、鄉村與水、林、田生命共同體的要求，統籌協調所有空間要素，構建新舊協同、城鄉融合的國土空間規劃建設新標準。

4.統籌底線管控與彈性發展

堅持“剛彈”兩級管控規則，為示范區的規劃編制及其管理提供從“標準”到“指引”的多重技術依據。規劃建設導則提出了100個核心管控指標，其中30個是強制性指標，70個是引導性指標。強制性指標針對規劃建設中所需要遵循的底線制定，是必須遵照執行的內容；引導性指標則是針對規劃建設的探索性、創新性要求，著眼于協調性、兼容性以及必要的彈性空間，引導采用最為合理的規劃設計方案，促進示范區空間環境品質的全面提升。規劃建設導則特別強調，示范區先行啟動區的新建地區應按照本導則要求進行規劃建設，更新地區宜按照本導則要求進行規劃建設。

三、又一項重要制度創新成果

長三角一體化示范區建設已近兩年，在打破三地行政壁壘方面一直進行制度性探索，本導則的出臺是示范區又一項重要制度創新成果。

領銜參與編制導則的中科院院士、東南大學教授段進院士表示，過去青浦、吳江、嘉善三地主要依照各自的地方標準進行規劃建設，這些標準涉及的內容、指標和程序要求各不相同，造成了跨行政區域生態廊道不貫通、交通銜接不暢、產業同質化競爭、大型鄰避設施缺乏統籌等一系列問題，無法形成一體化發展格局，也無法實現高質量發展目標。

比如在沿路風景緩沖林帶方面，青浦的規劃提到沿高速公路、主要公路、次要公路兩側各不少于100米、50米、25米，嘉善標準則為高速公路、城市快速路、主干道兩側各不少于30米、20米、15米，二者管理的分類不同、指標要求也差異較大，而吳江沒有相應的規定。因此，導則在深入三地調研分析示范區規劃建設管理現狀，認真借鑒與對比當前國際先進理念、技術及其標準基礎上，尤其關注青浦、吳江、嘉善現行地方標準的協調，解決過去由于三地標準不統一而造成的功能不匹配、空間不協調、風格不統一、管理不精細的“四不問題”。