關于改進和完善財政繳存款業務的思考

宋艷

財政存款作為央行的重要基礎貨幣，是央行實施再貸款、再貼現的資金來源，其繳存狀況關系著央行實施宏觀調控效果。近年來，隨著經濟形勢的發展和轉變，傳統的財政存款監管模式逐漸難以適應財政繳存款管理的需要，金融機構轉移、攔截財政存款的現象屢見不鮮，財政存款的轉移和流失加大了央行對金融機構流動性的監測難度，影響了央行貨幣政策的執行效果。

一、財政繳存款業務及相關制度的發展變化

1984年，央行開始專門行使中央銀行職能，將財政金庫存款和機關、團體等財政性存款劃為央行的信貸資金，納入財政性存款繳存范圍。同年央行印發《關于頒發各專業銀行向人民銀行劃繳存款的范圍和委托代理央行賬務的規定的通知》、次年印發《關于辦好人民銀行委托專業銀行代理業務賬務以及加強繳存存款等項工作的通知》，進一步明確了財政性存款的具體范圍、繳存方式及處罰規定：財政金庫存款、地方財政預算外存款、部隊存款、基本建設存款、機關團體存款等財政性存款屬于央行的信貸資金，應100%劃繳央行，城市分、支行應每旬調整一次，于旬后五日辦理;縣支行及其以下行處每月調整一次，于月后八日內辦理。對遲繳、少繳或轉移財政性存款的，每天按萬分之三罰款。

1998年，央行印發《關于改革存款準備金制度的通知》，調整了財政繳存款范圍，將金融機構代理央行財政存款中的機關團體存款、財政預算外存款劃為金融機構的一般存款。規定金融機構代辦的中央預算收入、地方金庫款和代理發行國債款項屬于財政存款繳存范圍，全額就地劃繳央行，根據當年劃定的各金融機構繳存款范圍中對招商銀行部隊存款的核定及會計司《關于繳存款問題的函復》，部隊存款也納入了一般存款繳存范圍。財政存款的繳存范圍調整后，繼續保留全額繳存、獨立核算、分級辦理的做法，劃繳方式不變，但繳存時間由原來按旬、按月繳存調整為全部按旬繳存，旬后五日辦理。對金融機構遲繳、少繳財政存款的行為，維持原處罰規定。此后30余年，央行未再就財政存款管理出臺新的制度辦法，基層央行對財政繳存款的管理一直沿用原有辦法至今。

二、財政繳存款制度相對滯后

隨著經濟體制改革與發展，我國信貸資金管理方式發生了根本性改變，當前央行總量調控的信貸資金管理模式對財政繳存款監管提出了新的要求，但由于制度辦法更新不及時、監管職責不明確等原因，基層央行在實際業務中缺乏抓手，金融機構辦理財政存款業務過程中少繳、漏繳等不合規現象時有發生，導致財政繳存款監管體系缺乏適應性和權威性，難以滿足當前央行執行貨幣政策、維護金融穩定的需要。

（一）制度建設滯后于社會經濟體制發展

一是社會主義市場經濟體制下，央行對信貸資金的管理方式由直接管理向間接管理轉變，越來越重視通過實施存款準備金、利率等更具彈性的政策手段進行信貸資金總量調控，對財政繳存款的監管力度則逐步弱化，1998年之后，相關部門沒有再出臺系統性的財政繳存款管理制度，大大降低了財政繳存款作為貨幣政策工具的地位。二是隨著電子支付方式的應用，財政資金管理運作機制發生了重大變化，資金管理效率不斷提高，而央行沒有及時跟進制定財政繳存款管理制度，原制度規定的財政存款劃繳方式、劃繳程序、處罰激勵辦法等難以適應越來越信息化、市場化的調控方式，影響了財政資金管理效率，導致制度發展與宏觀調控需要脫節。

（二）財政繳存款劃分原則界定不清

《關于改革存款準備金制度的通知》規定將中央預算收入、地方金庫存款和代理發行國債款項劃為財政存款繳存范圍，將金融機構代理央行財政存款中的機關團體存款、財政預算外存款劃為金融機構的一般存款。但近年來央行調整繳存款范圍的文件又將待結算財政款項、地方財政預算外存款、代理兌付國債資金等納入繳存的范圍，2004年，《中國人民銀行關于國庫存款計付利息有關問題的通知》中也將地方財政庫款、財政預算專項存款和財政預算外存款三個會計科目納入向央行劃繳財政存款的范圍，且文件中并未有此前相關規定廢止的意思表述。繳存款范圍劃分文件前后矛盾導致央行實施財政繳存款監管的政策依據不充分，難以對資金性質進行判斷，影響了對財政繳存款的監管效力。

（三）金融機構會計科目調整頻繁且設置不規范、不統一

一是金融機構自行設置會計科目的做法使得各金融機構在會計科目及其核算內容上存在差異，央行只能單獨審核各金融機構會計科目核算內容以確定其財政存款繳存范圍，大大增加了工作量和工作成本。同時金融機構會計科目不斷更新使得新增會計科目不納入繳存，或原有會計科目擴大使用范圍后應繳存財政存款而未繳存現象時有發生，個別金融機構以一級科目核算一般性存款，下設二級科目核算財政存款以規避繳存，造成央行在審核會計資料時無法確認繳存數據的真實性，難以發現漏繳、少繳問題。二是現有規定中劃分金融機構財政存款范圍的基本原則較為籠統，基層央行只能根據自身理解核定金融機構繳存財政存款的范圍，在實際核定中對有關會計科目無法準確把握，而且隨著經濟發展，金融機構業務持續創新，金融機構會計科目不斷調整，導致央行劃分金融機構財政存款繳存范圍的調整文件多、時間跨度長且未對調整依據和調整標準予以明確，影響了央行對財政繳存款監管的權威性。

（四）存在成本收益倒掛現象

央行對財政存款劃繳業務按金融機構劃來的財政存款的全年日平均余額的萬分之五計算手續費，低于對存款準備金的計息利率，甚至無法彌補金融機構進行財政繳存款管理的成本。財政存款繳存成本與收益倒掛及全額繳存財政存款的規定違背了商業銀行追求利潤最大化的經營目標和增強資金流動性的意愿，降低了金融機構準確區分財政賬戶資金性質的主動性。

（五）監管職責界定不明確降低了財政繳存款監管效率

一是根據當前規定，營業部門負責對金融機構的財政繳存款實施柜面審核及監督，主要通過審核金融機構報送的會計報表上相關科目核算的財政存款是否全額繳存來對金融機構財政繳存款進行監管，審核金融機構繳存或調整財政存款的主要依據是財政存款繳存憑證、財政存款余額表和月末日計表[1]。當前，商業銀行僅在上旬提供上月月末日計表，上中旬調整時，只向央行提供自行填制的財政存款繳存余額調整表和財政存款繳存科目余額清單，不提供原始會計資料，根據金融機構填制的繳存科目余額表辦理退補繳業務，退補繳金額的真實性和準確性主要取決于金融機構繳納財政存款的自覺性、主動性，營業部門只能從形式上檢驗金融機構是否漏算了科目以及數值計算的準確性，無法對金融機構財政存款資金性質和流向進行實質性判斷，導致柜面監督流于形式。二是監管職能部門沒有建立有效的審核機制。2004年，《中國人民銀行關于加強存款準備金管理的通知》明確了對存款準備金的監管職責：貨幣信貸部門負責組織存款準備金管理、監督和處罰工作，會計部門負責存款準備金交存范圍的會計科目審定工作，營業部門負責存款準備金的報表審查、資金收繳和日常考核工作。但央行未對財政繳存款監管出臺專門辦法，《中國人民銀行法》中也沒有對財政繳存款業務監督檢查權的明確規定，監管職責不明確導致基層央行執法底氣不足，弱化了央行對財政繳存款的監管力度。由于監管定位缺失，當前基層央行一般參照存款準備金管理規定對財政繳存款實施監管[2]，一方面金融機構為了規避繳存財政存款，存在財政賬戶與會計科目使用脫節現象，單方面審核會計科目或單方面審核財政賬戶，難以發現金融機構是否存在規避繳存款行為，在監管中對金融機構報送會計資料的依賴性也導致監管更加被動。另一方面對財政繳存款業務的監管職能橫向分散在多個部門，監管部門之間信息不對稱，未形成監管合力，當金融機構出現違規問題時，多頭管理使得監管責任難以界定，影響了財政繳存款監管工作的嚴肅性。

（六）存在繳存和繳庫并存現象

按照規定，金融機構待報解財政款項發生額于當日或次日上午報解央行國庫，而金融機構按照旬末余額繳存財政存款，如果待報解財政款項在財政存款調整日后報解，相當于金融機構同時向央行營業部門與國庫部門繳納財政存款，造成繳存與繳庫并存，金融機構需墊付資金至下一旬財政存款繳存金額調整時，降低了資金流動性，驅使金融機構將旬末財政存款資金轉移至一般存款科目核算。

三、加強財政繳存款管理的政策建議

（一）加強財政繳存款制度體系建設

為保證財政繳存款政策執行效果，首先應該更新財政繳存款管理理念，摒棄落后于社會經濟體制的管理模式，完善財政繳存款監管制度，根據當前財政繳存款業務特點，對財政繳存款的有關文件進行清理、補充和完善[3]，制定更加全面、具體、規范的財政存款繳存管理制度：明確財政存款的繳存范圍，確定財政存款和一般存款等信貸資金劃分標準;明確財政存款繳存及考核方式;明確央行對財政存款的監督管理手段及相關部門職責;規范財政存款繳存的審核內容、各類審核報表的報送時限以及報送方式等;對遲繳、欠繳財政存款行為制定統一合理的處罰辦法，規范處罰依據，明確處罰主體、確定處罰標準及處罰方式，從制度層面保證繳存財政存款的準確性、及時性和全面性，保障財政繳存款監管工作的權威性和嚴肅性。

（二）規范金融機構財政繳存款會計科目設置

深入研究金融機構會計科目設置和使用范圍，可制定會計科目統一設置的指導意見，引導金融機構合理設置屬于財政存款繳存范圍的會計科目，金融機構根據指導意見自行設置，或者直接出臺財政存款繳存范圍的統一會計科目，并明確各科目核算內容，避免金融機構使用相同會計科目核算不同性質資金等情況，以規范會計科目管理水平，有效解決財政繳存款業務中違規使用會計科目的問題，提高央行監管效率。

（三）改進對金融機構繳存財政款的激勵方式

完善金融機構代理財政繳存款的激勵機制，一方面加強對金融機構報送會計財務資料的監督核查，將金融機構繳存財政存款情況納入金融機構年終評價體系。另一方面有機結合對財政存款計付手續費和利息的激勵方式，適當提高對財政存款計付手續費的標準或參考存款準備金計息方式對財政存款計付利息，以增加金融機構辦理財政繳存款業務的收益。

（四）完善財政繳存款監管模式

一是強化實質重于形式原則，加強對財政資金性質的審核界定，而不僅局限于審查會計科目，著力加強對財政部門和預算單位銀行賬戶的規范化管理，與財政部門共同做好財政賬戶的審核工作，嚴格規范財政存款賬戶的開戶和變更條件，明確財政賬戶核算范圍，強化對財政專戶使用管理的源頭把控和風險控制，確保財政賬戶資金管理工作規范、安全、高效。二是完善會計集中核算系統，在系統中增加財政存款數據比對功能，由系統自動生成繳存財政存款劃撥憑證和財政存款余額調整表，并進行繳存款金額計算，營業部門根據金融機構自行填制的財政存款繳存余額調整表和財政存款繳存科目余額清單進行賬務處理后，將處理結果與系統計算結果進行比對，能夠有效解決每月上中旬央行無法核對財政存款科目余額真實性的問題。三是準確界定會計、國庫、貨幣信貸、支付結算、營業部門等對財政繳存款業務的監管職責。加強部門間協調合作與監督，建立有效的監管機制，強化各部門信息和資源共享，積極整合非現場監管資源和現場檢查力量，推行聯合檢查制度，定期對財政繳存款業務進行現場檢查，明確財政資金的來龍去脈，構建審核指導、會計核算、監督管理三位一體的監管模式。此外，央行應積極承擔與財稅部門和金融機構的溝通協調工作，以便全面掌握財政資金狀況，提高對財政存款全額繳存的監管效率，促進財政政策與貨幣政策的協調配合，增強各部門及金融機構對宏觀經濟形勢把握的一致性，保障宏觀調控政策順利實施。

（五）運用平均法考核財政繳存款

金融機構為了避免因繳存和繳庫并存導致的預算收入墊資繳存情況或為了少繳財政存款，可能會在旬末將財政存款轉移至其他賬戶以降低財政存款余額，針對這一問題可以參考《中國人民銀行關于實施平均法考核存款準備金的通知》對人民幣存款準備金實施平均法考核的規定，利用現代化會計核算系統，對財政繳存款運用平均法進行考核，將按旬末存款余額繳存變為按每旬平均余額繳存，央行根據財政存款日終余額的算術平均值而不是旬末余額考核金融機構繳納財政存款。改進財政存款繳存基數計算方法能夠改善當前金融機構有意或無意占用財政存款的情況，保證財政存款繳存的及時性、準確性。

參考文獻：

[1]韓曉蕾.當前金融機構財政交存款管理工作中存在的問題及政策建議[J].金融會計，2016（8）：71-75.

[2]楊春雪.金融機構交存財政存款業務存在的問題及對策建議[J].吉林金融研究，2020（4）：66-69.

[3]趙守卿，呂元媛，周蜀雁.現行財政存款管理制度研究[J].時代金融，2018（17）：43+49.

作者單位：中國人民銀行濟南分行營業管理部