文化和旅游管理體制改革的行政邏輯與現實路徑

崔鳳軍，董雪旺

引言

2018年，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，作出了促進文化和旅游融合發展的戰略部署，構建了新的文化和旅游工作組織管理體制，將原文化部、國家旅游局的職責整合，組建文化和旅游部，“詩和遠方”在治理體系上走到了一起。機構改革以來，按照“宜融則融、能融盡融，以文促旅、以旅彰文”的原則和理念融合、職能融合、產業融合、市場融合、服務融合、交流融合六大路徑，文旅融合從市場和企業層面上的融合進入到了行政管理融合發展的新階段。

在實踐中，文旅深度融合是踐行高質量發展的重要抓手，但文旅融合還存在一些短板與明顯不足。文化與旅游融合發展總體上處于從“形”的疊加向“神”的改造、從數量擴張向質量躍升的階段，但融得不夠、融得不深、融得不好的問題還比較突出，亟需進一步研究。理論上，文旅融合是一個復雜系統與動態過程，運用多學科理論，對文化和旅游的本質屬性、內在特征、發展機理、產業載體、功能效果等進行系統辨析極為重要。融合發展是基于文化和旅游發展規律而形成的內生需求，學術界對此已有較多理論探討，或已對文旅融合的效果進行定量評估；少數研究涉及到機構改革和行政管理體制調整對文旅融合的作用。本文將在此基礎上，探討文旅融合的行政邏輯、現實問題、實踐效果和應對措施。

1 文化和旅游行政管理體制改革的必然性

1.1 改革的機構

根據國務院機構改革通知精神，本輪文化和旅游管理體制改革的初心和使命是一致的，即促進文化事業、文化產業與旅游業融合發展。具體辦法是：在中央和省級層面，成立文化和旅游機構，將原文化部門和旅游部門的職能合并、機構合并、人員合并。在內設機構設置上，打破傳統的做法，從內設機構入手，實現職能上的完全統一。在市及縣市層面，各地做法有所不同，多數地區將文化、廣電、體育、旅游4個部門的職能合并。但在實際操作中，因為廣電的部分職能移交宣傳部門，將體育事業的職能繼續由下屬機構（體育發展中心）承擔，事實上體育管理的政府職能保留不多，真正得到徹底融合的是文化和旅游兩大職能。

1.2 改革的立足點

首先，從產業發展的內在規律看，文化產業和旅游產業的深度融合是兩個產業的天然屬性。2009年，原文化部和國家旅游局就指出，“文化是旅游的靈魂，旅游是文化的載體”，加強文化和旅游的深度結合，有助于加快文化產業發展，促進旅游產業轉型升級，滿足人民群眾的消費需求。

其次，旅游業的綜合性和包容性特征決定了文化和旅游業發展模式的開放性。從2009年國家確定旅游業為“國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業”之后，旅游部門就積極推進旅游與文化、體育、農業、工業、林業、商業、水利、地質、海洋、環保、氣象等相關產業和行業的融合發展，取得了很好的成果，積累了許多經驗。

最后，從文化和旅游所承擔的事業屬性看，僅憑市場自發行為是遠遠不夠的。在政治上高度統一的“單一制”社會主義國家，政府行為至關重要。體制順，符合市場行為規律，則一通百通；體制不順，則市場行為嚴重受阻。無論是20世紀地方文化與旅游部門合并的實踐，還是2009年原文化部和原國家旅游局開展的“文旅結合”效應，政府頂層設計和行政推動可以在市場經濟背景下更好地發揮政府作用。

2 機構改革的學理基礎：文化和旅游屬性上的天然耦合性

2.1 從價值層面看

文化和旅游二者具有“天然的耦合性”。文化既是人類的“人化”過程中積淀的文明成果，又是在“化人”過程中形成的一系列知識體系、制度規范和人文教化，其核心是價值觀。旅游究其本質是滿足人們天生的好奇。二者統一于“人的自由自覺的本性”，指向人的自由和全面發展的理想境界，應該從多維度實現文旅融合在精神和價值方面的內在統一。

旅游活動是一種文化現象，旅游產業是大文化產業的重要組成部分。文化旅游高質量發展的目標是實現人的價值追求，解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，契合當前社會主要矛盾的轉移。

2.2 從意識形態層面看

文化是一個民族的精神和靈魂，是國家發展和民族振興的強大動力。旅游是傳播文明、交流文化、增進友誼的橋梁。二者有天然的親和力。文化發展關系到意識形態和核心價值觀的建設，這也是國家戰略。旅游業是國民經濟增長點，屬于產業層面，也是地方政府的興趣點。因此，在本輪機構改革方案中把最初方案“文化與旅游部”改為“文化和旅游部”，雖一字之差，卻照顧到了意識形態戰略與經濟發展目標的雙贏，強調了文化和旅游的協同效應。

2.3 從產業屬性層面看

文化是最好的旅游資源，旅游是文化實現產業化的最佳路徑。文化促進旅游的特色化、品質化、效益化，旅游促進文化的競爭力和影響力。兩大產業的深度融合，本質上是內在的互相需求，符合市場邏輯。從產業屬性看，文化和旅游都具有開放性。這就決定了兩者之間具有產業互補屬性、產業互動屬性和產業指向屬性。

文化和旅游產業雖然在產品、市場、技術、運行邊界、服務對象上各有側重，但都具有文化屬性和經濟屬

性，并兼具地域性、消遣性、經濟性、傳承性、創造性等特征，這決定了兩者之間樂意實現互動發展。

2.4 從產業鏈層面看

文化的生產、傳播和消費，都與旅游活動密切相關，旅游是文化建設的重要動力、文化傳播的重要載體、文化交流的重要紐帶。但現實問題在于，文化處在旅游的上游，上游對下游沒有要求，而下游往往對上游有強烈要求和依賴。原文化部門對原旅游部門的需求并不高，因為文化建設的動力、載體、紐帶原先就已經存在。傳統文化系統作為事業單位的重要任務是發展公益性的文化事業，主要是為本地市民提供公共文化服務。這既是原文化部門的使命，更是其工作價值觀的核心理念。

2.5 從要素層面看

從全域旅游和全域文化的視角看，從有限景點到無限空間是一個新的趨勢。現代旅游不僅是傳統意義上的景區、景點，而且是包括文化場所、藝術園區、主題餐廳、各類演藝演唱會、戶外運動、城鄉生活等一切有別于游客慣常生活狀態、能帶來新鮮感受等的旅游資源。

3 文化和旅游管理體制改革的行政邏輯與改革實踐

3.1 改革的行政邏輯

制度是社會經濟發展最重要的要素之一。歷史經驗表明，完善的制度是改革開放以來中國文化事業、文化產業和旅游業快速發展的根本保障和重要動力。對于政府而言，積極的建構主義是基于“有限理性”而開展的產業制度體系構建。

在計劃經濟向市場經濟轉變的過程中，中國的行政體制共進行了八輪改革。圍繞調整政府與社會、政府與市場、中央與地方的關系，改革一直遵循“兩條線”進行：一是下放權力、制度松綁，釋放市場、社會和地方政府的活力，構建市場機制和市場體系，發揮市場的決定性作用；二是整合權力配置資源，實行大部門制，更好地發揮政府的作用。改革開放前40年以經濟領域的“轉變政府職能、簡政放權改革”為主線，十九大之后開始的中央和國家機關機構改革，則重點突出“理順部門關系、優化職能配置”，著眼于轉變政府職能，使市場在資源配置中起決定作用，更好地發揮政府作用的體制機制，圍繞推動高質量發展，建設現代經濟體系，加強和完善政府“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務和生態環境保護”職能（簡稱五大職能），推進政府職能的優化和調整。

按照這一邏輯和指導思想，文化和旅游部門合并，建立大部制和產業融合體制機制，有助于形成“四個大”的新格局。一是發展大產業。有效推進文化事業、體育事業、文化產業、廣播電視業、旅游業的高質量發展；打破行業壁壘，放大產業的“溢出效應”。二是實施大監管。統轄文化和旅游、廣電、體育等管理執法職能和機構，實現市場統一監管。三是開展大服務。協調推進文化旅游公共服務體系，實現游客與市民共享，推進更高水平和更多層面的公共服務。四是立足大保護。推進文物等遺產資源、非物質遺產、自然和人文旅游資源、歷史文脈等的全鏈條、全方位、全過程保護。對旅游行業而言，本輪機構改革通過旅游市場促進、旅游行業監管和旅游經濟運行監測和宏觀調控等治理改革，有助于實現旅游業治理體系和治理能力現代化。對文化行業而言，本輪機構改革在文化產業改革的基礎上，借助旅游市場更好地發揮企業主體的作用，有效疊加產業扶持政策，促進對新興產業的理解和相關行業、領域的深度融合。

3.2 文化和旅游行政管理體制沿革

雖然文化行政管理機構自中華人民共和國成立以來就幾乎沒有改變過（這里指中央政府，而地方政府有過一些試點），改革開放前也是由政府主辦、主管文化，在改革開放之后，受制于意識形態的約束，文化管理體制的改革也一直滯后于經濟改革。與傳統的行政管理體制相對應，中國的文化管理體制延續了嚴格的等級管理體制，文化產業以公有制單位為主體，內部分配存在嚴重的“平均主義”弊端，缺乏正常的人員流動和淘汰機制，冗員化、行政化、機關化等問題十分突出，文化產品種類貧乏，難以滿足人民群眾對于文化產業的需要。針對這個長期存在的弊端，十六大之后，黨中央繼續深化文化體制改革，明確區分了文化事業和文化產業的屬性，明確了公益性文化產業和經營性文化事業的關系與區別。2003年開始在地方進行了兩輪改革試點，2006年之后在全國推開。這一時期中國文化體制改革的邏輯是：轉變政府職能、建立市場體系、區分產業事業、培育企業主體。十九大之后，文化和旅游部門實現了重組，將旅游產業納入大文化產業，必將通過行政推動，進一步促進兩大產業的深度融合發展。

改革開放40年間，地方文化和旅游管理部門改革也在不斷進行探索。例如山西省平遙縣在20世紀90年代成立了文化旅游局；深圳作為改革探路先鋒，借助文化體制改革大潮，在2009年將文化和旅游部門合并，成立了文化旅游和體育局，并取得了一些成功的經驗。

4 從形式合并到實質融合：正視不平衡不對等性問題

從現實看，文旅部門融合存在諸多困難：在全國范圍市縣層面上，文、旅兩個部門長期以來由于部門隔離，隔閡、割裂現象表現突出，兩個部門合署之后需要較長時間的磨合。

4.1 在黨委政府工作中的地位不對等

從戰略地位對比來看，文化和旅游在政治上、經濟上、行政上的不對等是多年來的現實存在。文旅融合是承認差異、尊重行業主體特質基礎上的“有限融合”。

文化具有商品屬性、經濟屬性和意識形態屬性。國家向來高度重視文化的發展。其一，文化是“四個自信”的重要來源。習近平總書記指出，文化自信是更基本、更深沉、更持久的力量，堅定中國特色社會主義道路自信、理論自信、制度自信，說到底是堅定文化自信。其二，文化關系到社會主義核心價值觀建設，一直以來是意識形態的核心組成部分。核心價值觀是一個國家重要的穩定器，一個民族、一個國家如果沒有共同的核心價值，就會魂無定所、行無依歸。十八大以來，黨中央高度重視社會主義核心價值體系建設，將其稱為當代中國文化的“魂”，而國民教育體系、公共文化服務體系、文化產業體系和各種形式的文化產品，是承載文化精神價值的“體”。其三，文化事業和文化產業是滿足人民精神生活的民生事業。文化具有公益性、基本性、均等性、便利性的特征，必須堅持政府主導，讓群眾廣泛享有免費或優惠的基本公共文化服務。多年來，文化作為公益性事業，國家承擔文化發展的主導責任。文化部作為歸口宣傳部門管理的機構，一直代表中央政府承擔國家戰略。

旅游的經濟屬性更加明顯，旅游業在國民經濟中的地位逐步提升。1978年前中國旅游的主要任務是承擔國家外事接待業務，不是獨立的產業。改革開放初期，旅游業以創匯為基本目標，以發展經濟、滿足群眾基本旅游需求為補充目標。1986年，國務院將旅游業納入國民經濟“七五”規劃，正式確立了旅游業在國民經濟中的地位。1992年，中央明確提出旅游業是第三產業的重點產業，“九五”規劃將旅游業列為第三產業的第一位。1998年，中央經濟工作會議將旅游業列為國民經濟新的經濟增長點。1999年，第一個旅游黃金周催生了“國內游”，國內旅游出現拐點，大眾旅游開始萌發。2009年，國務院發布《關于加快旅游業發展的意見》，提出要把旅游業建設成為“國民經濟的戰略性支柱產業和人民群眾更加滿意的現代服務業”。2016年，國務院政府工作報告提出“迎接一個大眾旅游的新時代”，標志大眾旅游時代的到來。受市場因素的拉動，各地發展旅游業的積極性明顯提升。

機構改革將旅游工作納入到國家戰略，可以有效提升旅游業的地位。十九屆五中全會決定和國家“十四五”規劃有大量篇幅提到旅游，是一個很好的開端，必將極大地推進旅游業高質量發展。

4.2 工作理念差異明顯

原文化部門與旅游部門的工作理念分歧集中表現于如何對待文化遺產。事實上，這是一個世界性的難題。迪可羅和麥克徹就曾尖銳地指出：公共部門主導還是私營部門主導之間在非營利性還是營利性，社會目標還是商業目標，是資產的存在價值還是使用價值，是保護其內在價值還是消費其外在價值，主要服務群體是作為物質與非物質遺產的展示對社區的價值，還是作為能為目的地創立品牌的產品或者活動對旅游者的價值？這些問題往往不可調和，最好的情況是兩個部門各自獨立運作，相互尊重，互不干擾。雙方有交集，但并不想建立更加密切的關系，因此多是工作關系而非“全面伙伴關系”。

在現實中則往往采取折中的方式：文化價值因旅游用途而作出讓步，或者旅游價值為遺產保護而作出妥協。游客的存在，可能會威脅到生態系統脆弱的建筑、文化藝術品的完整性，或者地方精神的完整性——地方精神通常是文化資產極其重要的一個元素。評估一個遺產有無價值，在文化價值、物質價值、旅游價值和體驗價值4個維度上，有無旅游價值及排在何處，往往是文化專家和旅游業專家的“分水嶺”，也是兩個部門之間存在分歧的主要原因之一。文旅融合之后，尤其是現代網絡技術的發展，一種基于技術的新開發模式“沉浸式虛擬環境”（IVEs）為解決這個分歧創造了條件：采取能夠讓遺址復活的數字技術，將采集到的考古現場的數據，與沉浸式、互動式顯示系統整合為一體，在博物館、游客中心、活動區域運用，讓游客以一種新穎的方式體驗遺產資產與文化空間（culture space）。

4.3 服務對象不同帶來職能定位差異

構建人民滿意的政府是現代政府施政的價值理念，包括人民性、普惠性、正義性。對地方政府而言，在踐行上述價值理念時，權力的委托主體、管理服務對象并非全體人民，而是轄區公民。按照地方政府所擔負的屬地管理與服務這一根本要求，本地市民才是檢驗他們施政正當性、滿意度的來源，至于服務外地游客，則是出于經濟屬性的要求。所以，原文化部門的主要服務對象是市民，部分職能是提供文化公共服務設施，包括建設、管理和運營文化公共服務設施。旅游部門的服務對象是外地游客，主要職能是實施對旅游業的管理和服務。

在文旅融合的大背景下，文化和旅游機構的服務對象必然會發生位移，為本地市民和外來游客提供服務將成為部門的職責，并且將促進主客共享時代的來臨。

4.4 投入機制不同帶來工作手段的差異

無論服務對象怎么變，現代政府的責任政府、高效政府、服務型政府的定位不變。鑒于兩大事業的定位差異，原文化部門主要采取的是直接管理（政事合一）的手段，原旅游部門則主要是間接管理和行業管理（政企分開）。從投入來看，文化事業主要是政府投資，旅游產業（全域旅游基礎設施和公共服務除外）主要是社會投資。

相比而言，地方文化是一個老部門，旅游是一個新部門，但兩個部門都是“小部門”，長期以來在行政機構中處于邊緣化地位：原文化部門作為政府組成部門，隸屬宣傳系統，中層干部調整權限在宣傳部門，自身主體地位不突出，干部成長空間小；管理對象是以文化館、博物館等為主的“小文化”。地方旅游部門最初作為政府企業存在（旅游公司），代行行政管理和事業發展職責，后來成為事業單位，更名為旅游事業管理局（或旅游局），近20年隨著旅游業地位的提升和行政體制改革的進行，成為政府組成部門（國家旅游局作為副部級單位由國務院直屬），但總體來看，長期游離于行政邊緣。部門合并，兩個“小部門”變成一個“大部門”，投入機制沒有發生較大改變，但工作手段可以實現互通。

4.5 部門之間的長期疏離

原文化部門和原旅游部門各有各的職能、各有各的業務，旅游有旅游的邏輯（主要是市場邏輯和產業邏輯），文化有文化的邏輯（主要是事業邏輯、公益邏輯）。由于文化事業、旅游產業之間的鴻溝大，文化和旅游兩個部門的工作人員，因為理念不同，會出現互不認同的現象，很難形成共識。如浙江省臨海市的靈湖文化創意街區，由原文化部門負責策劃建設，沒有注入旅游功能，缺乏旅游六要素匹配，僅僅是生硬的文化設施集聚，作用難以發揮，進入旅游市場難度較大。部門合并之后，工作理念和人才資源實現互補，可以有效解決這些問題。

4.6 旅游職能弱化

從地方行政管理體制改革的運行情況看，雖然取得了不少成就，但總體而言，運行成效并不樂觀，主要表現為旅游職能的弱化。

（1）領導力量弱化。原先的地方旅游局作為一個獨立的政府組成部門，雖然行政地位相對弱勢，但組織架構齊全、職責明晰，有規劃、政策、資金保障，工作抓手、工作力量相對完整。過去是一個局長若干個副局長分頭抓，改革后是若干個局長中只有一兩個副局長抓旅游。除此之外，局長多是由文化部門轉過來，且主要領導調動頻繁，對旅游業規律的把握缺乏時間積累，領導作用很難在短時間內發揮出來。

（2）工作重心偏移。改革前，旅游發展是旅游主管部門全部的職責所在，合并后則是大部門下的一個小分支，地位下降。區域旅游資源主體如果是文化景觀，機構合署的必要性更強，文化重于旅游；反之，區域旅游的主體是自然生態景觀，兩個部門之間則不分伯仲。例如西安市是中國著名的文物旅游城市，兩大部門合并，可能帶來的問題是文旅局的大部分精力會放在管理轄區內的文物景點上，對行業管理投入的精力可能弱化，下屬的文物景點與社會景點之間的關系難以平衡。20世紀90年代，山東省泰安市將旅游局與泰山風景區管理機構合并，泰安市旅游局成為泰山風景名勝區管委會的下屬科室，旅游局的功能被完全弱化，最后泰安市委市政府不得不在1998年重新組建旅游局。

（3）工作力量下降。合并前，人員的全部精力在旅游工作上，合并后哪里需要強化力量，人員就到哪里去。文化事業顯然更重要，把工作重心放在文化上必然會將力量引導到文化領域，旅游工作的精力就必然會下降。

（4）政治地位邊緣化。主要是指在市委市政府決策層面上的地位下降。過去，旅游部門作為一個獨立機構，在參與政府決策時發揮一定的參謀和落實責任，但合并后，旅游的聲音會極度弱化，難以進入黨委和政府決策。旅游工作是典型的政府主導型，沒有黨委和政府的重視，很難實現新的突破。

（5）工作精力轉移。作為旅游行業主體的旅游企業，是發展旅游業的主力軍。在政府主導戰略下，政府的作用至關重要。改革前，旅游部門的全部精力放在提升旅游行業的地位上，扶持、指導旅游企業發展是他們義不容辭的責任，政企關系也比較密切，一大批長期從事旅游管理的公務人員本身就是專家，指導有方。但合并后，這批專業人員抽調到其他領域，旅游企業缺乏專業管理，很難得到政府的全力支持。

（6）整合資源的能力未提升。鑒于旅游資源的綜合屬性，文旅資源分布在各個部門管轄，包括建設（風景區、園林）、水利（水利風景區）、農業（鄉村、農家樂）、民宗（宗教）、林業（森林公園、濕地和植物園等），新成立的文旅局并沒有實現對這些資源的管轄和指導，導致這些旅游接待服務設施長期游離于旅游部門之外，文旅部門整合資源的能力并沒有得到更多的提高。

4.7 頂層設計對于文旅融合至關重要，但具體問題需要逐步解決

對實行“單一制”、政治上高度統一的社會主義國家而言，高層政府的頂層設計和推動作用對于兩大產業之間的真正融合至關重要。兩大部門之間原有的“張力”，可以在上級黨委政府的外在控制下形成“合力”，但真正成為內生動力，還需一定的時間。一般認為，這一過程至少需要4—5年。不能指望在短時間內發揮巨大作用，期望值也不可過高。短時間內，兩大體系之間信息不通、溝通不夠，合并后能否形成一個“強勢”部門，在黨委宣傳部歸口領導和政府負責的體制下，結果存疑：作為宣傳系統所屬單位，由宣傳部歸口管理，主管領導是常委、宣傳部長，但文旅機構又屬于政府組成部門，由分管副市、縣（市）長分管，且經費來源、項目建設、行業管理、事項審批等行政工作屬于政府職能，誰來協調、誰來簽字、誰來負責、向誰匯報等具體問題需要高超的領導藝術。

4.8 產業間的共生關系不能忽視

浙江義烏市旅游與會展機構合并3年因運行不暢最終解散的事實表明，兩大產業如果是并聯的上下游關系（如會展業和旅游業），機構合并不能必然促進產業融合，因為僅憑一個產業的“溢出效應”是靠不住的。而文化、旅游既是上下游“并聯”關系，又是“你中有我、我中有你”的“串聯”關系，大概率可以實現要素的融入。

4.9 人才短板問題成為新體制運行的關鍵制約因素

文化和旅游兩大系統長期隔離、自主發展的結果，就是政府管理人才中嚴重缺乏文旅兼通的人才。文化和旅游各自有自己的知識體系、人才培養體系和管理體系。從人才成長的規律來看，大學沒有文旅復合型人才的培養體系，工作后兩個部門沒有交集。在這樣的環境下很難出現文旅兼通型人才。加上地理區位等原因，市縣旅游、文化部門原本就缺乏專業人才，一旦兩大體系歸為一體，人才短板就立即凸顯出來：不但高端人才、文化創意人才、文藝精品創編人才 、旅游策劃運營人才、行業管理人才等還很缺乏，而且懂技術的能工巧匠型人才也供不應求。值得欣慰的是，文旅管理體制改革以來，一些大專院校和科研機構開始調整人才培養方案，這為文化旅游復合型人才的培養帶來了新機遇。

5 機構融合如何促進文化和旅游產業深度融合：傳導機制與實現路徑

除因制度松綁、降低進入門檻而吸納社會資本、釋放市場活力這一制度變遷形態外，以資源整合、更好地發揮政府作用為主要目標的機構改革并不能自動產生生產力。相反，機構改革后，需要進一步整合資源、政策、渠道等，發揮市場的放大效應。新的文化和旅游機構成立之后，在組織變遷的基礎上，調整新的組織行為，通過政府的有效作為，進而實現市場、企業、資源和政府的有效對接，發揮疊加效應，促進文化和旅游在產品、市場層面上的深度融合，有效提升文化和旅游產業效能（圖1）。這一邏輯線的核心是通過機構改革提升政府在推進文化和旅游深度融合過程中的作用力，主要在以下3個方面發力：一是推進供給側（資源、產品）融合；二是推進需求側（市場）融合；三是推進政策和管理監管融合。

圖1 機構改革與文旅融合：政府作用、邏輯關系、傳導機制

5.1 有效擴大文化和旅游資源儲備庫

文化資源是旅游產業發展的基礎。機構改革后，可以通過全面調查、梳理轄區內文化資源狀況，通過文化解碼，提煉優秀傳統文化、革命文化、社會主義先進文化蘊含的核心思想理念，構建文化基因庫，為成果轉化利用奠定基礎。

聚焦可利用、可轉化、可提升的資源，對轄區內旅游資源（包括傳統資源和新興資源）進行新一輪普查，發現新的增長要素，拓展旅游資源范圍，構建全域旅游資源數據庫和資源保護利用體系。

5.2 實施文化旅游資源轉化工程

新的文旅機構可把傳統文化資源轉化為旅游產品，并將其作為發力點。例如在農村文化禮堂添加鄉村旅游服務、咨詢、展示等功能；在非遺基地、考古遺址公園、傳統民俗活動等增加旅游要素和功能，納入旅游線路；將博物館、美術館、圖書館等傳統文化場館景區化，建設成為具有旅游接待功能的A級景區；將文化創意產品轉化為游客喜聞樂見的旅游商品等。

提升傳統旅游景區文化內涵。通過文化潤景、潤物、潤場，在旅游景區、度假區中植入地域文化，把民間傳說、節日習俗、歷史名人、地方戲劇、詩歌等文化元素，通過專業化設計、策劃，有機融入景區規劃。有條件可以采取實景演出、小劇場等演藝方式提升吸引力。

5.3 大力引進和開發文化旅游項目

機構改革后，職能、人員、領導力量等得到強化，在招商引資領域可調控的資源有所增強。在解碼文化基因、梳理文脈地脈的基礎上，全力引進、謀劃、實施一批具有牽引力的重大文旅項目，并納入重點項目，形成新的市場賣點。

5.4 豐富文化和旅游產品供給

將文化、體育比賽、康養、群眾休閑、娛樂、教育等元素納入旅游產品供給體系。深入挖掘特色美食、文化主題民宿、騎行綠道、馬拉松等體育項目，奠定全域旅游發展新業態。與教育部門深度合作，推出讓中小學歡迎的研學產品，推動研學旅行市場化改革。與科技無縫鏈接，推動科技旅游發展創新，推出科技含量高、視覺和體驗質量高的科技旅游新產品。推動與健康部門的深度合作，打造高品質的中醫藥養生、溫泉度假、綠色氧吧等康養旅游產品等。

5.5 壯大市場主體

企業是市場發展的主體，是市場競爭力的核心載體和主要來源。政府推動企業發展就是推動產業發展。在壯大主體方面，發揮政府主導，激發市場主體機制活力，大力發揮政府作用：推動有品質的文化和旅游企業上市融資；打破傳統的條條框框，鼓勵文化和旅游企業跨界運營，共享發展平臺和載體；有計劃引進大型文旅企業和平臺企業；推動國有企業進入文旅行業等。

5.6 有效擴大文旅消費市場規模

可借助國家消費試點城市政策，制定擴大文旅消費的有關政策，推出夜間文化和旅游消費集聚區，提升消費質量和規模；將文化節慶與旅游節慶全面對接，創設民俗活動、節慶論壇、文藝演出、直播帶貨等載體，改善游客和市民共享的消費生態，提高節慶活動的影響力和美譽度，延長居住時間和逗留天數。

5.7 融合市場渠道提升文旅傳播品牌

宣傳系統擁有廣播、電視、報刊等傳統媒體，負責管理網站等新媒體業務，文化系統還擁有一些諸如文化博覽會、動漫節等重要展會；旅游系統擁有自己的旅游宣傳渠道，如旅游交易會等展會平臺，以及若干海內外推廣機構、國際友城等。這些傳播渠道一經整合，相互促進，就會產生1+1大于2的效果。

5.8 共建共享文化和旅游公共服務

在文旅融合、主客共享的時代，公共服務設施共享的邊際效應會大大增加。除了公共交通，文化和旅游系統在城市、鄉村、景區等服務場景中，可以實現在信息服務、安全服務、行政服務、法律服務、監管服務等各領域的全面對接。景區城、景區鎮、景區村不僅是居民的生活空間，也成為游客的訪問之地，構成旅游目的地系統的重要組成部分。

5.9 整合文化和旅游發展政策

政策是文化和旅游融合發展的重要保障。原文化部門和旅游部門的發展政策各有側重，機構合并后，除繼續在原文化和旅游項目上予以支持外，在文旅融合發展規劃、支持舉措、平臺建設上又出臺新的扶持政策。鼓勵各地設立融合發展專項資金，開展融合示范單位認定。推出人才、項目、平臺、標準、數字管理等領域的改革計劃并逐步實施。

6 結語

本輪中央和國家機關機構改革，構建了文化和旅游工作的新體制、新格局，是文化和旅游高質量發展的重要推動力。以往中國文化體制改革的行政邏輯是區分產業事業、培育企業主體；旅游行政管理體制改革的邏輯主線是試圖從黨和政府工作的“邊緣”走向“中心”，從“小部門”變遷為“大部門”，更好地發揮政府的作用。文化部門和旅游部門的合并，實現了旅游產業和文化產業的雙贏。但新的文化和旅游機構成立之后并不自動產生生產力，文旅融合還存在一些短板與不足，融得不夠、融得不深、融得不好的問題還比較突出，運行成效并不樂觀，主要表現于旅游職能的弱化，包括領導力量弱化、工作重心偏移、工作力量下降、政治地位邊緣化、工作精力轉移等，整合資源的能力沒有得到有效提升。究其原因，在于文、旅兩個部門之間的長期疏離，在黨委政府工作中的地位不對等，工作理念差異明顯，服務對象不同帶來職能定位差異，投入機制不同帶來工作手段的差異，導致兩個部門合署之后需要較長時間的磨合。因此，要正視文旅融合中的不平衡、不對等的問題，實現從形式合并到實質融合、從物理變化到化學反應的轉化。

機構改革后，需要進一步整合資源、政策、渠道等，發揮市場的放大效應，核心是通過機構改革提升政府在推進文化和旅游深度融合過程中的作用力：一是推進供給側（資源、產品）融合，擴大文化和旅游資源儲備庫，實施文化旅游資源轉化工程，引進和開發文化旅游項目，壯大文旅市場主體，豐富文化和旅游產品供給；二是推進需求側（市場）融合，有效擴大文旅消費市場規模，融合市場渠道提升文旅傳播品牌；三是推進政策和管理監管融合，共建共享文化和旅游公共服務，整合文化和旅游發展政策。