國外城市更新理論與實踐及其啟示

劉伯霞，劉 杰，王 田，程 婷

引言

在城市的發展過程中更新改造如影隨形，現代意義上大規模的城市更新運動則是開始于20世紀60—70年代的美國。當時的更新是針對高速城市化后由于種族、宗教、收入等差異而造成的居住分化與社會沖突問題，主要以清除貧民窟為目標。這一階段的城市更新主要是改善居住、整治環境、振興經濟，相較以往單純以優化城市布局和改善基礎設施為主的舊城改造涵蓋了更多更廣的內容，但是其所引發的社會問題也相當多，特別是在有色人種居住區和貧窮社區的拆遷過程中存在不公平問題，因此受到社會嚴厲的批評而不得不終止。1980年后，歐美國家大規模的城市更新已經停止，總體上進入謹慎的、漸進式的、以社區鄰里更新為主的小規模再開發階段，城市土地再利用則是對小塊土地或建筑物重新調整用途，例如將工業區、碼頭區轉變為商業區等，往往并不牽涉大規模的街區特別是居住用地的調整。而世界上最早的工業化國家英國，其城市更新的任務更加突出，也更傾向于使用“城市再生”這個字眼，其表征的意義已不僅是城市物質環境的改善，而是以更廣泛的社會與經濟復興為主。

1 國外城市更新研究綜述

國外的城市更新理論是伴隨城市的發展進程一同進行的，最早的城市更新概念源于歐美國家，最早的城市更新理論可追溯至歐洲文藝復興時期羅馬的城市更新策略。英國學者霍華德在《明日的田園城市》中闡述了“田園城市”理論，該理論針對城市發展中出現的關于人口、結構、生態綠化等城市問題提出了創新性見解，認為推進新城鎮化建設是推動城市改良的正確方法。后來，伊·沙里寧在《城市：它的發展、衰敗與將來》一書中詳細分析了這個階段城市中涌現的問題，并提及更新策略，創新性地提出并解釋了“有機疏散”理論。這對于當時西方城市更新乃至如今的國家城市更新計劃都具有指導意義。柯布西耶的《明日的城市》詳細記載了20世紀初的城市發展情況和社會問題，并提出了建設順應時代發展的理想型未來城市，需要通過對現有城市顯現的發展問題進行內部調整解決，柯布西耶對城市更新發展提出了四項原則，即增加城市綠地率、增加城市交通運輸方式、提高城市中心區域人口密度、減少城市中心區的交通不暢問題。美國學者雅各布斯的《美國大城市的死與生》以人為核心發掘城市存在的問題，將人本思想致力于區域更新規劃，旨在賦予城市人情味與活力，書中重點敘述了城市多樣性的原則，其中包括保持城市多樣性需要保留適當比重的老舊建筑等。

通過對文獻資料的梳理與研究，并根據不同時期不同城市對城市更新的深度與廣度的研究，可以將西方國家的城市更新理論研究劃分為3個階段。

第一階段：19世紀后期到20世紀初期為城市更新理論的起始階段。起源于霍華德的“城市田園”理論，主要希望建立新的、鄉村式的、通過綠化帶限制城市人口向外圍擴散的理論。此后由伊·沙里寧提出的“有機疏散”理論又進一步完善了田園理論，仍以傳統的“形體決定論”為思想基礎，認為城市是一個靜止的事物，以此來解決城市的發展問題，擺脫了早期追求理想化的城市規劃模式，有了很大的進步，并且更新對象也從居住空間擴大到整個城市空間。

第二階段：20世紀初期到20世紀中期為城市更新理論的發展階段。此階段主張通過建立獨立的城市單元來有秩序擴展城市空間，而不是無止境地增加城市面積。同時指出政府應該是城市建設的主體。由于經歷了戰爭的原因，此階段西方國家的城市更新主要以大規模的拆除重建為主。

第三階段：20世紀60年代以后，城市更新理論進入以人為本的可持續發展階段。此時人們受凱恩斯主義、簡雅各布斯、C亞歷山大等學者學術觀點的影響，對公共服務、社會公平和公共福利愈加關注。再加上可持續發展理念出現，與人本思想相結合，重視改善人們的居住環境，并延伸為對城市歷史文化、城市歷史建筑的保護與傳承，且迅速在當代城市更新中占據重要地位，成為新時期城市更新的主要思想。

目前西方學術界在城市更新方面具有代表性的觀點，可以概括為以下4點：一是“人本主義”思想在社會經濟生活中復蘇，對城市更新的影響與日俱增。城市更新更加注重人的需要，其重點從對貧民窟的大規模掃除轉向對社區環境的綜合整治。二是開始重視城市更新的社會經濟意義。規劃與設計從單純的物質環境改造轉向社會、經濟發展和物質環境改善相結合的綜合性更新規劃，強調規劃過程的連續性。三是城市更新的方式從大規模推倒重建模式，轉向小規模、分階段、主要由社區組織的謹慎漸進式模式。四是可持續發展思想成為社會共識，逐漸被參與更新的各方所接受，其未來的城市更新必然將更多地注重社區的可持續性。

2 國外城市更新的方法與實踐

從文獻資料以及西方國家城市更新的經驗中了解到國外城市更新的方法主要有3種：一是拆除重建，即常說的推倒重建或“推土機”式重建，常用于嚴重衰退或破敗的地區，20世紀30至40年代西方工業城市實施的清除貧民窟運動，主要采用了這一方式。二是改建或翻修，即對那些舊建筑和具有一定保存價值的舊房屋，采取了功能置換、內部修繕、基礎設施更新等方式，以實現功能轉型升級和改善居住質量的目的。三是保留，即對富有歷史文化價值的資源，進行保留并實施保護性開發，延續城市的歷史文化脈絡，提升文化品質。這3種直觀的更新手段貫穿于城市更新運動的全過程，也為尋求新的城市更新方法提供了參考依據。

本文主要介紹美國、英國、法國、荷蘭、新加坡和日本6個國家城市更新的實踐與經驗。

2.1 美國城市更新實踐

美國的城市化水平很高，2020年末其城市化率已達到82.66%，居世界前列。20世紀20年代，美國基本完成了近代工業化，成為世界上最發達的經濟體。此后，為了與其高度工業化及城市規模隨經濟發展不斷擴大的局面相協調，美國開始了長達一個世紀的轟轟烈烈的城市更新運動。如今，美國的城市更新章法已經相對成熟，形成了包括基礎設施、公共服務等多要素全面均衡發展的標準流程，值得我們學習借鑒。

2.1.1 城市更新歷程

1949年美國通過了《國家住房法案》，開始為期二十多年的大拆大建式的城市更新。這一時期城市更新的目的是為了改善破舊的物質環境，減少社會隔離，但不料“推土機”式的更新方式破壞了當地居民的社會鄰里關系，許多老住戶被迫從原居住地搬走，貧困問題沒有得到改善，生活水平也沒有提高。那些城市中心區與舊城區卻由于環境的改善與高檔住宅的建設，為中上階層所使用，產生了嚴重的社會矛盾與隔離。在意識到原本粗放式的城市更新所帶來的種種社會問題后，1965年美國成立住房與都市發展署，出臺《模范城市計劃》，為大城市示范街區發展制定合適方案來解決貧困問題，把對城市的綜合治理作為首要工作，從整體上提高居民的生活質量。1974年美國通過了《住房與社區開發法》，標志著以鄰里復興為主的小規模分期改造方式逐漸取代了原來大規模改造形式。20世紀80年代初，里根總統宣布逐漸弱化政府在城市更新中的作用，鼓勵私人發展商的投資與加入，城市更新的目標僅為促進經濟增長。這一時期私人部門投資在城市更新中發揮著越來越重要的作用，隨著內城衰敗與城市郊區化的加劇，城市更新轉向以中心區商業復興為主的形式，政府通過私人商業團體振興內城。因私人利益的驅使，給城市更新帶來了社會斷裂與居住隔離等不穩定因素，導致公眾對城市更新的公共利益強烈質疑，同時，由于水岸振興與工業區改造的運作，城市形象與文化內涵開始得到重視。到1990年，政府、私有企業與社區三方面的合作關系加強，且受到20世紀80年代末可持續發展觀的影響，城市更新由最開始的以經濟增長為目標的物質環境更新轉變為經濟、社會、環境等多目標的綜合更新。

2.1.2 城市更新舉措

稅收獎勵措施。美國推動舊城更新改造模式實施的是稅收獎勵措施。實施方式主要有3種：第一種是授權區（EZS），分別在聯邦、州和地方層面上運作，將稅收獎勵措施作為城市更新的政策工具；第二種是稅收增值籌資（TIF），是州和地方政府使用的一種融資方式，為在特定地區吸引私人投資，促進地區的再開發；第三種是商業改良區（BID），是一種基于商業利益自愿聯合的地方機制，征收地方稅為特定地區發展提供資金來源。

提供城市開發資助。政府采取多種方式對城市開發提供資助。以“新城鎮內部計劃”為例，聯邦政府利用社區開發街道資金資助城市開發，期望給私人投資以資助。1977年的《住房和社區開發法》實行使用城市開發活動津貼資助私人和公私合營的開發計劃，使私人開發商和投資者獲得至少等于投資在其他地方同等水平的回報。

城市文化保護措施。雖然大多數情況下美國政府不會直接領導文化機構和組織，但也存在一些完全由城市管理的機構，通常體現為與當地文化遺產、文化傳統有較大聯系的博物館等文公共文化場所。例如，建于1885年的底特律藝術博物館（Detroit Institute of Arts）就屬底特律市政府所有，因其見證了底特律汽車工業發展歷史變遷，被評為美國第二大市屬博物館。

城市公共藝術措施。論及城市公共文化活動，文化節是美國各州和各城市長久以來關注的一個重要領域。美國每一座城市在夏天都會舉辦文化節，通常在公園中以露天的形式舉行。全國有幾百個受歡迎的藝術節，包括古典音樂節、藍調文化節、歌劇節、電影節、莎士比亞戲劇節等，深受民眾歡迎。通常而言，這類文化節都是免費的，經費來自市政府或各個州。依靠夏季文化節，各城市既保證了公園的人流量，又能讓大多數人接觸到文化，也可以說在一定程度上維護了城市治安穩定。

城市文化產業發展措施。美國的城市文化措施體現為“去中心化”，反對政府直接干預，但隨著近年來全球文化戰略的興起，美國政府也在反思城市文化政策對當地文化產業發展的作用。眾多城市開始加大對文化產業的扶植力度，例如紐約文化事務局與經濟發展署合作，對工業發展債券進行修改，使之適用于文化事業的發展需要；對從事新媒體產業的企業提供稅收優惠和直接資助，并加強服務與支持。

2.1.3 小結

美國的城市更新由私人開發商主導的以振興經濟為目的商業性開發走向以經濟、環境與社會等多目標的綜合性更新，著力于出臺政策，幫助公眾與開發商去把握公共利益與投資利潤的平衡點，維護公平。同時，注重本土文化與城市更新的結合，不斷發展文化產業。但因美國城市更新的片段化，也帶來“紳士化”“內城塌陷”等一些難以解決的城市與社會問題。

2.2 英國城市更新實踐

英國是世界上城鎮化開始最早、公認水平最高、逆城市化也最顯著的國家。據公開報告顯示，2019年其城鎮化率已接近90%，主要原因是其城市更新能不斷適應社會的發展。與美國相似，二戰后英國城市的舊城更新實踐也是沿著清除貧民窟、鄰里重建、社區更新的走向發展，城市更新理念也由單一目標的物質環境更新逐漸轉變為層次豐富、內容廣泛的綜合可持續更新。

2.2.1 城市更新歷程

英國城市更新最早始于20世紀30年代，致力于消除貧民窟，提升舊城改造中的貧困階層住房條件，30年代間共建27萬套住房用于貧民窟改造。20世紀60至70年代，英國政府頒布了包括“社區發展項目”和“綜合社區計劃”等，主要目的在于振興衰落的內城、改善物質環境和提高社會福利。1980年，以市場為主導，引導私人投資，包括城市開發公司等市場化措施的“城市再生”政策應運而生，政府與私人投資合作是這個時期城市更新的顯著特點。進入21世紀以后，在全球化與公民社會的影響下，社區的作用逐步顯現，英國頒布了“城市復興”政策。“城市復興是致力于經濟、社會和環境綜合社會問題的長期思考”“城市復興的焦點層面在社區，鼓勵社區與鄰里、地方、區域乃至國家各個層面共同行動探索社區未來的發展之路，希望城市（鎮）能夠成為經濟動力之源，將其能量由核心向外輻射，不僅惠及城區居民，同時更應惠及周邊區域，實現社會整體可持續發展”。在公私合作的基礎上加強了公眾參與度，開始關注當地社區的需求，英國政府不再直接介入當地事務，鼓勵相關利益成員形成合作伙伴關系，共同競爭。其中，公眾參與成為城市更新政策中很重要的部分，并且將城市更新的可持續發展思想與環境生態、社會公平、文化包容等問題結合在一起。

2.2.2 城市更新舉措

建立財政補貼制度及相關的基金措施。財政補貼是英國政府推行城市更新的重要舉措， 從20世紀30年代開始實施按人口安置補貼的制度， 至今已有80多年的歷史。同時，英國政府設立了相關的基金，如城市開發資金、城市資金、城市更新資金等。

成立相應的城市更新機構。1980年，英國成立了城市開發公司，一個開發公司對應著一個特定的城市區域，擔負著吸引私人投資、改造內城地區、實現內城復興的重任。英格蘭合作組織的成立，將英格蘭所有的城市更新權力和活動都轉移到它身上，負責土地征用，開發投資下降、未充分利用、閑置土地。

在更新的過程中注重文物保護。英國在城市更新的過程中采用整舊如舊的方法， 把對歷史建筑物的破壞程度降到最低。同時，配合這些建筑物的風格、特色，建造與其相適應的配套建筑，使其自然和諧地融入到周圍環境中。

2.2.3 小結

英國的城市更新經歷了由政府主導的貧民窟運動以后，私人開發商開始介入，城市更新逐步走向以利益為導向的市場化經營。在經過一系列的城市問題以后，英國政府將社會、經濟和環境納入城市更新的決策中，通過政府、市場和社區三方力量相協調達成更新目標。此后無論是基于城市中心區經濟與物質發展的“城市復興”戰略，還是基于解決內城貧困與社會排斥的“街區更新”策略以及后來采取地方主義和社區主導的以驅動城市經濟增長式的城市更新，國家與政府的政策引導發揮著重要作用，更新尤其重視社區、志愿者與慈善機構的作用、社會問題、養老與福利以及就業等問題。

2.3 法國城市更新實踐

2.3.1 城市更新歷程

法國二戰后為解決住房危機，推出以促進住房建設量為首要目的住房政策，主要表現為對城市衰敗地區的推倒重建，重組并調整居住區空間結構。同時期法國還考慮重建生產性經濟實體，道路以及公共設施（醫院、學校等）的建設，以重塑城市活力。20世紀60年代這一時期法國處于戰后黃金30年的后期，國家開始注重城市管理。1967 頒布《土地指導法》，提出城市基礎設施建設與有計劃的開發規劃。20世紀70年代經濟危機帶來城市環境改善取代城市新建與擴建，1977年國家設立了城市規劃基金，專門用于傳統街區和城市中心區的改造，舊區改建、住宅更新、環境保護以及限制獨立式住宅蔓延成為這一時期大眾關注的問題，這一時期也是法國開始城市化管理的關鍵期。20世紀80年代法國面臨經濟危機，1982年頒布《權力下放法案》，從此政府有權限制定與管理城市用地規劃文件，形成合同式合作關系。在住區建設方面，法國1984年建立了城市發展跨部門委員會和城市社會發展基金，20世紀80代末又成立了城市發展國家顧問委員會，20世紀90年代初成立了城市發展部，1991年通過《城市發展方針法》，1993年制定了《城市合同法》，1995年又頒布《國家領土發展規劃法》，這一系列公共部門的成立與法律法規的制定，為保障城市更新資金來源，關注居民生活質量、基礎設施配套與服務水平、城市街區復興、公共空間建設等大眾公共利益的建設項目提供保障，并發揮重要的作用。進入21世紀，法國頒布了《社會團結與城市更新法》，對社會住宅的均衡分配起到積極作用。法國也一直注重保護性更新，特別對于歷史悠久的城市，側重對舊區的活化再利用。

2.3.2 城市更新重要舉措

注重法律政策在城市更新中的指導性作用。法國在城市更新方面的政策最早可追溯到19世紀末的《工人階級住宅法》， 要求地方政府對不符合衛生條件的舊社區房屋進行改造。

注重對舊城區的保護性更新。在對舊城區的活化和再利用中， 法國十分注重保護性更新。特別是對于歷史文化悠久的城市， 在保護好歷史文化遺產的基礎上， 對建筑物進行維修， 改造現有城市街區。

公共部門在保障城市更新資金上發揮重要作用。為了保障城市更新的資金來源，法國公共部門完全或者部分投資城市建設、基礎設施、居住、活動場所或者公共空間。例如巴黎市政府出資占51%的股份，與私營公司合資成立了一個舊城改造的專業化投資公司。

2.3.3 小結

法國主要通過制定相應的法律來保障城市更新的順利進行，可以說法國的城市規劃立法與公共部門在城市更新過程中發揮著十分重要的作用。為了促進社會融合，保障社會住宅建設數量與住房質量提供了確切的依據。同時，依靠政府加強基礎設施的建設，提高城市環境質量，以保護性更新對舊城區進行改造，讓擁有歷史文化遺產的城市得以存活。

2.4 荷蘭城市更新實踐

2.4.1 城市更新歷程

二戰以后，傳統的荷蘭發展成了一個事實上的多族群民族國家。荷蘭的城市更新計劃，特別是1995年以來的大城市政策，正是在此背景下出臺的。無論是自1975年開始的舊城市更新計劃，或是自1995年開始的大城市政策，還是21世紀以來的新城市政策，荷蘭的城市政策都具有明顯的區域自治特征，即“區域本位”（Area-Based）特征，這在很大程度上與荷蘭的地方自治傳統有關，依據其《住房法》，居者有其屋是中央政府的責任，但執行主要在各類自治城市。荷蘭的城市更新計劃經過了數次轉變，但整體而言，隨著荷蘭少數族群人口的增加，城市少數族群聚居的“去隔離化”政策還將進行不斷地調整。

2.4.2 城市更新舉措

社區辦公室參與下的舊城更新。在每個城市更新地區成立獨立的社區辦公室，組織制定本地區城市改造更新的詳細規劃，并負責組織實施，而且要將該規劃視為社區與市政府之間的法律契約來執行，并約束區內所有建設行為，也作為政府撥款的依據。社區辦公室通常下設專門的工作小組負責更新項目的實施，例如制定社會住宅分配標準、房屋改建與新建、居民安置或小企業安置的工作小組。

以市場為導向的多樣化住房供給。荷蘭城市更新計劃的實施，都是在遵循市場經濟原則基礎上進行的。主要是通過住房市場的供給重構來實現城市經濟的復興與基礎設施的改善。而其住房市場的供給重構集中在3個方面：一是通過增加住房供給，以滿足戰后經濟繁榮所帶來的日益增長的住房需求；二是通過改變中心城區住房供給結構，即以住房混合來實現社會整合；三是通過改善中心城區的居住環境，吸引高端人群入住，以實現居住格局的階層混合和族群整合。

2.4.3 小結

對于荷蘭的“城市更新計劃”有兩方面的結論：一是對整體而言，因為對社會整合難以統一定義，衡量標準難以一致，所以效果難以判定。“城市更新計劃”的實施的確對城市老舊小區居住品質的提升有積極作用。但同時也導致低收入群體（主要是少數族群）從中心城區遷出，反過來滋生出社區問題。二是就某些具體領域而言，有些方面效果較好，有些方面并無效果。主要通過對住房結構的空間混合以實現人口結構的少數族群的社會整合。

2.5 新加坡城市更新實踐

2.5.1 城市更新歷程

自1959年實現自治以來，新加坡從20世紀60年代的“貧民窟”發展成當前的世界城市，城市更新為其成功轉型提供了空間與功能載體的有效支撐。1960年成立了建屋發展局（Housing Development Board），政府成為公共住房主要的開發者，中心區產業升級、中心分散等策略相繼實施。1971年通過大規模的拆除重建，新加坡移民文化和殖民文化的特征逐漸消失。1990年開始，新加坡成為重要國際金融中心之一。進入21世紀后，新加坡的城市發展呈現出全球性特點。中心城區代表了這個城市國家的全球形象，濱海灣等地區在保持新加坡國際影響力方面發揮關鍵作用。2004年，政府宣布投資30億新元用于關鍵性的基礎設施建設，以帶動公共及私人投資。濱海灣地區成為新加坡最為宏大的城市建設工程，規劃打造成工作、生活、游憩相融合的可持續發展社區，成為新加坡形象的代表和財富的象征。在這一階段，政府和私營部門依然采取合作開發方式。

2.5.2 城市更新舉措

設立專門的城市更新管理部門。新加坡城市更新管理部門經歷多次演變，從最早的SIT（改良信托局）發展到現在的URA（城市更新局），對新加坡的舊城改造起到很大作用。

重視概念規劃的指導作用。概念規劃于1971年得到聯合國開發計劃署的援助，并指導新加坡城市的長期開發。20世紀90年代初期，新加坡原先的城市規劃不能滿足城市發展的長期目標，需要進行變革。URA實施了兩級計劃，第一級計劃就是修訂概念規劃，從策略上提出城市長期發展的愿景；第二級計劃是55個DGPs（Development Guide Plan，發展引導計劃），在1991年修訂概念規劃實施的基礎上針對每一塊土地進行更詳盡的規劃。

注重引入私人資金。新加坡的舊城改造在20世紀70年代就開始引入了私人投資。在新的規劃體系（DGPs）實施時，政府通過集中整合土地，進行相關配套基礎設施建設，為私人投資者提供各種激勵政策實現土地開發收益。

城市開發與保護相結合。1996年新加坡政府對保護方針進行了修改，以便在賦予舊建筑的新用途方面給予業主更大的靈活性，鼓勵創造性的修復以便使保護區更具地方特色。

2.5.3 小結

新加坡，尤其是市中心的城市更新是城市建設成功的象征，展示了一個土地資源稀缺的島國如何平衡好經濟、社會和環境目標的發展過程。

2.6 日本城市更新實踐

按照日本《城市規劃法》規定，城市開發項目包括3類：第一類是土地重劃；第二類是舊城改造；第三類是新建住宅開發。但是只有像東京這樣的大城市，才會進行新建住宅的開發項目。因此，現在其城市開發的重點在于前兩項，即土地重劃和舊城改造。

2.6.1 城市更新歷程

為修復戰爭對大城市的毀滅性破壞，日本以政府為主導對102座城市實施了土地區劃整理。隨著新興工業發展和技術提高使得人口大幅涌入大城市，原有的城市工業廠房和商業用地已經難以適應經濟發展需要，20世紀60年代開始發展新城，在東京灣區發展臨海新城，形成一個人口達三千萬的巨大都市圈。1977年，面對突出的城市問題，為限制東京的無序擴張，日本政府推行綠帶計劃。20世紀80年代開始更新并利用地下深層空間設施。

2.6.2 城市更新重要舉措

建立完善的城市更新制度體系。日本《建筑基準法》和《城市規劃法》規定，對提供公共空間等改善城市公共環境的建設項目給予容積率獎勵。這對刺激民營資本積極參與城市建設，大幅減少政府在城市環境方面的投入發揮了重要作用。

以多方利益平衡為城市更新前提。土地私有制是影響日本城市開發和城市演變極其重要的因素。在日本，城市更新涉及的主要利益主體有土地權利人、政府和項目實施主體，土地權利人包括土地所有人和租地或租房等相關權利人，項目實施主體可分為有政府背景的開發機構和民營資本開發商。日本城市更新項目的確立必須以三方達成共識為前提。

充分利用民間資本參與城市開發。日本政府為解決城市更新所需的資金問題，充分發掘其社會管理職能，通過制定激勵政策，給予項目公共補助金和稅收優惠，尤其是容積率獎勵，來刺激民間資本進行大規模的城市開發。在利益方眾多、權利關系復雜的大型城市更新項目中，政府與民營資本合作的機制不可或缺。

歷史建筑保護與城市更新并重。對于歷史建筑與近代建筑的保護和利用問題，日本城市有著鮮明的態度。對待日本傳統建筑，日本人偏于恪守古法，強調保存和加強日本文化的獨特性；而對近代建筑的保護，則體現出明確的再利用原則，強調城市景觀和功能方面的作用最大化，通過近代建筑再生，帶動周圍城市環境復蘇，并滿足經濟利益要求。在東京，日本橋地區的改造具有一定的代表性，這里匯集了多家百年老店，近代又集聚了日本銀行、東京證券等重要金融機構，古樸典雅的歷史建筑被保留至今，與相鄰地塊上高達195 m的當代風格的日本橋三井大廈連為一體，促進了歷史與當代、厚重與高聳、文化與商業金融、東西方氣質等和諧相融，是東京極具歷史淵源和傳統特色的繁華商業街區和金融商務功能區。

注重建筑物功能的復合利用。日本城市更新以滿足土地權利人的多樣性需求為前提，而近代建筑的設計和建造更兼顧了現代性和實用性，使得建筑物在功能復合方面更加豐富，大多集辦公、住宅、商鋪、休閑于一體。

2.6.3 小結

日本由于戰爭及土地面積的限制，需要更新的區域普遍存在街道狹窄曲折、土地劃分零碎且形狀不規整、土地歸屬不同的土地所有人等問題，無法進行大規模的城市更新，主要以土地重劃的方式來實現城市的更新項目，確保土地所有人在城市更新實施前后的資產實現等價交換。可以說日本在有限的國土面積上充分發揮了城市更新的功能，豐富了城市更新的內涵。

3 國外城市更新理論與實踐的啟示

城市更新在城市發展中的作用愈加凸顯。在借鑒國外城市更新理論與實踐的基礎上，得出4點啟示。

3.1 城市更新要完善法律法規體系，初始預防優于后期補救

通過以上國家的實踐可以看出，美國、法國、荷蘭、日本四個國家在城市更新的過程中非常重視法律法規的制定，并始終貫穿于城市發展的各個階段，起到了有法可依的規范作用，保障了城市的正規化發展，對中國城市更新立法有很大的啟發。

首先，政府更新理念與目標決定城市發展導向，更新政策法規是城市更新順利實施的保障，應盡早制定正確的更新理念與目標、建立完善的更新法規體系，以及規劃編制與實施體系。城市更新是城市經濟發展到一定程度所采取的城市高質量發展的規劃形式，因此從更新理念上政府應關注綜合效益，而不應再停留在“經濟與物質空間決定論”的層面。同時，法規體系的制定應該有預見性，應借鑒成功經驗，預先編制，保證較為復雜的更新規劃設計得以高效實施。

其次，城市更新都是從最初簡單的物質空間更新向后期復雜的綜合性城市更新轉變。早期更新方式的片面性，將會帶來城市后期發展的諸多問題，因此應盡可能早地順應地方城市社會文化、政治經濟和美學等方面的發展趨勢，用綜合性城市更新的思維模式來研究各地城市更新項目。

最后，城市更新是一個系統性的工程，應盡可能制定系統的更新規劃體系，避免碎片化更新帶來的不協調性問題。在這一過程中，應重點關注大眾居民日常生活需求功能的完善以及城市特色的塑造，針對中國城市普遍存在的城市特色缺失問題，完全可以借助城市更新這一手段，進行各地城市文化的建構與城市地方性空間的營建。

3.2 城市更新要因地制宜、因時而異，注重歷史文化保護

國外城市更新是隨著時間、地域的變化而不斷變化的，它不是一個靜止的事物，而是同城市一起向前發展的。在中國城市更新的過程中，始終要以發展的、長遠的眼光去看待城市更新，依據不同地域的文化特色來發展城市，而不是千篇一律的同質化更新。

以城市的歷史和城市中存在的文化遺產增添城市魅力，突出城市特色。這與城市更新并不矛盾，對歷史氣息濃厚的舊城區不該采用大拆大建的模式。中國的城市更新應學習英國在保護歷史基礎的前提下發展繼承的更新模式。歷史是城市居民的認同感與歸屬感的源泉，對城市中現存的歷史文脈進行系統性挖掘，進一步將新的城市發展建設與古老的歷史建筑結合在一起，以老城區中現有的歷史記憶點為基礎，結合地區周邊的特色資源形成極具地方特色的體驗旅游區與旅游節點，延續城市的歷史文脈，這才是舊城歷史氣息濃厚地區的更新方向。

無論是美國的文化產業、英國的特色城市、法國的舊城文化，還是日本的歷史建筑，都十分重視對城市文化的保護，這不只是增加了城市的魅力，而且讓城市變得更加鮮活起來，擁有了屬于自己的靈魂與氣息。中國作為擁有五千年歷史文化的古老國度，更要在城市更新的過程中將我們所擁有的文化底蘊和現代城市相融合，打造出屬于中國的城市文化。

3.3 城市更新應強調以人為本，建立多方合作關系

隨著時代的變化，國內外城市更新的理念在不斷發展變化，城市更新的管理方式也在不斷變化。從上述國家城市更新的實踐也可以看出，幾乎所有的國家都經歷了由最初的政府主導到多方合作，再到人本化的更新轉變，可以說當前的城市更新需要多方合作，來共同完成對城市的改造。

首先，中國的城市更新要注重以人為本。在城市建筑的規劃設計中，應用現代科學技術，從整個城市生態功能的整體構建出發，充分考慮城市景觀、城市廊道、景觀線等多元化的需求，城市建筑材料等的應用也應注重選擇環保的材料。

其次，政府的力量總是有限的，需要采取多種方法去吸引私營部門的投資，確保城市更新項目完成；同時兼顧公共利益，考慮社區的參與，實現利益的合理分配。因此，政府應在協調、引導、監督和調解城市更新的三維合作關系方面發揮重要作用。城市更新的決策從自上而下的單一模式，發展到兼顧自下而上的新模式，為城市更新的透明、民主、利益權衡方面提供保障，從而使城市更新能夠真正達到目的。

3.4 城市更新要提升人居環境和公眾參與度

人是城市更新的主體，是城市空間的使用者，從以上國家的實踐中可以得出一個重要的更新經驗：對公眾參與度的重視。城市更新建設是一個綜合的社會工程，主體是城市的居民，公眾的需求決定了城市更新的方向，政府在做城市更新規劃決策前應多吸取公眾意見，同時要積極營造宜居的環境和空間，提升人居環境質量，切實考慮人居需要。如在改造舊城公共空間的設計方法上，可以加強對步行街的保護和改造，提高舊城區開放空間的環境質量，增強舒適性；針對舊城區公共空間缺乏的問題，根據舊城整體風貌，增加供人們休息娛樂的開放性公共活動空間，并注重公共活動空間的品質。

4 結語

國內外城市都已從增量更新的時代過渡到存量更新時代。從資料文獻來看，西方國家的城市更新起步早，經歷時間較長，在城市改造方面積累了較為豐富的理論知識及建設經驗；從城市更新的過程來看，西方國家經歷了從大拆大建到以人為本的可持續更新過程，城市更新的著力點也從最初的硬件改善轉移到注重城市文化傳承的軟件提升；從城市更新主體來看，基本經歷了中央到地方再到社會團體，最后由三方合作的城市開發過程；從城市更新方式來看，由拆除建設到小規模的更新改造，改善居住質量，保護和傳承城市歷史文脈。

可以預見，中國未來一個時期內大規模的新建、重建項目仍然存在，但主要還是對20世紀已建成的住宅小區、城市街道進行微改造、微更新，這既是對城市文化的延續、對城市風貌的提升，也是對城市居民居住和生活質量的提高。目前，中國的城市化率相比于西方發達國家仍然存在差距，這與中國的老舊小區更新工作起步較晚，更新技術、相關實踐經驗與國際先進水平有差距也不無關系，但是隨著中央財政補貼的支持、更新政策的不斷規范化、精細化，以及多學科、多領域的專業人才不斷進入具體的更新實踐中，更新策略將不斷趨于正規化、綜合化、科學化，更新水平也將不斷提高。