體育行政權力清單制度的運行狀況與規范策略
——以31個省級體育行政部門的權力清單為樣本

張 健，姚慧玲

（江蘇大學 法學院，江蘇 鎮江 212013）

體育行政權力清單制度是指體育行政部門將其所掌握的各項公共權力予以統計梳理，形成行政職權目錄，以清單的方式詳細說明權力事項、實施主體以及運行流程等內容，并作公示予以執行的行政過程。自黨的十八屆三中全會提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度”，國家體育總局公布其權力清單并轉發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《意見》）之后，我國（港、澳、臺地區除外）各省、市、縣（區）三級體育行政部門紛紛將行政權力清單制度作為“放管服”行政體制改革的突破口，公布權力清單，規范權力運行。當前，體育行政權力清單制度建設與改革進一步深化，取得了階段性成效，對于推動服務型政府的簡政放權、依法行政意義重大。《2021年國家體育總局決策咨詢研究項目》指出，要對國家體育行政部門權責清單編制中的相關問題開展研究，目前鮮見學界對該問題的討論。對此，本文考察了31個省級體育行政部門公布的行政權力清單，深入分析制度運行狀況及存在的問題，有針對性地提出規范化策略。

1 體育行政權力清單制度的規范化要求

行政體制改革“主要是圍繞給權力設置限制的問題展開，在這一限制內權力能被有效使用，超出這一限制權力就不繼續增加”[1]。行政權力是抽象的權力束，其外化形式即能夠以清單形式列出的行政職權[2]。根據《意見》的基本要求，地方各級政府部門應全面梳理并清算其現有行政職權，在遵循統一標準和法定程序的前提下，依照合法性與合理性原則逐一審核確認，對確需保留的行政職權制定運行流程圖，以清單形式公布，并配套責任監督機制，實現對行政權力的有效制約。“法無授權不可為”，體育行政權力清單制度本身無所謂合法與否，其合法性來源于“清權”“確權”“曬權”“制權”各環節的規范化運行。

1.1 前提：規范化“清權”

“清權”即各級體育行政部門全面梳理自有行政職權，依照職權法定原則清理、調整，最終確定擬保留的行政職權目錄的過程。該環節是體育行政部門實施行政權力清單制度的起點，具體包括以下2項基本工作。①確定相對統一的職權劃分標準，“對號入座”。《意見》明確提出，“全面梳理現有行政職權”是行政權力清單制度建設的首要任務。各省級政府“可參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別等形式”（“9+X”類型）統一標準進行分類。上述參考標準并未明確各職權類型的內涵與外延，由各地政府部門自行探索并制定勘驗規則。②依據職權法定原則清理、調整，擬定行政職權目錄。各級體育行政部門的行政權力來源于法律規范。以現行法律規范為前提，保留具有法定依據的職權，下放可由下級承接的職權，取消非法定與不合時宜的職權，調整繁雜冗余的職權事項，擬定確需保留的體育行政部門職權目錄。

1.2 基礎：規范化“確權”

“確權”即由地方政府法制部門對其同級體育行政部門擬保留的職權事項，依據統一標準，遵循法定程序，逐項進行合法性、合理性與必要性審查，最終由同級黨委和政府核準確認的過程。該環節是施行體育行政權力清單制度的重要基礎，目的是厘清各級體育行政部門權責邊界，關鍵內容為明確職權設定依據和保障科學民主“確權”。在我國，以憲法為統領，以體育法為基礎的包含體育單行法、體育行政法規、地方性體育法規及規章的法律規范體系已基本確立，為規制體育行政權力、推動權力清單科學“確權”工作提供了較為明確的依據。

1.3 關鍵：規范化“曬權”

“曬權”即地方體育行政部門將其權力運行流程等內容以清單形式在政府網站等各種公開載體上予以公布的過程，即“曬”出權力事項為公眾所知。該環節是體育行政部門實施行政權力清單制度的關鍵部分，以權力運行流程圖為主體內容，基本要求是“曬透”。體育行政權力清單的公布載體多樣，包括但不限于各級政務服務網站、體育行政部門網站、地方自建平臺等。權力運行流程的公示體現程序控權理念，通過預設行政權運行的方式、方法，控制其運行軌跡，不僅便于行政相對方“按圖索驥”，也能有效約束體育行政部門在其權限范圍內行使權力。

1.4 保障：規范化“制權”

“制權”即在清單公布之后，以動態管理、監督問責等為主要內容的保障制度的實施過程。該環節是落實體育行政權力清單制度的要義所在，也是該制度執行的落腳點，其規范化運作包含3項關鍵內容。①建立健全清單動態管理機制。從形式上看，權力清單一經公示即成靜態，但隨著國家、社會多種治理力量的此消彼長、相互滲透、轉化擴張，加之法律的滯后性等因素的影響，使得體育行政權力清單的制定并非一勞永逸，而需動態調整。②推進責任清單工作。有權必有責，權力與責任是政府部門履行職權的一體兩面，需厘清與行政職權相對應的責任事項，配套建立責任清單，與權力清單一體推進。③強化權力監督和問責。構建監督問責機制，提升其可操作性，促使體育行政部門依法行權和承責，切實維護體育行政權力清單的嚴肅性、權威性和可接受性。

2 體育行政權力清單制度的運行狀況

根據國務院辦公廳《關于公開國務院各部門行政審批事項等相關工作的通知》的要求，2014年3月國家體育總局公布了9項行政審批事項（包括5項行政許可、4項非行政許可）。以國家體育總局公布的權力清單為參照，以《意見》為指引，各省、市、縣（區）三級體育行政部門開展行政權力清單制度改革。當前，除港、澳、臺地區外，全國31個省級體育行政部門的權力清單制度建設成效斐然。依據31個省級體育行政部門公布的權力清單，結合筆者對部分省份的實證調研，考察各省級體育行政權力清單制度的運行狀況。

2.1 行政職權類型劃分標準不一

在職權類型（表1）方面，福建省、河南省、山東省、湖北省、重慶市、河北省6省（市）在“9+X”參考類型標準外增設公共服務事項。除公共服務外，31個省級體育行政部門形成“1+X”“2+X”“3+X”“4+X”“5+X”等多種組合模式，且該數字所代表的職權類型各有差異。除廣西壯族自治區、西藏自治區、浙江省、海南省、重慶市、云南省6省（區、市）外，其余各省（區、市）均設其他類別事項。

表1 省級體育行政部門行政職權事項一覽Table 1 List of administrative powers of provincial sports administrative departments

2.2 各省（區、市）各類行政職權數量差異明顯

從職權數量（圖1）看，各省級體育行政部門行政職權總數參差不齊，其中，浙江省最多（78項），貴州省最少（2項），多數省（區、市）為10項左右。考慮到各省（區、市）體育事業發展水平不同，難免在行政職權數量上有所差異，但差異過大反映出各體育行政部門簡政放權的決心與力度大有不同。部分省（區、市）體育行政職權數量較少，說明其尚未轉變觀念并真正著手行政體制改革，由此也不能充分發揮體育行政權力清單制度的應有作用。

圖1 省級體育行政部門行政職權數量Figure 1 Numbers of administrative powers of provincial sports administrative departments

從各類職權數量及其占比（圖2）看，行政許可為70項，約占11%；行政處罰為193項，約占31%，比重最高；行政檢查為85項，約占13%；行政確認為71項，約占11%；行政獎勵為41項，約占7%；公共服務為45項，約占7%；其他類別為127項，約占20%。

圖2 省級體育行政部門各類行政職權數量及占比Figure 2 The number and proportion of administrative powers of various types of provincial sports administrative departments

值得注意的是，其他類別的行政職權數量多且占比高，其中所包含的事項錯亂龐雜，各省級體育行政部門對其理解存在差異。如：陜西省體育局在其他類別職權中納入運輸運動槍支的批準、行政復議等18項職權；河南省體育局納入對培養體育后備人才達到省級體育行政部門規定標準的單位和教練員的獎勵、體育競賽審批等6項職權；重慶市、福建省、甘肅省等地體育局納入行政監督類權力；河北省、浙江省、山東省等地體育局納入交叉執法類權力；另有部分省級體育局納入行政規劃類、行政指導類、行政復議類、公共服務類權力；等等。其他類別職權包含的內容差異較大：一方面說明體育行政權力清單的劃分標準不清、權力整合不夠精簡，另一方面也反映出部分體育行政部門不愿將行政權力置于“陽光”下運行。在實踐中，這種混編形式不僅不利于行政權力的行使，使其異化為部門尋租工具，也會導致行政效率低下。

2.3 行政職權設定依據多元化

體育行政權力清單的制定是在現行法律框架下梳理行政權力，本身并不創設新的權力。考察發現，各省級體育行政部門主要依據《體育法》《槍支管理法》《射擊競技體育運動槍支管理辦法》《反興奮劑條例》《公共文化體育設施管理條例》《彩票管理條例》《健身氣功管理辦法》等法律、行政法規、行政規章以及地方規范性文件，但少數省（區、市）以非立法性行政規范文件（即“紅頭文件”）為設定依據，存在權威性和規范性不足的問題。統計數據顯示，各省級體育行政權力清單的設定依據數量差異較大（圖3）。

圖3 省級體育行政部門行政職權數量與設定依據數量對比Figure 3 A comparison of the number of administrative authority and the number of settings in the provincial sports administrative departments

由圖3可知，設定依據數量最多的是福建省（37部），最少的是貴州省（2部）。總體而言，省級體育行政部門權力清單中公布的職權數量與其所依據的規范數量基本成正比，體育行政職權數量較多的省份，所依據的法律、法規數量也相對較多。在體育行政部門公示的權力清單中，不乏行政職權缺乏設定依據的情形。

2.4 清單內容要素與權力運行流程形式多樣

權力清單一經編制完成，即予核準公示，接受社會監督。體育行政權力清單內容要素的完整性和權力運行流程的規范性關系到體育行政部門的行權過程是否科學，也會影響監督實效。考察發現，各省級體育行政權力清單在內容和形式上存在較大差異。

在權力清單內容上，各省（區、市）公布的內容要素的繁簡程度不同。多數省（區、市）公布的清單內容較為具體，包含但不限于基本信息（通常包括事項名稱、編碼、承辦機構、辦件類型、辦理時限、咨詢與監督投訴方式等）、受理條件、設定依據、常見問題、收費標準、辦理材料目錄、辦理結果樣本、相對人權利義務、法律救濟等，如河北省、廣東省、湖北省、山西省、遼寧省、湖南省、天津市等。少數省（區、市）公布的清單內容較為簡單，包括基本信息、實施主體、設定依據等簡要事項，較為典型的有吉林省、青海省、云南省、廣西壯族自治區、內蒙古自治區等。

在權力運行流程上，各省級人民政府網、政務服務網顯示，內蒙古自治區、吉林省、黑龍江省、山東省、廣西壯族自治區、四川省等10個省（區、市）并未公布權力運行流程。其余省（區、市）公布的流程形式大致分為兩種：①權力運行流程圖，較為直觀地展現體育行政部門行權過程，便于公眾監督，北京市、天津市、遼寧省等大多數省（區、市）都采用此方式；②以文字形式敘述權力運作流程，一般包括申請、受理、審查、決定、送達等項，寧夏回族自治區采用此方式。此外，極少數省（區、市）兼采上述兩種形式，在以詳細文字敘述的同時，輔以簡要流程圖，關鍵信息亦較為清晰，如河北省、廣東省、海南省等。

3 體育行政權力清單制度建設的現存缺陷

對各省級體育行政部門行政職權類型劃分、職權數量及占比、職權設定依據、清單內容要素和權力運行流程等實踐狀況進行考察，發現地方體育行政權力清單制度建設仍存在明顯缺陷。權力梳理標準與勘定規則不完善、清單制定主體缺乏有效制約、權力運行監督問責機制不健全等多種因素阻礙了制度效用的充分發揮。

3.1 權力梳理標準與勘定規則不完善

《意見》明確的“9+X”分類標準僅具有參考價值，相應規定亦不甚規范，這在很大程度上導致各省級體育行政權力清單的職權類型、設定依據、內容與形式存在差異，影響制度實踐的科學性、權威性和可接受性。

（1）權力清單是“自上而下”的“應急性”制度安排，各省、市、縣（區）體育行政部門迫于改革壓力，可能利用規則“漏洞”為部門謀利，進行有選擇的權力列入與下放。例如：將屬性不明、歸類不清的職權事項納入其他類別，使該權力類型事實上成為一項兜底性規定，為行政權力的隨意“增縮”預留空間；將優秀運動員資格認證、體育場地評定考核等無法定依據的事項列入獨立于權力清單的公共服務清單，明顯違背“清單之外無權力”的基本理念；將碎片化權力整合為更大的行政權力，看似放權實則更換名稱繼續保留含金量較高的核心行政職權；等等。另外，行政職權類型劃分標準的不同使相同事項可能被劃入不同類型，進而導致體育行政部門行使權力的目的、手段甚至結果存在差異。

（2）行政權力清單制度的設計初衷是控權，要求體育行政部門厘清既有權力范圍，而職權設定依據的不規范為其提供了“自我設權”的機會。除不公示設定依據這種明顯不合法的情況外，某些省（區、市）在權力清單中僅列出職權事項所依據的法律名稱，卻不寫明具體條目內容，這看似形式上的疏漏實則暴露出清單制定主體對該項職權設定依據的認知與理解不足。而且，對于職權設定所依之“法”，即《意見》中的“法律法規”范圍如何確定，各省級體育行政部門的理解和把握亦不相同。調研發現，當前體育行政權力清單大多是分散制定、單線作業，所以易出現權力設定依據形式和內容的差異。

（3）行政權力清單的公示是制度執行的關鍵環節，集中展示相應職權事項在清理、調整之后的成果也是后續權力運行與監督的基礎[3]。《意見》要求，政府部門應以透明、高效、便民為基本原則，制定權力運行流程圖，切實減少工作環節。為落實相關工作，各省、市、縣（區）體育行政部門本應積極響應改革需求，簡化運行流程，提高行政效率，但實際情況并非如此。一方面，部分省（區、市）體育行政部門并未制定權力運行流程圖；另一方面，現有權力運行流程圖多存在優化不到位的情形。調研發現，少有體育行政部門按照流程圖對實際權力運行進行調整，行權環節并未相應減少，這與行政權力清單制度全面提升行政效能的初衷背道而馳。此外，各省（區、市）體育行政權力清單內容要素的差異、具體事項的不明確等增加了體育行政部門行使權力的隨意性，影響相對人權利行使，降低行政效率，減損清單權威性，急需統一標準，健全相關規則體系。

3.2 清單制定主體缺乏有效制約

從理論上講，體育行政部門通過權力清單將自身行政權力依法公之于眾，使“變相審批”“權力濫用”“暗箱操作”等失去生存空間，并以此強化社會監督、制約權力運行，在此意義上，體育行政權力清單制度無疑是對原有工作模式和方法的一場“自我革命”[4]。但從體育行政權力清單制定的全過程看，該項制度改革并不徹底，權力存留的主觀隨意性較大，清單制定主體的行為缺乏有效的外部制約。

根據《意見》規定，體育行政部門自行梳理并保留行政職權事項，報編制部門匯總后，交同級法制部門審查行政職權事項的合法性、合理性及必要性，再由政府批準通過后發文公布。在實踐中，從清單制定工作啟動到執行的全過程基本都由政府部門自行操作，呈現出典型的“自導自演”特征[5]。由于缺乏基層組織、專家學者、社會公眾等第三方主體在清單制定環節、認可度和滿意度評估環節的有效參與，各級體育行政部門根據行政權力的實然狀態進行自我選擇性裁量，出現諸如權力梳理口徑不一、清單內容形式存在差異等情況。隨著國家推行權力清單力度的加大和要求的提高，地方政府部門往往以“積極的態度，緩慢的行動”予以應對[6]。權力清單中出現的某些職權事項已不適用、設定依據未及時更新等情況，反映出政府部門為應付改革僅做了簡單的程式化工作，而未顧及清單質量，行政權力清單制度衍化為形象工程[7]。總之，政府部門缺乏與社會各界的互動溝通，清單制定主體缺乏有效的制約和監督。

3.3 權力運行監督問責機制不健全

體育行政權力清單制度能否發揮實效取決于兩個要素：一是清單本身是否完備，二是監督問責機制是否切實有效，后者是行政權力清單制度運行的重要保障。由于權力清單中責任事項分布廣泛或無對應的責任清單，公眾難以有效利用清單辦理相關事項、以問責形式監督體育行政部門行權，使得權力清單形同虛設。各省級體育行政部門公示的責任事項存續情況如表2所示。

如表2所示，各省級體育行政部門均公布了權力清單，但同步單獨制定責任清單的僅有北京市、江蘇省、重慶市、江西省4個省（市），多數省（區、市）的責任清單仍停留在醞釀階段，或以權責清單一體公示本部門的行政權力與責任事項。但極少數省（區、市）公布的清單雖名曰“權責清單”，實則并未涉及責任事項內容，如浙江省、福建省。而在權責清單中規定責任內容的省（區、市），大多并無追責依據、追責方式等可操作性內容，責任事項也極不清晰。河北省、黑龍江省、河南省、湖北省、四川省、西藏自治區、浙江省、福建省尚未公示任何責任事項內容，難以保障體育行政權力清單制度實效的真正發揮。

表2 各省級體育行政部門責任事項存續情況Table 2 The survival of the responsibilities of provincial sports administrative departments

總之，體育行政部門除在清單制定階段由同級法制部門進行合法性與合理性審查等內部監督、權力運行流程公示及投訴方式公開等實際可操作性較弱的外部監督外，并未建立起對各級體育行政部門權力行使全過程的責任監督體系，責任清單制度常態化缺失，權力監督問責機制尚不健全。

4 體育行政權力清單制度規范化運行策略

由各省級體育行政權力清單制度的運行狀況可知，該制度實踐與規范化要求尚有差距，未來應采取規范權力清單梳理標準與規則、構建清單制定的外部制約機制、同步構建權力監督問責體系等針對性策略解決實踐問題。

4.1 規范權力清單梳理標準與規則

體育行政權力清單制度是以國務院為領導、以地方政府為主體開展的一項創新性制度改革工作。雖然各省（區、市）的體育發展水平不同，但由于地方體育行政部門的工作職能大體相同，各省級體育行政部門之間、同一省（區、市）不同層級的體育行政部門之間的行政職權范疇應保持基本一致。《意見》僅具有指導作用，為了保證各省（區、市）權力清單的事項相對一致，建議由國家體育總局牽頭，會同中央機構編制委員會與司法部門，出臺地方體育行政權力清單梳理標準與實施細則，建立地方政府編制權力清單的標準化程序。

實現體育行政權力清單梳理標準與實施細則的規范化，應采取以下措施。①明確并細化體育行政部門職權事項的規范邊界和設定依據。目前，我國已基本形成以憲法為統領，以體育法為基本法，以體育單行法、體育行政法規和規章、地方性體育法規和規章、規范性文件為內容的較為完整的體育法律框架。“法無授權不可為”，體育行政部門的權力來源于上述法律規范，應依法系統整理、確定各項職權的設定依據，“紅頭文件”等應在制度運行領域被依法取締，以確保權力來源的合法性。②統一確定各職權類型的具體劃分標準。明確《意見》規定的“9+X”職權類型的內涵與外延，使各級體育行政部門及相關工作人員一致認同各項權力屬性，不再按照“各自理解”這種主觀性極強的方式分類。③規范行政權力運行流程，統一權力清單內容形式。以體育法律規范體系為基準，全面梳理各個對應職權事項，確保同一層級體育行政部門職權類型基本一致、事項數量大體相當，且對各職權事項應梳盡梳，避免遺漏。此外，權力清單應滿足統一形式要求，除公布完整的權力目錄外，清單內容應明確、具體，包含每項行政職權的名稱、編碼、類型、設定依據、實施主體、運行流程圖、監督方式等必備要素。

4.2 構建清單制定的外部制約機制

權力必須受到制約是一條普遍的政治規律。行政權力是一項公共權力，其規范化行使才能惠及公眾，而社會監督能夠規范權力運行，督促權力清單的動態調整。針對體育行政權力清單編制過程中出現的政府部門既當“運動員”又當“裁判員”的尷尬之境，有必要建立健全外部參與制約機制。

（1）建立第三方主體評估機制。①體育行政部門在擬將某項職權列入權力清單或動態調整清單內容時，通過召開聽證會等形式，聽取專家學者、相關組織人員、社會公眾等多方意見，確保權力清單的科學性與民主性。②委托第三方組織機構對體育行政權力清單制度的運行實況進行評估，秉持“法無授權不可為”的基本理念，依照法定程序，全面補齊制度短板，提高權力清單質量[8]，具體包括：核查事項名稱、設定依據、辦結時限、權力運行流程圖、監督方式及責任事項等基本要素是否具備；考察行政職權是否詳盡列舉，職權類型劃分是否科學，職權設定依據是否充足、準確等；集中調查權力清單是否得到普遍遵守，是否在清單之外行使權力等，并對權力清單定時進行全面評估，為政府部門開展績效考核與推進清單高質量發展提供參考依據。

（2）完善權力清單動態管理機制。①根據法律規范的“立改廢釋”，在上級政府取消、下放職權和部門職能調整時，及時更新、調整體育行政權力清單的內容與形式，保證清單的時效性、權威性與公信力。②根據實際需要，拓寬各級、各類社會組織、機關團體和公眾參與渠道，定期整合關于權力清單事項調整、取消等的意見、建議，依照法定權限和程序提出處理意見，回應公眾和改革發展的需求，建立體育行政權力清單的動態管理和長效維護機制。

4.3 同步構建權力監督問責體系

體育行政權力清單制度的有效運行關鍵是在其編制和執行過程中引入制衡力量、落實責任追究機制。“權力間行使的監督與制約機制要跟上，才不至于行政權力的‘源頭放水’造成后續的‘洪澇之災’。 ”[9]

（1）健全權力清單運行全過程的監督、投訴制度。一方面，明確各級體育行政部門依照權力清單行權的監督主體，如上級體育行政部門或同級人民代表大會，定期對權力清單的科學性、時效性、合法性等做出測評。另一方面，積極發揮社會監督作用，通過網絡等渠道收集社會公眾對權力清單的態度與意見，打造能夠切實提供反饋意見、舉報投訴的通道，有關部門應及時回應與處理。

（2）同步構建與權力清單配套的責任清單制度。各地體育行政部門在簡政放權的同時，應以剛性制度規范權力行使。一方面，責任清單的公布有利于改善官民信息不對稱的狀況，客觀上起到公示政府責任范圍和責任邊界的作用，便于體育行政部門接受社會各界監督[10]。另一方面，有職即有權，有權必有責，責任清單的有效落實能夠規制體育行政權力的越位、缺位，防止相關工作人員的懶政、庸政行為。雖然某些省（區、市）制定責任清單的時機尚不成熟，但應在其權力清單中設置相應的責任事項內容，使權力監督問責具備可操作性，放權和監管一手兩抓。內外部監督體系形成的權力監督問責閉環架構可保障體育行政部門權力行使的合法性、合理性。

5 結束語

在推進體育治理現代化背景下，制定體育行政權力清單是約束體育行政部門公權力的重要形式，可通過制度化手段達到監督行政權力的目的，將體育事業發展、體育體制改革納入法治化軌道[11]。目前，我國體育行政權力清單制度構建已取得階段性成果，但尚存許多問題，有待進一步解決或完善。從體育行政權力清單制定工作啟動到公布執行的各環節，以“清權”“確權”為重要基礎，以“曬權”為程序控權的關鍵，以“制權”為全程保障措施，環環相扣，推動行政權力的規范化運作，進而推進體育行政體制改革目標的落實。由于目前尚無明確的權力公示和運行規范，地方各級體育行政權力清單制度改革必將是一項長期性系統工程。

作者貢獻聲明：

張 健：提出論文主題，設計論文框架，撰寫、修改論文；

姚慧玲：調研文獻，核實數據，撰寫論文。