內部審計視角下高校EPC總承包項目的風險防控研究

劉冬淼

（廣東工貿職業技術學院 廣東 廣州 510510）

EPC總承包模式是指業主委托工程承包商，通過合同約定，由工程承包商負責勘察設計、采購、施工和試運行等項目，對施工工期、工程質量、成本造價負責并承擔相應風險的一種建設模式。隨著《廣東省關于進一步提高高等教育毛入學率方案》的實施，廣東省省屬高校面臨建設規模大、時間任務緊、資金短缺等問題。為解決上述問題，A高校決定采用EPC總承包模式。為確保工程建設順利實施，A高校安排內部審計部門對工程進行全過程審計管理。內部審計部門根據自身實際及EPC模式的特點，制定審計方案，包括審計監督內容、審計方式、審計結果運用等，將審計關口前移，把基建工程風險防控放在審計工作的首要位置，提升工程內控管理程序的合理性和合規性，確保施工質量安全可靠，工程任務順利完成。

一、EPC模式下內部審計在高?；椖恐械谋O督內容

A高校基建項目位于廣州白云區某高校園區內，包含圖書信息樓、實訓室、體育樓、學生公寓等項目，項目投資總額約5個億。A高校審計處按照學校部署要求，聯合聘請的第三方造價咨詢公司，對基建項目實施全過程審計管理。首先，A高校審計處從實際情況出發，明確審計思路，抓大放小，重點監督工程建設重要內容和關鍵環節，例如，深度參與工程前期方案的論證、招標文件審核、合同審核、施工圖預算審核、設計變更和現場簽證、工程隱蔽驗收、建筑材料驗收、竣工結算內容等。其次，A高校根據上級文件要求及學校自身實際，采取風險防控與事前、事中、事后審計相結合的工作方式，將風險防控理念貫穿于整個工程建設審計管理中，通過事前、事中、事后審計方式，督促工程管理相關部門落實責任，運用審計結果，促進風險防控方案不斷趨于完善。

（一）監督規范項目建設流程

EPC工程項目一般分為工程前期階段（準備階段）、施工階段、竣工驗收和結算階段。為保障工程項目建設合法合規，確保工程質量合格，按時交付使用，學校內部審計在工程建設各階段進行監督，對各階段各重要環節業務流程的規范性、完整性、有效性進行評價，及時完善業務流程內容，減少工程建設管理風險及廉政風險。

EPC總承包模式與傳統模式相比，在工程承包范圍、管理模式、質量責任、風險范圍、招標流程等方面存在不同。在我國，由于EPC總承包模式這些年才開始興起，與廣泛運用的傳統模式相比，在政策法規、內部控制、業務實踐等方面存在不足。因此，運用內部審計的職能和業務能力，結合EPC總承包模式特點，深度參與工程建設，發現存在問題，及時堵塞漏洞，不斷促進和規范項目建設流程是很有必要的。

（二）控制項目建設成本

EPC項目總承包采用限額設計、總價包干的計價模式，也有高校將EPC模式與傳統模式相結合，采用總價包干外加用于調整價格的暫列金的計價模式，但工程總造價不能突破兩者之和。學校內部審計部門結合EPC總承包模式特點，發揮內部審計職能，有效控制項目成本，確保工程順利完工合規通過驗收和工程結算。首先，EPC項目成本控制遵循概算控制預算、預算控制結算的原則，審計處作為造價審核的最后一道關口，需將審計工作前移，參與造價決策的各個環節，轉變思維，由傳統的事后審計轉變為事前、事中跟蹤審計，盡可能將價格風險降到最低。其次，設計優化在考慮經濟指標的同時，也要注重考慮技術指標，確保優化內容符合質量要求和使用要求。再次，可能造成建設成本增加的變更及簽證，也是審計重點關注對象，除了造價審核以外，還要關注項目變更及簽證的真實性、合理性和必要性，嚴格把控設計變更和現場簽證，確保結算價格不會超過預算價格。

（三）做好項目風險防控

內部審計部門應根據EPC總承包模式的特點，結合高校建設實際，建立適合高校發展的基建管理審計制度，明確審計職責和流程，防止發生越位、錯位、缺位等審計監督風險。同時，內部審計部門需順應時代發展，響應新時代對審計人員的要求，及時轉變工作思路，從注重造價審核逐漸轉向注重宏觀管理，針對工程建設管理中可能出現的問題，制定有效的風險防控機制，努力發揮內部審計防范重大風險的作用。

二、內部審計視角下高校EPC項目的風險點

A高校審計處把工程建設風險防控作為審計工作重點，一方面是因為審計資源有限，審計處不可能做到凡事必審，平時工作精力更多放在關鍵環節和重點內容上，以基建管理部門自查、審計處抽查的方式制定風險防控方案，有利于審計工作目標的達成；另一方面則是考慮到采取風險防控措施可以一定程度遏制腐敗的發生，既能保護干部，又能防止學校利益受到損害。

（一）項目前期方案論證不夠充分

如果說地基是建筑物質量能夠得到保障的根本，那么工程項目前期方案的論證則是項目造價能夠得到有效控制的前提。實踐證明，工程的初步設計對項目造價的影響可達項目總投資的80%。由于高校在基建方面存在局限性，高校的科研立項和初步設計大多聘請第三方專業公司負責完成，由于對學校的需求了解不充分以及出于謹慎性原則，建筑功能設計有時并不能滿足使用方需求，經濟指標也容易偏離市場。為了避免工程流標，概算的造價往往都會偏高，給學校造成經濟負擔。過度依賴第三方專業公司，基建管理部門對于投資估算的合理性、建筑功能設計與使用方需要的匹配性、設計方案的合理性和可行性沒有進行嚴格把關，也沒有組織專業人員進行方案論證，或者方案論證流于形式，都會給后期工程建設埋下隱患，不利于項目造價控制，也會留下索賠風險。

（二）招標文件內容設置不夠嚴謹

招標文件一般包含招標公告、投標人須知、評標辦法、合同條款及格式、發包人要求、投標文件格式等內容。首先，根據EPC模式的特點，選擇一個好的承包商對工程質量保障和造價控制至關重要?；ü芾聿块T和招標部門應充分考慮不同項目的需求和特點，設置相應條件，選擇符合項目要求的承包商，而不是千篇一律，所有的項目招標要求和條件設置沒有明顯區別。其次，招標階段是工程廉政風險的高發期。由于某些原因，評分標準的設定帶有明顯傾向性，評標文件的合理性和合規性沒有進行嚴格審核，招標程序的合規性也沒有得到有效監督，都會留下廉政風險。再次，合同文件的條款設置，特別是合同專用條款，如工程款支付條款、施工圖預算的編制要求、工程分包的審批、設計變更和現場簽證、法律糾紛處置方法等方面的完整性、合規性和合理性是否考慮充分。在EPC模式下，對于業主來說，合同是約束總承包方，維護學校利益的重要手段之一。有缺陷的合同將給工程建設帶來隱患，可能使業主方從主動變被動，產生很多不必要的糾紛，增加學校利益受損的風險。

（三）設計變更和現場簽證依據不夠充分

EPC項目出現結算超預算的情況，一部分原因是邊設計邊施工，工程建設整體把控不到位；還有很大一部分原因是工程項目的設計變更和現場簽證過多或不合理。發生設計變更和現場簽證，除了施工設計考慮不充分、客觀存在的原先不可預見的因素外，更多時候是因為施工單位為了節省成本和增加經濟效益而特意增加的內容。如果業主不嚴格把關，對變更和簽證的真實性、合理性、充分性、可行性等進行論證審核，而是聽之任之，過于相信總承包方的意見，很可能控制不住造價，造成結算超預算的風險。

（四）基建管理內控制度不夠完善

基建管理內控制度是工程建設監管的重要手段，可以有效防范項目風險，維護學校自身利益，確保工程建設順利實施、程序合規、質量合格、工程造價合理等。隨著工程建設由傳統模式逐漸向EPC總承包模式轉變，在轉變工作思維的同時，也要根據EPC模式特點對相關內控制度進行修改和完善，以便于指導工作實踐，避免制度執行與實際工作相矛盾，出現無規可依或依據不足的情況，產生違規風險，阻礙工程進度。此外，由于每個學校的實際情況不同，不同項目在建設過程中會遇到不同問題。因此，內控制度不能千篇一律，也不能一項制度解決所有問題。也就是說，基建管理內控制度是一個需要不斷完善的體系。此外，很多時候，基建管理部門擔心制度越完善，工程建設內部審批會越繁瑣，增加他們的工作量，所以對制度的梳理與完善積極性不高，造成內控制度過于陳舊或存在諸多不足，失去對工程建設管理的指導意義，容易導致工程管理風險和廉政風險。

（五）內部審計力量比較薄弱

一直以來，高校內部審計人員以財會專業為主，工程專業和法律專業較少。隨著高校基建規模不斷增長，校內審計原有架構已無法滿足工程建設監督需求。在內部審計人員不足，且缺乏工程類專業人員的情況下，學校只能聘請第三方造價咨詢公司對工程項目進行監督審核。由于沒有工程專業人才，學校更多時候只能依賴第三方造價咨詢公司給出的建議，對于第三方造價咨詢公司工作成果的真實性、合規性、合理性難以做出客觀評價，無法從根本上維護學校利益。

三、EPC模式下高?；椖匡L險防控的建議

（一）完善工程建設管理內部控制

高校內部審計部門作為監督部門，應根據EPC總承包模式的特點，結合學校工程建設實踐，提出審計建議，督促基建管理部門不斷完善相關基建管理內控制度，明確工程建設工作流程，使工程建設有制可依，確保內控制度與工程實踐相匹配，使其具有現實指導意義。例如，EPC項目前期方案論證需要經歷哪些環節，重點環節需要注意哪些問題，明確不同功能需求建筑物的投資標準（主要是建筑物的單方造價），確保前期方案論證充分，避免初步設計與使用部門實際需求不匹配的問題，后期出現不必要的設計變更及現場簽證，造成工程投資失控、工程結算超預算。

（二）制定項目風險防控審計規劃

當前，廣東省省屬高校普遍存在內部審計人員不足的問題，在內部審計進行工程全過程跟蹤審計的情況下，按照常規做法，凡事必審是不現實的，內部審計應該將主要精力放在重點環節和重要內容上。例如設計變更和現場簽證、隱蔽驗收程序的合理合規性，以及送審材料的合規性及完整性，制定送審清單。此外，學校還可以按照上級部門關于基本建設的指導文件，結合學校自身實際，制定風險防控措施。例如，根據廣東省教育廳《省屬公辦學?；窘ㄔO項目管理風險防控要點》的通知，內部審計根據學校需求制定風險防控自查表及工作要求，以基建管理部門自查與審計抽查相結合的方式，達到查漏補缺、促進完善、有效防范風險的目的。自查表詳情如下表：

表1 XXX項目風險及防控自查表

（三）加強審計人員業務能力培養

當前，廣東省高校內部審計工程類專業人員較少，除了招聘工程審計人員充實審計隊伍外，還應有目的、有針對性、有計劃地對非工程審計人員進行培訓，在充實理論知識的基礎上，以工程建設為契機，理論和實踐充分結合，逐漸培養出理論扎實、經驗豐富的工程審計人才。當下，高校內部審計不再是簡單的財務收支、預決算、財政專項審計等財務審計，內部審計全覆蓋已經成為一種趨勢，因此，知識結構豐富多樣，能應付各種審計，是當下時代對審計人員的迫切要求。此外，一個人的力量是有限的，培養一支專業的工程審計隊伍，對于工程建設的監督評價可以說是事半功倍。