應用強度：技術治理效率悖論的一種新解釋
——基于B市“12345”熱線的實踐分析

安永軍

(北京工業大學 文法學部，北京 100124)

1 文獻綜述與問題提出

隨著“12345”熱線、電子政務、區塊鏈等信息技術在基層治理中的廣泛應用，技術治理已經成為理解基層治理實踐的重要維度(1)目前，學界主要從兩個方面理解技術治理：一是指國家引入大數據、人工智能等新技術提升治理效率；二是指國家治理的手段變得越來越“技術化”。本文從第一個方面界定技術治理。。由于信息技術具有信息傳輸成本低等相對優勢，最初學者們對信息技術的治理效能持樂觀看法，認為技術治理在打破部門和層級界限、實現精細化治理等方面具有顯著的效能[1]。但隨著實證研究的深入，學者們發現信息技術應用的邏輯比想象的更加復雜，技術效能往往不能直接轉化為基層治理效能，有時甚至還降低了基層治理效能，產生了效率悖論問題[2]。技術治理的效率悖論問題引起了學者們的積極關注，并從以下四個角度展開了分析。

一是技術限度的視角。技術治理雖是一種非常重要的治理方式，但它也有自己的使用限度，只能在自身的限度范圍內發揮作用。當前對技術治理的認識有技術萬能、技術替代、技術賦權和技術共贏四重幻象[3]。實際上，技術治理具有事本主義的治理邏輯，只在治理的表層發揮作用，不能替代治理體制的制度改革問題，同時技術治理的成本相對高昂，有時可能還會壓制社會力量主體性的發揮[4]。總之，技術治理只能在較淺的層次上和適宜的問題上起作用，并不能解決所有問題，技術治理的效率悖論本身來自對技術治理效率的過高期待。

二是技術缺陷的視角。技術治理的失效可能來自技術治理自身的缺陷。技術治理的價值基礎是工具理性，當其應用于治理之中時，假定社會事實是可計算的[5]，其背后的價值基礎決定了技術治理一開始就具有自身的內在缺陷。社會事實的復雜性和糾纏性使得技術治理對社會事實復雜性的化簡面臨困境[6]，技術治理在單一治理技術與多元化的治理場景之間、在技術的規范統一性和事實全面性之間存在固有矛盾[7]。因此，技術治理越追求工具理性的效率最大化，越會在復雜的程序設計上付出高昂的成本，也越會暴露出技術監管的不充分性，其內在缺陷越會被放大[8]。技術治理的工具理性面臨著失控的風險，在現代社會中，技術發展越來越復雜，其失控的風險也越來越大[9]。

三是制度供給的視角。技術不能脫離組織單獨起作用，技術治理需要相應的制度環境來適配，制度供給的缺乏會導致技術效能難以得到充分發揮。組織結構的制度邏輯與新技術暗含的制度邏輯處于微妙的互動關系中，兩者會相互碰撞和相互影響，在互動過程中實現相互適配[10]。但技術應用并不是總能得到組織的制度支持，兩者可能會存在沖突，尤其是利益沖突程度較高的技術應用，本質上是一個微觀的博弈過程[11]，這也是跨部門的信息共享和整合性信息技術應用面臨困境的主要原因。由于面臨的運行條件不同，同樣的治理技術在不同領域和不同地區可能發揮不同的效能[12]。

四是應用邊界的視角。信息技術在治理中的應用有其適宜領域，打破技術治理的應用邊界往往會導致技術治理的失效。例如，網格化治理較早由北京市東城區探索建立，主要用于及時發現和解決城市管理中出現的問題，有效提升城市管理效率。隨著網格化治理的發展，其應用的事務類型越來越廣泛、應用的空間也從城市擴展到了農村，在一定程度上出現了“網格泛化”問題，無關公共事務進入網格使得網格化治理只是從形式上越來越精細，其基本功能被沖淡，治理效能因此下降[13]。治理事務的性質是影響技術治理適用性的一個重要因素，中西部地區農村治理事務總量較少且具有偶發性和零星分布的特點，規律性較弱，因此更適宜采用傳統的群眾動員治理方式，而不適宜采用標準化程度較高的技術治理方式[14]。

上述四個視角對技術治理的效率悖論現象雖都具有一定的解釋力，但仍然存在一定的局限。首先，技術限度的視角過于抽象，缺乏對具體治理技術的細致分析，技術治理雖然有其限度，但在其限度內則是有效的，技術限度的視角并沒有進一步討論技術治理的作用邊界問題。其次，技術缺陷的視角只是抽象地討論技術治理的性質，沒有將其還原到具體的治理場景中進行實證分析，因而忽視了技術缺陷可能是在特定條件下觸發的，技術缺陷并不能直接影響技術治理的效能。再次，制度供給的視角專注于對技術應用過程的討論，潛在地認為技術應用是一個復雜的博弈過程，實際上并不是所有的技術應用都涉及復雜的利益調整，技術應用過程本身可能并不是技術治理的難點，對于高位推動應用便利的技術治理，制度供給視角顯然不具有解釋力。最后，應用邊界的視角雖注意到了技術治理的適宜領域問題，技術治理的應用可能會存在局部有效而總體失效的情形，但技術治理引發的治理效率下降可能是因為其外部性影響，而非在其適宜的領域內失效。上述分析顯示，對于技術治理的效率悖論問題，既有視角雖具有較強解釋力，但也存在著一定的解釋盲區，需要有新的視角來補充和完善。本文提出應用強度的解釋視角，指出技術治理的應用需要保持在一定的強度范圍內，如果應用過度就會引發技術治理的效率下降。

應用強度的視角不是就技術治理討論技術治理，而是從基層治理體系的全局出發對技術治理進行定位，技術治理的應用強度超過一定范圍之后，會從根本上重塑整個基層治理體系的邏輯。已經有學者指出了技術治理的外部性悖論[15]，但是相關討論對技術治理的理解仍然是去場景化的靜態分析，將外部性悖論歸結于技術治理的內在缺陷，沒有注意到技術治理的動態可調整性特征，而動態可調整性決定了技術治理的外部性悖論是可控的，這使得本文對技術治理的研究比既有研究更加精準。

本文以B市“12345”熱線為例對技術治理的應用強度問題進行分析。已有實踐和研究都表明“12345”熱線有助于重塑基層治理責任[16]，在基層治理中發揮著越來越重要的作用。雖然國內很多城市都設立了“12345”熱線，但是多數地區“12345”熱線的運行處于常規強度狀態，地方政府并未將其作為社會治理的主要手段。B市從2019年開始不僅擴展了“12345”熱線的服務內容，而且將其作為一票否決事項列入基層部門考核內容，“12345”熱線成為B市政府加強基層治理的主要工具，其運作狀態也隨之從常規強度進入高強度狀態。本文選擇B市Y街道作為實證案例，筆者及其所在團隊于2020年8月在B市Y街道開展了總計15天的田野調研，通過對街道干部、社區干部、社區居民的半結構式訪談收集相關資料。

2 “一階治理”和“二階治理”：基層治理的兩個層次

“一階治理”和“二階治理”是理解基層治理的兩個層次，“12345”熱線是“二階治理”的一種實現形式。在常規基層治理體系中，“一階治理”和“二階治理”是主輔關系，前者居于主導地位，后者居于輔助地位。

2.1 “一階治理”和“二階治理”的內涵闡釋

本文借用數學中的“一階”和“二階”概念，分別描述由上級政府委托基層政府自主進行的治理和上級政府轉辦基層政府進行的治理。作為基層政府(2)本文中的“基層政府”主要指鄉鎮和街道。，鄉鎮和街道是在第一線和社會直接接觸的政府層級，它們作為國家的代表執行相關政策、回應社會需求。因此，可以把基層政府代表國家對基層社會的治理稱為“一階治理”。這里的“一階治理”并不是指基層政府的行為不會受到縱向行政體系的影響，而是強調其在上級政府賦予的空間內與社會互動時的主體性。另外，上級政府除了委托基層政府進行治理以外，也可以直接介入具體的治理事務中，這種由上級政府直接介入并督促基層政府進行的治理可以稱為“二階治理”。這里需要說明的是，上級政府和基層政府都參與了基層治理，但在“一階治理”中上級政府未直接參與治理，而在“二階治理”中則直接介入具體的治理事務。為了表述方便，“二階治理”中的上級政府是指高于鄉鎮和街道的政府層級。

“一階治理”和“二階治理”的本質性差異在于社會訴求輸入方式的不同。在“一階治理”中，基層政府代表國家進行社會治理，社會訴求直接向基層政府輸入并由基層政府自主進行回應，上級政府不介入具體的治理過程，只是從外部發揮監督作用。而在“二階治理”中，社會訴求越過基層政府直接進入上級政府，上級政府介入國家與社會的互動之中，使得基層政府與社會的兩層互動變成了上級政府、基層政府和社會的三層互動，但上級政府介入之后并不能直接解決問題，而是通過給基層政府施加一定形式的壓力來促成問題的解決(見圖1)。

圖1 “一階治理”與“二階治理”的流程比較

2.2 “二階治理”的實現形式與終端層級

在“一階治理”中，基層政府和社會直接接觸，社會訴求的輸入方式便捷多樣。但在“二階治理”中，上級政府與社會不直接接觸，社會訴求向上級政府的輸入需要建立專門的渠道。因此，“二階治理”需要通過一定的形式來實現，信訪制度和“12345”熱線就是兩種常見的實現形式。不同的“二階治理”實現形式，具有不同的信息傳輸成本，因此會影響“二階治理”的效率。在信訪制度中，上訪者不僅需要投入時間和精力去向上級政府反映訴求，而且只能逐級上訪反映訴求，需要占用上訪者較多的時間和精力。而在“12345”熱線中，只需要撥打一個電話，居民的訴求就可以直接反映給上級政府，上級政府再轉發給基層，要求基層政府及時回應，投訴成本較低而回應效率較高，可見信息技術的引入能夠大大降低社會訴求的傳輸成本，因此具有更高的“二階治理”效率。

此外，“二階治理”是指上級政府直接指導下的治理，社會訴求可以向上傳遞的終端層級不同，治理目標也會不同。終端層級即社會訴求可以向上反映的最高政府層級，例如在信訪制度中，上訪者可以逐級上訪，中央政府是其終端層級；而在B市“12345”熱線中，居民只能將訴求反映到市政府，市政府是其終端層級。當“二階治理”的終端層級是中央政府時，因為其處于行政層級體系的最頂端，不需要就轄區治理向上負責，其關注的重點在于約束地方政府的權力越軌行為，“二階治理”的主要目標在于借助社會力量對地方政府的權力進行制約。而當“二階治理”的終端層級是地方政府時，由于其處于中央政府和基層政府之間，既要對上負責，又要對下治理，其關注的重點在于如何實現較好的地方治理績效以向上負責，因此“二階治理”的主要目標在于督促基層政府更好地履職，進而提升基層治理效率。

從實現形式角度而言，借助于技術優勢，“12345”熱線比信訪制度具有更高的信息傳輸效率，有助于提升“二階治理”的效能；從社會訴求傳遞的終端層級角度而言，“12345”熱線是由地方政府設立的，主要目標在于增強地方政府的回應性，以提高地方治理效能。

2.3 “一階治理”為主的常規基層治理體系

“一階治理”和“二階治理”是基層治理體系的兩個層次，兩者各有其功能，缺一不可。在常規的基層治理體系中，“一階治理”和“二階治理”是主輔關系，即“一階治理”為主、“二階治理”為輔。這里的主輔關系主要是從數量的角度而言的，即絕大多數的社會訴求都是在基層得到回應和解決，并不會直接進入上級政府視野中，進入“二階治理”的事務只占少數。在這種數量上的主輔關系下，“一階治理”和“二階治理”各發揮不同的功能，二者相互配合、共同構成一個總體有效的基層治理體系。

其一，在常規基層治理體系中，“一階治理”發揮直接行政功能。基層治理中的大多數事務都是由“一階治理”完成的，“一階治理”是基層治理中的主干部分。相較于“二階治理”，“一階治理”成本更低，這是由基層政府的結構性位置所決定的。在“一階治理”中，只有基層政府和社會兩個互動主體：一則兩者直接接觸，信息傳輸成本低且信息對稱程度高，具有信息優勢；二則社會訴求在基層政府得到回應，涉及的治理層級少，權力運行的復雜程度低。與之相對，“二階治理”將上級政府引入社會訴求的回應過程中，將基層治理從兩層互動變成了三層互動：一則上級政府與社會之間的信息傳輸成本和信息不對稱程度都高；二則三層互動使得權力運行更加復雜化。正是因為“一階治理”具有效率優勢，“小事不出村”便成為我國基層治理的一個重要目標。從國家治理的角度來看，將問題解決在基層成本更低。

其二，在常規基層治理體系中，“二階治理”發揮行政動員功能。“一階治理”雖然具有效率優勢，但是作為“一階治理”的重要主體，基層政府有可能缺乏回應社會訴求的動力，出現不作為的消極治理狀態。而“二階治理”的重要功能在于通過對小規模事務的直接介入建立對基層政府治理績效的衡量指標，以動員其更好地履行治理責任。“二階治理”的存在對于整個基層行政體系的有效運作也必不可少。

小規模的“二階治理”具有救濟性質。在“一階治理”中，基層政府和群眾是兩個重要的主體，實踐中基層政府可能會出現“不作為”和“亂作為”的情況，使群眾的社會訴求無法得到回應，甚至使群眾利益受到侵害。在這種情況下上級政府便可以通過“二階治理”為群眾提供制度救濟。“二階治理”的救濟性質主要體現在它對“一階治理”的依賴上，即“二階治理”所回應的是“一階治理”未有效回應的訴求，經過了“一階治理”的過濾。也正是從這個意義上，有學者將“一階治理”無效并進入“二階治理”的事務稱為“剩余事務”[17]。只有小規模的“二階治理”才能將群眾的救濟訴求篩選出來，這是因為在小規模的“二階治理”中其進入機會具有稀缺性，社會訴求的進入是有成本的，而具有救濟性質的社會訴求更愿意付出進入成本[18]。“二階治理”的進入成本主要體現在以下兩個方面：一是其實現方式本身具有的成本，比如前述的信訪制度的信息傳輸成本高于“12345”熱線；二是訴求回應的或然性，訴求回應性的高低取決于上級政府的重視程度，比如在接收到社會訴求后，上級政府可以轉辦也可以不轉辦，可以追蹤基層政府的辦理結果也可以不追蹤，上級政府越重視，訴求的回應性就越高。

具有救濟性質的“二階治理”能夠發揮行政動員功能，動員基層政府提升其“一階治理”成效。直接進入上級政府視野的救濟訴求越多，說明基層政府的“一階治理”有效性越低，因此上級政府就可以通過救濟訴求的數量建立衡量指標以判斷基層政府的治理績效。在“二階治理”中，上級政府借助少量的救濟訴求能夠評判基層政府的治理水平，并通過對救濟訴求的過程追蹤，給基層政府施加一定的治理壓力，救濟訴求越多，基層政府的治理壓力越大；而基層政府為了減輕治理壓力，需要將治理重心進一步下沉，進而提高“一階治理”的有效性。可以看到，“二階治理”中治理壓力的施加，不僅能夠督促基層政府解決具體問題，更重要的是能夠借此動員基層政府主動回應社會訴求，使治理重心向社會下沉。因此，在基層治理體系中，小規模的具有救濟性質的“二階治理”是一種自上而下的行政動員方式，為“一階治理”注入了動力。

3 高強度技術治理與“二階治理”的回應性提升

“12345”熱線的技術效應發揮與其應用強度緊密相關，隨著資源投入力度和考核強度的增加，“12345”熱線進入高強度運作狀態，提升了“二階治理”對群眾訴求的回應性。

3.1 “12345”熱線的技術效應與應用強度

熱線服務起源于20世紀50年代的美國，最開始應用于咨詢投訴、售后服務等商業服務領域，20世紀80年代后逐步擴展到政府服務領域[19]。經過多年發展，“12345”熱線逐漸探索建立了“一號對外、多線聯動、集中受理、分類處置、統一協調”的工作機制[20]。“12345”熱線實現了上級政府與群眾之間的低成本互聯，提升了地方政府的響應效率。從群眾角度來看，“12345”熱線提高了訴求反映的便捷度；從上級政府的角度來看，“12345”熱線提高了政府獲取基層信息的效率，降低了其與基層政府之間的信息不對稱程度。“12345”熱線通過上級政府與群眾的互聯，對基層政府形成了一定的制約，監督其更好地履行職能，從而提升響應效率(見圖2)。

圖2 “12345”熱線的運作流程

(1)響應流程。“12345”熱線的核心在于提升對群眾訴求的及時響應和及時解決，因此在接到群眾訴求后，政府需要建立一套快速的響應流程機制進行回應。B市的“12345”熱線服務中心在接聽到群眾訴求后，將其登記成工單，并根據群眾訴求所屬的轄區直接下派到所在街道和鄉鎮，街道和鄉鎮在簽收工單后進行辦理，并將辦理結果和證明材料錄入工單系統。為防止基層政府拖延不辦，響應流程限定了辦理期限，根據事務的緊急程度，分為2小時、7小時、7天和15天四類時間期限。

(2)反饋流程。“12345”熱線是由上級政府受理群眾訴求，但由基層政府回應群眾訴求，存在著受理主體和回應主體的分離，這使得上級政府對最終的回應效果難以掌握。為此，“12345”熱線同時還建立了群眾反饋流程，即政府“12345”熱線服務中心對工單辦理結果進行抽樣追蹤，通過回撥群眾電話搜集群眾的反饋信息，群眾反饋內容主要包括訴求是否解決和對解決結果是否滿意兩項。

“12345”熱線的技術效應發揮不僅來自技術的特有屬性，還同時受到地方政府應用強度的影響。從利益分析角度來看，在“12345”熱線所涉及的上級政府、基層政府和群眾三個主體中，基層政府由于受到上級政府和群眾信息互通所形成的制約，其在“12345”熱線應用中的積極性并不高，但由于上級政府和基層政府具有上下級隸屬關系，因此在上級政府的高位推動下，上級政府居于“12345”熱線應用中的主導地位。城市治理是一個系統工程，“12345”熱線只是其中的一個組成部分，其所能發揮的作用強度取決于上級政府主要領導的重視程度。上級政府對“12345”熱線的應用強度可以從資源投入和考核強度兩個方面體現。

(1)資源投入。“12345”熱線能夠實現上級政府和群眾的低成本互聯，但同時每一個進入“12345”熱線的群眾訴求都需要回應和反饋，訴求工單越多，政府的工作量也越大，技術治理的成本也越高。因此，技術治理效用的發揮首先是一個成本問題。資源投入越多，受理能力越高，群眾訴求受理概率越大，服務熱線的技術效應發揮就越充分。

(2)考核強度。在“12345”熱線的運作中可以提取出客觀化的數據，并借此建立對基層政府的考核標準。B市的考核主要依靠以下三個指標：響應率、解決率和滿意率，分別占20%、40%、40%的比重，三個指標的綜合得分確定最后的考核結果。響應率指“12345”熱線派單后街道和鄉鎮及時簽單的訴求所占的比例；解決率是電話回訪居民中有效解決的訴求所占的比例；滿意率是電話回訪居民中對辦理結果表示滿意的居民所占的比例。上述三個數據是從“12345”熱線的運作過程中收集到的，對于這三個數據的運用卻因為考核強度的不同而不同。在上述三個數據中，響應率難度較低，解決率相對客觀，而滿意率則是完全主觀的，是三個指標中最難的，同時也是上級政府最看重的。技術治理的應用強度和上級政府在考核中對滿意率的考核強度緊密相關，滿意率指標越高，考核強度越大，基層政府的壓力就越大。可見，技術治理難以單獨發揮作用，而是需要依靠行政權力的支持，技術和權力形成相互強化的關系。

3.2 “12345”熱線的高強度運作

“12345”熱線在基層治理中的應用比較普遍，但多數城市的運作都處于常規強度。很多地方的“12345”熱線由信訪部門主管，作為信息收集渠道之一，并沒有建立單獨的考核機制，而是放在信訪考核之中。有的地方雖然“12345”熱線是單獨運行的，但是資源投入和考核強度都較為有限，應用強度較低。

B市很早就設立了“12345”熱線，但在2019年之前處于常規強度運作中。2019年，B市不僅開通了“12345”熱線的街道和鄉鎮業務，而且增強了對“12345”熱線的重視程度，將其作為推動基層工作的主要抓手。一是加大了“12345”熱線的資源投入力度。B市增加了熱線受理的人力成本投入，“12345”熱線受理中心有1 150名話務員分白班和夜班全天接聽訴求，全年無休；同時，每個街道和鄉鎮都要建立專門的群眾訴求處置中心，有的還需聘請第三方機構協助日常運作。二是將“12345”熱線作為基層工作的重要考核指標。B市以響應率、解決率和滿意率為核心指標構建了綜合考評細則，以街道和鄉鎮為單位進行量化考評，并按月對全市所有街道和鄉鎮進行排名，排名靠后的街道和鄉鎮領導會被約談，連續靠后的會被免職；B市市委書記每月都會召開區委書記月度工作點評會，市委書記現場公布各區“12345”熱線考核結果，并進行現場點評。

3.3 “二階治理”的回應性提升

“12345”熱線的高強度運作提升了“二階治理”對于群眾訴求的回應性，進而提升了群眾投訴的有效性。在常規強度運作下，由于上級政府重視程度有限，“12345”熱線可能存在打不進去或者打進去受理之后遲遲沒有回應的情況，群眾感知到的熱線有效性是較為有限的。而在高強度運作下，由于上級政府高度重視，“12345”熱線的回應性大幅提升，群眾訴求能夠得到及時解決，群眾感知到的有效性更高，“12345”熱線在社會中的傳播度和影響力也更大。“12345”熱線的回應性提升是依靠上級政府和群眾的信息互通對基層政府的制約實現的，“12345”熱線的運作強度越高，對基層政府的治理壓力也就越大，越能倒逼基層政府積極回應群眾訴求，提升對群眾訴求的回應性。

4 “二階治理”的替代效應與基層治理的效率損耗

隨著“二階治理”的回應性提升，大量的群眾訴求直接進入“二階治理”中，導致對“一階治理”的替代。而“二階治理”的替代效應一方面引發高治理成本與事務細碎性的矛盾，降低了“二階治理”的效率；另一方面又產生了治理壓力強化與治理重心上移的悖論，占用了基層政府的注意力，降低了“一階治理”的效率。“一階治理”和“二階治理”效率的同時降低表明基層治理的總體效率產生了損耗。

4.1 “二階治理”的替代效應

技術治理在常規強度運作時，將“二階治理”限定在較小規模范圍內，基層治理體系處于“一階治理”為主的常規運行狀態中，“二階治理”主要發揮補充治理功能。在常規強度下，“12345”熱線的應用強度限制了“二階治理”的可獲得性，社會訴求進入“二階治理”的門檻成本能夠將“一階治理”失效的溢出事務篩選出來。而經過“一階治理”過濾后進入“二階治理”的是少量的難點事務，是對“一階治理”回應失效的社會訴求的補充治理，具有救濟性質。

隨著回應性的提升，“二階治理”吸引大量社會訴求未經過“一階治理”而直接進入“二階治理”，改變了“二階治理”的原有性質，使得基層治理體系從“一階治理”為主轉變為“二階治理”為主(圖3所示)。進入“二階治理”的不再是“一階治理”失效的社會訴求，而是同時包括大量未經過“一階治理”的社會訴求，這使得“二階治理”替代了“一階治理”的功能。在“一階治理”并未失效的情況下，社會訴求直接進入“二階治理”，主要目的在于借助“體制性壓力”以求更快更好地得到回應。

圖3 “二階治理”對“一階治理”的替代

“二階治理”的替代效應突出反映在訴求規模的大幅增長上。高強度運作的“12345”熱線的有效性增強了群眾對“12345”熱線的信任度，進而增強了對“12345”熱線的使用頻率，使得“12345”熱線的訴求規模大幅增長。根據B市2020年“12345”熱線的年度報告，該年全市受理群眾來電1 103.94萬件，環比2019年上升55.24%(3)因為B市在2019年之前沒有“12345”熱線的群眾訴求量統計，因此無法進行前后比較；但由于“12345”熱線的動員效應釋放有一個過程，前后數量的比較能夠說明“12345”熱線的高強度應用所導致的訴求規模的顯著增長。。從Y街道來看，群眾投訴量也呈現出增長趨勢，2019年下半年該街道承辦的訴求總數是1 398件，而2020年上半年承辦的訴求總數是 1 749件，增長了25%(4)數據來源于筆者對Y街道群眾訴求處置中心的訪談。。雖然訴求數量的增長有著多方面的原因，比如疫情防控就是其中一個方面，但是群眾對“12345”熱線信任度的提升是非常重要的一個因素。

隨著“12345”熱線訴求規模的大幅增長，訴求回應成了基層政府的中心工作，占用了基層政府的主要精力。Y街道S社區的書記告訴筆者，她每天上班的第一件事就是打開電腦看當天有幾個工單，然后一直追蹤這些工單都得到解決才有精力去做其他的事，有時一個工單就要花費好幾天的時間。Y街道也是每天下午4點召開調度會，對全街道的難點工單進行現場調度。工單回應的壓力甚至都傳導到了物業公司身上，S社區的物業公司經理稱現在每天都是圍著工單轉，公司的常規工作都沒有精力去安排了。

4.2 高治理成本與事務細碎性的矛盾

根據解決的難易程度，群眾訴求可以分為“大事”與“小事”兩種類型。涉及利益協調、硬件投入的問題，治理的難度較大，是基層治理中的難點問題，但是發生的頻率并不高；而諸如保潔不及時等問題不涉及復雜的利益博弈，解決難度較小，但發生的頻率較高。解決成本較高的難點問題適宜于“二階治理”，也是“12345”熱線的技術優勢所在。“12345”熱線具有大數據篩選功能，上級政府通過大數據能夠把居民反映較多、表現較為突出的難點問題篩選出來，并通過問題驅動倒逼體制機制的調整。B市利用“12345”熱線的大數據篩選出違法建設、物業管理、群租房等11個難點問題，由市領導推動進行專項治理，倒逼基層優化治理機制。

而“12345”熱線的訴求數量一直呈現出大幅增長，最主要的原因是在吸納“大事”的同時也將大量的“小事”吸納進來。表1是B市Y街道2020年1—6月的“12345”熱線按照數量大小從高到低排列的群眾訴求類型，其中排名第一的疫情防控訴求是因為Y街道在此期間發生了疫情引起的，并非常態；而第二到第四位的物業管理、施工管理和衛生安全是居民比較關心的三類問題，訴求占比較大，這說明群眾最關心的是身邊的日常事務，但其中多數是諸如保潔不合理、施工擾民、消毒不到位等細碎性程度較高的事務。具體而言，進入“12345”熱線的“小事”可以分為兩種類型。

表1 B市Y街道“12345”熱線群眾訴求類型及其占比

續表1

一是基層政府可以有效回應的有理“小事”。基層治理中的大量有理“小事”都是基層政府可以有效回應的，但由于居民更傾向于向更高層級的政府反映訴求來對基層政府施加壓力，因此即使基層政府主動下沉去發現和解決問題，仍然無法降低居民向“12345”熱線的投訴規模。S社區的書記向筆者反映，他們反復做居民的工作，勸說他們有事直接向社區反映，為此每棟樓都建立了微信群，并派駐社工和物業干部在群里及時受理居民訴求，倡導居民不要隨便撥打“12345”熱線，但是效果仍然不好，主要原因在于居民覺得打“12345”熱線更有用，能夠逼迫社區快速解決問題。

二是基層政府可以有效阻隔的無理“小事”。在“12345”熱線反映的事務中，基層政府認為最頭疼的是居民的無理訴求，這類訴求往往是由“12345”熱線的便捷性刺激產生的。在“一階治理”中，基層政府可以根據實際情況區分公共性需求和私人性需求；而在“二階治理”中，上級政府缺乏基層治理的場景信息，無法對居民訴求的公共性進行判斷。針對無理訴求問題，B市嘗試在“12345”熱線中建立剔除機制，允許基層政府有13%的剔除比例，而在實踐中基層政府往往不是按照訴求是否合理來進行剔除，而是從訴求解決的難易程度來進行，不合理的但是容易解決的訴求基層政府也會盡可能回應，因此剔除機制并不能確保將無理訴求全部剔除出去。值得指出的是，無理訴求雖是“二階治理”中的一個固有難題[21]，但其發生頻次和其回應性高度相關，“二階治理”的回應性越高，越會刺激無理訴求的產生。

由于大量細碎性“小事”的進入，“二階治理”對“一階治理”的替代產生了高治理成本與事務細碎性之間的矛盾，降低了“二階治理”的效率，進而導致基層治理的效率損耗。因為“12345”熱線是以工單為單位進行治理的，每一個工單進入系統以后都會觸發系統的運作并產生運作成本，因此“12345”熱線的運作成本可以直觀地用工單數量來衡量，龐大的訴求規模本身就代表著較高的治理成本。具體而言，“二階治理”中高治理成本和事務細碎性的矛盾主要體現在以下兩個方面。

其一，有理“小事”溢出與治理成本上升。由于“12345”熱線過于便捷，居民習慣于撥打“12345”熱線來解決問題，但通過復雜的“二階治理”來回應基層治理的細碎“小事”導致了治理成本的上升。例如，S社區的A小區建成10年了，已經進入老化期，電梯故障開始多發，加上該小區規模較大，經常有電梯故障發生，A小區的物業公司設有專門的工程維修部，負責電梯維修，維修電話也向居民公布，但居民覺得撥打“12345”熱線更有用，發生電梯故障之后直接撥打“12345”，市里接單后派單給街道，街道再配單給社區，社區再轉給物業公司。雖然在上面的例子中，治理的流程變復雜了，但是居民認為可以借助上級政府對物業公司進行施壓，督促物業公司盡快解決電梯維修問題，但對于基層治理而言，細碎性事務向上級政府的大量輸入，會增加總體的治理成本。

其二，無理“小事”卷入與治理體系空轉。“12345”熱線讓大量的無理訴求卷入基層治理中，導致基層政府的“服務泛化”。因為是無理訴求，社區一般難以滿足，為了向社區施壓，居民就會反復撥打，并且在回訪時表示不滿意，通過來回的拉鋸，社區在能妥協的情況下盡可能妥協，這個過程中損耗了大量的治理資源。例如，B市Y街道Z小區的地上地下停車位總數能夠滿足小區住戶停車需求，但由于地下停車位的費用更高，住戶們更傾向于選擇地上車位，為了提高地上停車位的管理效率，小區內地上停車位不完全固定，可以流動停車，有居民不滿這種停車方式，認為自己向小區交了費用就應該隨時能使用自己獨有的車位，不愿意停在別處，連續通過“12345”熱線反映了多次。在上述例子中，雖然從投訴居民的角度來說，固定停車位有利于保證自己的停車便利性，但是從小區的角度而言，流動停車位能夠提升停車位的利用效率，有利于大多數居民，如果滿足少數居民的便利性需求就可能損害多數居民的停車需求，社區從公共利益出發無法滿足少數人的無理訴求，但在壓力下必須進行回應，反復向投訴居民進行解釋說明，耗費了大量的時間和精力。圖4是S社區2020年7—10月的工單解決率和滿意率的數據統計，從圖中可以看出“未解決不滿意”和“未解決但滿意”的部分合起來占了46%，占比較高，難以解決的工單中，無理訴求占了很大比重，且無理訴求常常是少數居民產生的重復投訴件。

圖4 Y街道S社區2020年7—10月工單解決率與滿意率

4.3 治理壓力強化與治理重心上移的悖論

在“二階治理”訴求規模較小時，上級政府可以借此實現對基層政府的行政動員，從而提高“一階治理”的效率以減少向上溢出的群眾訴求數量。在“二階治理”中，上級政府會對溢出事務進行過程追蹤，溢出事務規模越大，基層政府所受到的治理壓力就越大。隨著“二階治理”規模的大幅增長，基層政府的治理壓力也隨之增大，使得回應上級轉辦的社會訴求成為基層政府的中心工作，其治理重心也因此從向下下沉以回應社會訴求變成了向上完成行政任務。基層政府治理重心過于向上，往往就會失去基層治理的主動性，進而降低“一階治理”的效率，造成基層治理的效率損耗。

首先，基層政府雖仍有動力通過主動下沉以減輕自上而下的治理壓力，但有效性較低。在Y街道，A社區設立了“小巷管家”制度，要求每個社工承包一個片區，專門負責該片區“12345”熱線的訴求回應，倒逼社工主動下沉發現問題，提前回應居民訴求，也收到了一定的成效。但由于“12345”熱線過于便捷，居民認為通過“12345”熱線讓上級政府介入能夠促成問題的解決，因此撥打“12345”熱線的積極性仍然非常高，即使是社區能夠解決的問題居民也更愿意選擇“12345”熱線反映訴求，社區主動下沉所能化解的“12345”熱線訴求數量是比較有限的。

其次，大規模的“12345”熱線投訴擠占了基層政府的主要精力，過高的治理壓力使其無暇主動下沉。“12345”熱線是上級政府主抓的重點工作，考核強度非常大，而“12345”熱線反映的訴求規模又非常大，為了實現較好的考核數據，基層政府需要對每一個工單進行認真回復，使得每一件“小事”都成了基層政府的中心工作，投入大量的資源到“小事”的治理上，導致對常規工作的開展和基層治理的長期規劃則無暇顧及，而常規工作的弱化又會產生新的治理問題，進而轉化為新的“12345”熱線投訴工單，進一步擠占基層政府的精力，從而使其陷入越來越忙、忙而無功的惡性循環狀態。

再次，幾乎所有治理任務都是自上而下輸入的，基層政府的主體性沒有了，也在一定程度上喪失了基層治理的自主空間。由于“12345”熱線傳導的治理壓力太大，基層政府的所有工作注意力都著眼于應對上級壓力，因此凡是與此無關的工作都不去開展，而基層治理中進入“12345”熱線的畢竟不是全部事務，也并非全是重要事務，這使得需要基層政府回應的一些緊迫社會訴求未得到及時回應，產生了更多問題。

5 結論與討論

信息技術在基層治理中的應用雖能夠將“技術紅利”轉化成“治理紅利”，進而提升基層治理的效能，但技術治理的作用發揮也有其限度，超出其限度的技術應用并不能有效提升基層治理效率甚至可能降低基層治理效率，產生技術治理的效率悖論。通過B市“12345”熱線的實踐分析，本文發現技術治理的應用強度是影響其應用效率的關鍵變量，技術治理只能在一定的功能邊界里發揮正向促進作用，當突破了其功能邊界時，往往會產生外部性悖論，反而降低總體治理效率。本文把基層治理體系分為基層政府自主進行的“一階治理”和上級政府轉辦基層政府進行的“二階治理”兩個層次。“12345”熱線作為“二階治理”的實現形式，提升了“二階治理”的回應性，其高強度應用使得“二階治理”對“一階治理”形成替代效應，產生了高治理成本與事務細碎性的矛盾以及治理壓力強化與治理重心上移的悖論，導致了基層治理的總體效率損耗。

“12345”熱線作為一個技術工具，應用主體是上級政府，主要目標在于通過提高社會訴求的輸入效率來提升基層政府的回應性。“12345”熱線將自下而上的社會訴求轉變為自上而下的行政任務，進而借助“體制性壓力”增強基層政府的回應性。但在“壓力型體制”下，行政管理的強化會吸引基層政府的注意力，使其治理行為可能完全圍繞著上級任務的要求而展開，進而失去了回應社會訴求的主動性。由此可見，通過行政管理的強化增強基層政府的回應性，其有效性是有限度的，需要在行政管理與基層自主性之間建立平衡。也正因此，上級政府在應用技術治理處理與基層政府的縱向權力關系時，應當根據基層治理的實際情況靈活調整技術治理的應用強度。當基層政府的“懸浮”程度較高時，可以適當加大對技術治理的應用強度，以加強自上而下的行政動員，督促基層政府積極回應社會訴求；當基層政府工作壓力過大時，可以適當降低技術治理的應用強度，以減輕基層政府所面臨的自上而下的治理壓力，讓其具有更強的主體性去回應社會訴求。

進一步而言，技術治理應用強度背后反映的問題實際上是“壓力型體制”下行政管理強度的問題，行政管理的強化并不必然帶來基層治理總體效率的提升。也正是從這個意義上而言，本文雖然是以“12345”熱線作為技術治理的個案進行分析，但是技術治理背后實際上反映的是基層治理的一般性問題，本文的研究結論也因此具有超越“12345”熱線的一般適用性。