預(yù)算偏離的周期性：典型事實(shí)、影響機(jī)制和空間關(guān)聯(lián)

付敏杰 管智超

摘 要：作為周期性現(xiàn)象的預(yù)算偏離，受政治周期和預(yù)算規(guī)則的影響。本文針對(duì)1995—2019年預(yù)算收入偏離度和預(yù)算支出偏離度的實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)：第一，在黨代會(huì)召開前和召開后，政治周期對(duì)預(yù)算收支偏離度的影響方向相反；在黨代會(huì)召開前期、當(dāng)期和后期，地方政府普遍存在“保守—中性—擴(kuò)張”的周期性預(yù)算收支偏離現(xiàn)象。2015年《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》借助調(diào)整預(yù)算規(guī)則，顯著降低了預(yù)算收入偏離度和預(yù)算支出偏離度。第二，預(yù)算收入偏離是政治周期影響預(yù)算支出偏離的重要傳導(dǎo)渠道。預(yù)算收入偏離度更多受到經(jīng)濟(jì)周期因素的影響，預(yù)算支出偏離度更多受到趨勢(shì)因素的影響。與預(yù)算收入偏離的周期性特征和快速衰減相比，預(yù)算支出偏離具有更強(qiáng)的持續(xù)性和內(nèi)在制度剛性。第三，在空間關(guān)聯(lián)上，各省份預(yù)算收支偏離度都有競(jìng)爭(zhēng)性同向擴(kuò)張作用，政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)本省和鄰省預(yù)算支出偏離度的影響方向相反。本文對(duì)認(rèn)識(shí)和治理預(yù)算偏離，建立現(xiàn)代預(yù)算制度具有重要參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：預(yù)算偏離；預(yù)算規(guī)則；政治周期；預(yù)算收入偏離；預(yù)算支出偏離

中圖分類號(hào)： F812.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1000‐176X（2022）02‐0011‐13

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“功能財(cái)政與國(guó)家治理現(xiàn)代化研究”（21BJY068）；中國(guó)社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目“雙循環(huán)戰(zhàn)略與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”（2021JJSB05）

一、問題的提出

預(yù)算是現(xiàn)代政府獲準(zhǔn)使用公共資金的法定形式。現(xiàn)代政府通過預(yù)算來(lái)規(guī)范和約束政府收支，影響社會(huì)資源配置和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國(guó)從1994年制定《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》并于1995年1月開始正式實(shí)施（簡(jiǎn)稱1995版《預(yù)算法》）。在“立法至上”的國(guó)家制度體系下，全國(guó)人民代表大會(huì)作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，以“人民同意”形式批準(zhǔn)政府機(jī)關(guān)在特定時(shí)間、特定范圍內(nèi)，按照法定形式汲取公共資源并用于既定支出，從公共資源視角實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體化推進(jìn)。在預(yù)算和財(cái)政計(jì)劃實(shí)際執(zhí)行過程中，由于經(jīng)濟(jì)形勢(shì)多變性、國(guó)際形勢(shì)復(fù)雜性對(duì)稅基的擾動(dòng)和隨時(shí)出現(xiàn)的政府相機(jī)支出需求，政府預(yù)算收支很難按照既定預(yù)算計(jì)劃分毫不差地執(zhí)行，從而產(chǎn)生預(yù)算偏離。①中國(guó)的預(yù)算偏離是日歷年預(yù)算制下一般公共預(yù)算收支的預(yù)算金額與決算金額的差額。

2015年1月1日正式實(shí)施的新《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（簡(jiǎn)稱2015版《預(yù)算法》或新《預(yù)算法》）①確認(rèn)的法定預(yù)算偏離形式包含了預(yù)備費(fèi)（本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的1%—3%）、預(yù)算周轉(zhuǎn)金、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和結(jié)轉(zhuǎn)資金等。但中國(guó)政府預(yù)算偏離度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了《預(yù)算法》許可的上述范圍，最明顯的是2011年，當(dāng)時(shí)通過“四萬(wàn)億投資”（相當(dāng)于當(dāng)年GDP的11%）和地方投融資平臺(tái)迅猛發(fā)展，中國(guó)經(jīng)濟(jì)率先V型復(fù)蘇并帶領(lǐng)全球經(jīng)濟(jì)走出了國(guó)際金融危機(jī)，也帶來(lái)了長(zhǎng)期產(chǎn)能過剩，拉開供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的序幕。2011年全國(guó)財(cái)政收入預(yù)算89 720億元，收入決算為103 874億元，超收14 154億元（超收比2000年的財(cái)政收入總額還要多），超收資金占收入預(yù)算的15.8%。巨大的超收規(guī)模，導(dǎo)致當(dāng)年的全國(guó)決算支出達(dá)到109 248億元，比3月份“兩會(huì)”預(yù)算時(shí)多了9 028億元，超支約9%。超收和超支資金都超過了國(guó)際通行的5%范圍。在企業(yè)稅制和產(chǎn)能過剩背景下，超收和超支都是對(duì)未來(lái)國(guó)家財(cái)力的透支，也實(shí)質(zhì)上導(dǎo)致財(cái)政順周期調(diào)控，擾亂國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行。

國(guó)外對(duì)預(yù)決算偏離的研究從預(yù)算預(yù)測(cè)方法科學(xué)性開始、逐步延伸到預(yù)算政治領(lǐng)域。如專門預(yù)測(cè)知識(shí)和數(shù)據(jù)可用性會(huì)限制美國(guó)佛羅里達(dá)各城市的預(yù)測(cè)方法及模型使用，高財(cái)政透明度會(huì)使西班牙城市的收入預(yù)算更加謹(jǐn)慎。預(yù)算制度也會(huì)影響預(yù)算準(zhǔn)確性，如預(yù)算穩(wěn)定基金明顯降低美國(guó)各州的收入預(yù)測(cè)偏離，放松財(cái)政規(guī)定會(huì)顯著增大意大利各城市預(yù)算的預(yù)測(cè)誤差。宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定性也會(huì)造成預(yù)決算偏離，經(jīng)濟(jì)遭受結(jié)構(gòu)性沖擊讓財(cái)政收支難以預(yù)測(cè)，美國(guó)國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（CBO）的收入預(yù)測(cè)低效率主要源自宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)的低效率，如果按專業(yè)預(yù)測(cè)調(diào)整預(yù)算可以提高準(zhǔn)確性。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)預(yù)算偏離的關(guān)注也從預(yù)算技術(shù)層面切入，重點(diǎn)關(guān)注預(yù)算方法以及預(yù)算編制科學(xué)性。高培勇[1]開國(guó)內(nèi)預(yù)算偏離研究之先河，此后沿預(yù)算收支兩側(cè)展開。在征管與政治因素上，《國(guó)務(wù)院關(guān)于編制中央預(yù)算和地方預(yù)算的通知》中，有“財(cái)政收入的增幅略高于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的增幅”原則[2]。考慮到分稅制改革以來(lái)的稅收超常規(guī)增長(zhǎng)更多來(lái)自于征管，稅收努力成為稅收預(yù)測(cè)的不可控因素。中央不得不通過低估收入預(yù)測(cè)值讓財(cái)政收入增速處于合理區(qū)間，導(dǎo)致收入預(yù)測(cè)偏差。超計(jì)劃經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、地方財(cái)力缺失、稅收任務(wù)與預(yù)算收入偏離有正相關(guān)關(guān)系[3]。在預(yù)算支出偏離研究上，國(guó)內(nèi)強(qiáng)調(diào)財(cái)政分權(quán)和官員晉升等中國(guó)增長(zhǎng)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)因素。陳志剛和呂冰洋[4]將預(yù)算偏離成因總結(jié)為預(yù)算管理、財(cái)政管理、外部監(jiān)督和偶然因素四個(gè)方面，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)因素（經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、城鎮(zhèn)化和人口密度等）才是財(cái)政收支偏離的主因。王志剛和楊白冰[5]發(fā)現(xiàn)，支出分權(quán)越低，預(yù)算支出偏離度越高，積極財(cái)政政策和財(cái)政分權(quán)還會(huì)對(duì)預(yù)算支出偏離度產(chǎn)生交叉影響。馬海濤等[6]重點(diǎn)關(guān)注了政治激勵(lì)和財(cái)政缺口對(duì)非稅收入偏離的影響，并認(rèn)為政治激勵(lì)導(dǎo)致地方政府低估GDP，從而產(chǎn)生超收資金及其使用后的實(shí)際GDP上升。

本文強(qiáng)調(diào)政治周期的影響。五年一次的黨政換屆深刻影響著地方政府和地方官員的財(cái)政行為。對(duì)政治周期的研究在國(guó)外形成了在位官員通過操縱財(cái)政貨幣政策、預(yù)算和擴(kuò)大赤字來(lái)獲取選票、贏得選舉的三代理論[7]。OECD國(guó)家財(cái)政透明度低會(huì)提高選舉年財(cái)政預(yù)算赤字，葡萄牙城市選舉之前會(huì)顯著增加政府財(cái)政支出，美國(guó)州預(yù)算官員也往往在選舉前給出更樂觀的財(cái)政預(yù)測(cè)。由于政治租金存在，發(fā)展中國(guó)家的政治周期往往更顯著[8]。中國(guó)的政治制度與國(guó)外有本質(zhì)不同。地方官員往往在任期后半段擴(kuò)張財(cái)政支出以謀取政治晉升的假說遇到數(shù)據(jù)和事實(shí)挑戰(zhàn)，畢竟“新官上任三把火”[9- 10]。國(guó)內(nèi)對(duì)政治周期研究的變量選取有三類，分別是地方官員任期與更替、“兩會(huì)”召開時(shí)間和五年一次的黨代會(huì)[11-12]。與西方選舉制不同，中國(guó)官員實(shí)行選拔制。領(lǐng)導(dǎo)、組織和人事部門對(duì)官員職業(yè)生涯發(fā)揮主要作用，但選拔指標(biāo)卻很少量化公開。個(gè)人才能和人際情感因素都很重要，雖然官員個(gè)人信息（教育、年齡和經(jīng)歷等）比較易于量化，但過于個(gè)體化和隨機(jī)化。考慮到預(yù)算和預(yù)算偏離是年度現(xiàn)象，研究期限必須超過一年，用黨代會(huì)召開度量政治周期比較適宜。官員很難預(yù)測(cè)自己到任和離任時(shí)間，但對(duì)黨代會(huì)召開的預(yù)期非常明確。在黨管干部體制下，黨代會(huì)比“兩會(huì)”對(duì)于官員換屆和任命可能更重要。全國(guó)黨代會(huì)召開會(huì)增加對(duì)地方官員的監(jiān)管力度，從而限制地方政府支出的擴(kuò)張行為，并改變地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，影響地方經(jīng)濟(jì)增速[12]。省級(jí)黨代會(huì)召開使市級(jí)財(cái)政支出大幅增長(zhǎng)，生產(chǎn)性支出占比上升而福利性支出占比下降[13]。

本文關(guān)注的問題是：預(yù)算偏離究竟是一種什么財(cái)政現(xiàn)象，趨勢(shì)性、周期性、還是偶然性？不同問題的處理思路不同。①本文從預(yù)算偏離的典型事實(shí)出發(fā)，用數(shù)據(jù)展示出預(yù)算偏離是一種周期性現(xiàn)象，而不是趨勢(shì)性現(xiàn)象，這是文獻(xiàn)尚未涉及的事實(shí)判斷。此外，本文的創(chuàng)新之處還在于：第一，通過分年度估計(jì)以黨代會(huì)召開時(shí)間為中心的政治周期，發(fā)現(xiàn)地方政府存在黨代會(huì)召開前預(yù)算超收的“保守”行為向黨代會(huì)召開后預(yù)算超收的“擴(kuò)張”行為轉(zhuǎn)化，黨代會(huì)召開當(dāng)年反而沒有明顯的財(cái)政操縱行為，這就是以黨代會(huì)召開時(shí)間為中心的“保守—中性—擴(kuò)張”周期性。第二，發(fā)現(xiàn)預(yù)算收入偏離度是政治周期影響預(yù)算支出偏離度的重要渠道，這意味著不能脫離預(yù)算收入偏離單獨(dú)研究預(yù)算支出偏離，也不能脫離預(yù)算收入偏離治理來(lái)單獨(dú)治理預(yù)算支出偏離。第三，發(fā)現(xiàn)2015版《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算規(guī)則的調(diào)整顯著降低了預(yù)算收支偏離度。第四，發(fā)現(xiàn)地方政府在財(cái)政預(yù)算行為中存在競(jìng)爭(zhēng)性放大效應(yīng)：在“超收”中競(jìng)爭(zhēng)性超收，在“少支”中競(jìng)爭(zhēng)性少支。這些發(fā)現(xiàn)豐富了對(duì)地方財(cái)政行為的理解。

二、預(yù)算偏離的周期性：典型事實(shí)

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源與說明

在數(shù)據(jù)選擇上，預(yù)決算數(shù)據(jù)的形成與預(yù)算周期緊密相關(guān)。中國(guó)政府預(yù)算周期一般在21個(gè)月左右，遠(yuǎn)低于國(guó)際通行的30個(gè)月標(biāo)準(zhǔn)周期。從上年4季度開始，經(jīng)過政府內(nèi)部程序后（通常是“兩上兩下”）匯總出政府預(yù)算總額和分類數(shù)據(jù)，然后在“兩會(huì)”上提交審議預(yù)算數(shù)并在《政府工作報(bào)告》中予以公開，年中依據(jù)預(yù)算實(shí)際執(zhí)行情況予以調(diào)整。②次年1季度以快報(bào)形式公布年度財(cái)政實(shí)際收支額，次年2季度末向人大常委會(huì)公布實(shí)際決算數(shù)。預(yù)算收支都包括兩套數(shù)據(jù)：預(yù)算數(shù)包括了年初預(yù)算數(shù)和預(yù)算調(diào)整；決算數(shù)包括了快報(bào)決算數(shù)和最終決算數(shù)。

作為一種國(guó)際通行的財(cái)政現(xiàn)象，預(yù)算調(diào)整絲毫不會(huì)影響預(yù)算本身的科學(xué)性、嚴(yán)肅性和政治性。發(fā)達(dá)國(guó)家也會(huì)在每個(gè)財(cái)年多次調(diào)整預(yù)算，在出現(xiàn)重大宏觀事件（如自然災(zāi)害和經(jīng)濟(jì)危機(jī)）的年份，預(yù)算調(diào)整可以防止政府預(yù)算與實(shí)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)重脫節(jié)。通過“多調(diào)整，少預(yù)測(cè)”來(lái)彌合預(yù)算剛性與財(cái)政相機(jī)決策的差距[15]。本文采用《中國(guó)財(cái)政年鑒》公布的預(yù)算調(diào)整數(shù)作為預(yù)算數(shù)、最終決算數(shù)作為決算數(shù)，以此來(lái)計(jì)算預(yù)算偏離。從預(yù)算周期看，這衡量的是經(jīng)預(yù)算調(diào)整后的預(yù)決算偏離，很大程度上是中國(guó)特有的財(cái)政現(xiàn)象，本文將其稱為“預(yù)算偏離”，但預(yù)算偏離產(chǎn)生的主因是預(yù)算執(zhí)行偏離。這個(gè)判斷有助于排除很多潛在因素。經(jīng)過半年的預(yù)算執(zhí)行形成的預(yù)算調(diào)整與財(cái)政年度開始之前的財(cái)政預(yù)測(cè)能力、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等已沒有太大關(guān)系，更多反映了中國(guó)政府的財(cái)政管理和行政管理特征。

（二）預(yù)算偏離的周期性事實(shí)

本文對(duì)預(yù)算收入偏離度和預(yù)算支出偏離度的定義是高度標(biāo)準(zhǔn)化的[4- 5]，具體公式如下：

《預(yù)算法》于1995年正式實(shí)施，本文的預(yù)算偏離分析也從1995年開始。圖1和圖2是中國(guó)30個(gè)省份1995年以來(lái)預(yù)算收入偏離度和預(yù)算支出偏離度。其中的黑色連線是各年度30個(gè)省份預(yù)算收支偏離度的年度均值（未加權(quán)），陰影部分是年度預(yù)算收支偏離度均值的95%置信區(qū)間。兩個(gè)圖形都顯示出較強(qiáng)的周期性趨勢(shì)，表明1995年以來(lái)的預(yù)算偏離，基本上是一種周期性現(xiàn)象，這是本文關(guān)注政治周期對(duì)預(yù)算偏離影響的先決條件。

從圖1和圖2可以看出，預(yù)算偏離包含如下事實(shí)：

第一，“超收”和“少支”并存。1995年以來(lái)的預(yù)算收入偏離度均值持續(xù)為正（圖1），省級(jí)政府收入偏離的基本方向是決算收入超過預(yù)算收入，普遍“超收”； 1995年以來(lái)的預(yù)算支出偏離度均值持續(xù)為負(fù)（圖2），省級(jí)政府支出偏離方向是決算支出小于預(yù)算支出，普遍“少支”。因?yàn)槠毡槎冀?jīng)歷了年中預(yù)算調(diào)增，這意味著至少是預(yù)增支出打了折扣。“少支”嚴(yán)重還會(huì)讓預(yù)算調(diào)整前的原定支出也打折扣。①二者并存意味著年度財(cái)政的實(shí)際擴(kuò)張性（決算支出數(shù)-決算收入數(shù)）小于計(jì)劃擴(kuò)張性（預(yù)算支出數(shù)-預(yù)算收入數(shù)），實(shí)際財(cái)政赤字小于計(jì)劃財(cái)政赤字。

第二，圖1和圖2同時(shí)顯示， 2015版《預(yù)算法》執(zhí)行之后，收支兩側(cè)的預(yù)算偏離度顯著縮小并向零值收斂，但預(yù)算偏離的周期性事實(shí)依然存在。2015版《預(yù)算法》的實(shí)施，同時(shí)顯著降低了財(cái)政收支兩側(cè)的預(yù)算偏離度[16]-[18]。偏離度縮小意味著預(yù)算偏離受到預(yù)算規(guī)則影響，因?yàn)樾隆额A(yù)算法》明確規(guī)定超收資金的延遲支出原則。②李建軍和劉媛[16]用四川案例研究了新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算偏離的影響，認(rèn)為新《預(yù)算法》增強(qiáng)了收入預(yù)算編制的科學(xué)性。本文強(qiáng)調(diào)更大范圍內(nèi)的不同機(jī)制，因?yàn)楸疚牡念A(yù)算偏離是預(yù)算執(zhí)行過半、經(jīng)預(yù)算調(diào)整形成的結(jié)果，并不是年初的財(cái)政預(yù)測(cè)數(shù)值，與財(cái)政預(yù)測(cè)能力的關(guān)聯(lián)很小。1995版《預(yù)算法》（第三條）在年度預(yù)算制度下規(guī)定“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”，這種量入為出的地方預(yù)算平衡觀，形成了中央和地方財(cái)政從“超收資金”進(jìn)入“超支資金”的順暢通道。而新《預(yù)算法》在理論上用跨年度預(yù)算平衡制度，借助規(guī)范發(fā)行的地方債和超收資金使用限制，①截?cái)嗔素?cái)政資金從超收向超支傳導(dǎo)的舊機(jī)制，很難影響財(cái)政收入側(cè)的“超收”現(xiàn)象。但圖1和圖2的數(shù)據(jù)顯示，新《預(yù)算法》對(duì)地方政府財(cái)政收入偏離也產(chǎn)生了重大影響。

第三，幾乎不受新《預(yù)算法》切斷年度收支轉(zhuǎn)換渠道影響的財(cái)政收入偏離，比受到新《預(yù)算法》影響的財(cái)政支出偏離更快收斂。以2015版《預(yù)算法》實(shí)施為界，預(yù)算收入偏離度均值從1995—2014年的8.12%下降到2015—2019年的1.06%，降幅高達(dá)87%；而預(yù)算政支出偏離度均值從1995—2014年的-11.16%下降到2015—2019年的-5.12%，降幅（絕對(duì)值）只有54%。預(yù)算收支偏離度向零收斂，沒有影響年度預(yù)算偏離度的周期性波動(dòng)。這個(gè)角度接近王志剛和楊白冰[5]強(qiáng)調(diào)的積極財(cái)政政策，因?yàn)橹芷谛载?cái)政政策是與《預(yù)算法》關(guān)聯(lián)較小的周期變量。

三、研究設(shè)計(jì)

（一）變量選取

1.被解釋變量

被解釋變量是預(yù)算偏離，用預(yù)算收入偏離度（DBIit）和預(yù)算支出偏離度（DBEit）兩個(gè)變量來(lái)代理，預(yù)算收入偏離度為決算收入與預(yù)算收入的差值除以預(yù)算收入×100%，預(yù)算支出偏離度為決算支出與預(yù)算支出的差值除以預(yù)算支出×100%。采用比值而不是簡(jiǎn)單差值，是為了避免1994年以來(lái)中國(guó)財(cái)政收入規(guī)模膨脹帶來(lái)的基數(shù)效應(yīng)。②

2.解釋變量

解釋變量1為政治周期（Partyt+n），以全國(guó)黨代會(huì)召開時(shí)間作為政治周期指標(biāo)[12]。由于全國(guó)黨代會(huì)5年一屆，以黨代會(huì)召開當(dāng)年（t）為時(shí)間中心（分別為1997年、2002年、2007年、2012年和2017年）構(gòu)造黨代會(huì)召開前年（Partyt-2）、黨代會(huì)召開去年（Partyt-1）、黨代會(huì)召開當(dāng)年（Partyt）、黨代會(huì)召開明年（Partyt+1）和黨代會(huì)召開后年（Partyt+2）虛擬變量加以刻畫，對(duì)應(yīng)年份為1，其余為0。為分析簡(jiǎn)便，在確認(rèn)顯著性的基礎(chǔ)上，后文有時(shí)還采用黨代會(huì)召開前兩年P(guān)arty（t-2，t-1）和黨代會(huì)召開后兩年P(guān)arty（t+1，t+2）的表述，同樣定義對(duì)應(yīng)兩年為1，其余年份為0。

解釋變量2為2015預(yù)算規(guī)則（2015BR）。《預(yù)算法》塑造預(yù)算規(guī)則，特別是財(cái)政年度超收資金的支出規(guī)則。2015版《預(yù)算法》用跨年度預(yù)算平衡機(jī)制打破1995年以來(lái)的年度預(yù)算收支平衡規(guī)則，使得當(dāng)年超收資金不能用于當(dāng)前財(cái)政年度的預(yù)算支出，帶來(lái)地方財(cái)政預(yù)算規(guī)則的改變。為衡量2015版《預(yù)算法》帶來(lái)的預(yù)算規(guī)則改變，我們選取2015預(yù)算規(guī)則（2015BR）虛擬變量， 2015年之前為0， 2015年及以后為1。

3.控制變量

按照新的分類法進(jìn)行控制變量分類，將控制變量分為周期性變量、趨勢(shì)性變量和共同變量三類。周期性變量是與經(jīng)濟(jì)周期、政治周期高度關(guān)聯(lián)的變量；趨勢(shì)性變量沒有明確的周期性趨勢(shì)；共同變量是同時(shí)擁有周期性和趨勢(shì)性，不好直接判斷的變量。這種分類方法側(cè)重變量的時(shí)間特征，符合本文的研究需要。（1）經(jīng)濟(jì)周期變量。以失業(yè)率來(lái)衡量，用各省份失業(yè)人口除以地區(qū)總?cè)丝诘谋戎乇硎尽Ｔ诤暧^經(jīng)濟(jì)理論中，失業(yè)率所具有的逆周期特征是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要和先導(dǎo)性因素。（2）趨勢(shì)變量。以城鎮(zhèn)化率來(lái)衡量，用各省份城鎮(zhèn)人口除以地區(qū)總?cè)丝诒硎尽＂倌壳爸袊?guó)的城鎮(zhèn)化率都是單調(diào)上升的，屬于典型的宏觀趨勢(shì)變量。（3）共同變量。共同變量選取兩個(gè)經(jīng)濟(jì)變量和兩個(gè)制度變量。經(jīng)濟(jì)變量分別是人均GDP和財(cái)政缺口。人均GDP用各省份GDP除以地區(qū)常住人口數(shù)得到人均名義GDP，除以各省份的定基CPI指數(shù)換算成1994年基期，再取自然對(duì)數(shù)。財(cái)政缺口用（省級(jí)一般公共預(yù)算支出減一般公共預(yù)算收入） /本省GDP表示。制度變量分別是政府競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)外開放。政府競(jìng)爭(zhēng)表示地方政府的競(jìng)爭(zhēng)水平，用各省份FDI占全國(guó)FDI的比重計(jì)算；對(duì)外開放表示各省份對(duì)外的開放程度，用各省份進(jìn)出口總額與GDP的比值計(jì)算。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)制度因素的研究中，政府競(jìng)爭(zhēng)和對(duì)外開放一直是造成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和周期波動(dòng)的共同原因。

（二）模型設(shè)定

為系統(tǒng)分析預(yù)算收入偏離及其影響因素，采用如下計(jì)量模型：

其中， DBIit為預(yù)算收入偏離度， Partyt+n為政治周期，用黨代會(huì)召開時(shí)間衡量， 2015BR為預(yù)算規(guī)則，用2015版《預(yù)算法》衡量，Χit為控制變量，上文已有說明，γit為不可觀測(cè)地區(qū)效應(yīng)，εit為隨機(jī)擾動(dòng)項(xiàng)， i為省份， t為時(shí)間。

預(yù)算支出偏離度影響機(jī)制的估計(jì)模型為：

其中， DBEit為預(yù)算支出偏離度， DBIit為預(yù)算收入偏離度，用來(lái)分析傳統(tǒng)年度平衡規(guī)則下預(yù)算收入偏離對(duì)預(yù)算支出偏離的影響，同時(shí)引入預(yù)算規(guī)則2015BR，其余變量上文已有說明。

（三）數(shù)據(jù)說明與變量描述性統(tǒng)計(jì)

本文數(shù)據(jù)為1995—2019年全國(guó)30個(gè)省份（不包括西藏和港澳臺(tái)地區(qū)）的面板數(shù)據(jù)。財(cái)政方面數(shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)財(cái)政年鑒》（1996—2020年），各省份社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素?cái)?shù)據(jù)來(lái)源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》（1996—2020年）、《中國(guó)勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》（1996—2020年）和Wind數(shù)據(jù)庫(kù)。表1給出了主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)。由于兩個(gè)解釋變量中，政治周期是按照黨代會(huì)召開年份兩側(cè)構(gòu)造的虛擬變量， 2015預(yù)算規(guī)則設(shè)定為新《預(yù)算法》實(shí)施的2015年和以后年份為1，其余為0，也是一個(gè)虛擬變量。因此，表1只列出被解釋變量和控制變量的描述性統(tǒng)計(jì)結(jié)果。需要說明的是，分段描述統(tǒng)計(jì)中，預(yù)算收入偏離度在1995—2014年和2015—2019年的數(shù)值分別為8.12%和1.06%，預(yù)算支出偏離度在1995—2014年和2015—2019年的數(shù)值分別為-11.16%和-5.12%。

四、預(yù)算偏離影響機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)分析

（一）政治周期與預(yù)算收入偏離度

1.分年度估計(jì)結(jié)果

首先，用混合普通最小二乘法（POLS）和固定效應(yīng)（FE）來(lái)逐年估計(jì)政治周期對(duì)預(yù)算收入偏離度的影響，結(jié)果如表2所示，從中可以看出，除黨代會(huì)召開當(dāng)年外，不論采用哪種估計(jì)方法，政治周期都對(duì)預(yù)算收入偏離度有顯著影響。總體而言，黨代會(huì)召開前兩年（Partyt-2和Partyt-1）預(yù)算收入偏離度會(huì)出現(xiàn)明顯下降，每年會(huì)降低約2個(gè)百分點(diǎn)（顯著性水平均為1%）；黨代會(huì)召開后兩年（Partyt+1和Partyt+2）預(yù)算收入偏離度則呈現(xiàn)出明顯的上升（顯著性水平為1%），上升幅度平均也接近每年2個(gè)百分點(diǎn)。從參數(shù)值變化看，接近黨代會(huì)召開時(shí)間傾向于提高參數(shù)值；黨代會(huì)召開前兩年（Partyt-2和Partyt-1） （顯著性水平都在1%以上）會(huì)高于后兩年（Partyt+1和Partyt+2）。可見，在黨代會(huì)召開前后，預(yù)算收入偏離度會(huì)呈現(xiàn)出明顯的周期性。具體為： （1）在黨代會(huì)召開前預(yù)算超收程度降低，意味著保守偏向的財(cái)政收入行為，地方政府傾向于“藏富于市”。（2）在黨代會(huì)召開后預(yù)算收入偏離度的上升，意味著地方財(cái)政收入行為的擴(kuò)張偏向，對(duì)應(yīng)統(tǒng)一思想后地方政府的“大干快上”熱情。（3）在黨代會(huì)召開當(dāng)年，政治周期對(duì)預(yù)算收入偏離沒有顯著影響。在整個(gè)政治周期中地方政府財(cái)政收入行為呈現(xiàn)出明顯的“保守—中性—擴(kuò)張”周期。這是本文的第一個(gè)結(jié)論，即預(yù)算偏離具有顯著的周期性特征。這意味著以黨代會(huì)召開為中心的政治周期，可能演變成地方政府跨期操縱財(cái)力的重要工具。因?yàn)椴捎檬》莨潭ㄐ?yīng)估計(jì)并沒有顯著提高模型的解釋力度，筆者認(rèn)為“保守—中性—擴(kuò)張”的周期性并沒有顯著的區(qū)域和省份差別。

2.控制變量分組回歸結(jié)果

表3為增加了預(yù)算規(guī)則、經(jīng)濟(jì)周期變量、趨勢(shì)變量和共同變量，重點(diǎn)關(guān)注黨代會(huì)召開前兩年（Partyt-2和Partyt-1）的回歸結(jié)果。從表3可以看出： （1）逐步引入控制變量后，黨代會(huì)召開前地方政府存在的財(cái)政收入保守行為并沒有變化，前兩年內(nèi)地方政府的預(yù)算收入偏離度合計(jì)會(huì)下降約3個(gè)百分點(diǎn)。（2）新《預(yù)算法》和預(yù)算規(guī)則在1%水平上顯著降低預(yù)算收入偏離度，平均降幅高達(dá)6—7個(gè)百分點(diǎn)。這與圖1中觀察到的周期性事實(shí)及其受到《預(yù)算法》的影響完全相符。（3）控制變量POLS回歸中列（1）—列（3）的結(jié)果顯示，經(jīng)濟(jì)周期變量的解釋力度明顯高于趨勢(shì)變量。失業(yè)率上升會(huì)明顯提高預(yù)算收入偏離度，城鎮(zhèn)化率則對(duì)預(yù)算收入偏離度沒有影響，政府競(jìng)爭(zhēng)、財(cái)政缺口、對(duì)外開放和人均GDP對(duì)預(yù)算收入偏離度具有一定程度的影響，政府競(jìng)爭(zhēng)傾向于降低預(yù)算偏離，財(cái)政缺口則會(huì)提高財(cái)政超收，對(duì)外開放和人均GDP對(duì)預(yù)算收入偏離度的影響都不顯著。（4）兩種估計(jì)方法中的列（4）綜合考慮了經(jīng)濟(jì)周期變量、趨勢(shì)變量和共同變量的影響，失業(yè)率依然高度顯著，城鎮(zhèn)化率依然不顯著，共同變量的解釋性沒有變化，但政府競(jìng)爭(zhēng)的影響略有放大，由于失業(yè)率的影響減小，可能是政府競(jìng)爭(zhēng)中也包含了一定的周期信息。（5） FE估計(jì)與POLS估計(jì)相比，政府競(jìng)爭(zhēng)和失業(yè)率的影響顯示出地區(qū)異質(zhì)性，財(cái)政缺口在固定效應(yīng)（FE）估計(jì)中開始顯著放大預(yù)算收入偏離度。①

綜上，作為一種周期性現(xiàn)象的預(yù)算收入偏離，受到政治周期、經(jīng)濟(jì)周期和預(yù)算規(guī)則三方面的影響。總體而言，政治因素的影響是周期性的，順周期經(jīng)濟(jì)變量?jī)A向于導(dǎo)致預(yù)算偏離的同方向變化（可能因?yàn)槭I(yè)率和財(cái)政收入一樣具有順周期性）。預(yù)算偏離顯示出順周期特性， 2015版《預(yù)算法》重塑的預(yù)算規(guī)則顯著降低了地方預(yù)算收入偏離度。

（二）預(yù)算支出偏離度的周期性及其影響因素

1.分年度估計(jì)結(jié)果與分析

1995版《預(yù)算法》規(guī)定的年度預(yù)算收支平衡機(jī)制，使財(cái)政支出側(cè)受到財(cái)政收入側(cè)一定影響。在表4的分年度估計(jì)中所有預(yù)算收入偏離度指標(biāo)都高度顯著，這一點(diǎn)恰恰是已有研究忽視的。因此，在預(yù)算支出偏離的影響因素中，首先引入了預(yù)算收入偏離度。已有研究對(duì)預(yù)算收支偏離的研究基本都是分別進(jìn)行的，研究預(yù)算支出偏離不關(guān)注預(yù)算收入偏離的影響。因?yàn)槠毡榇嬖陬A(yù)算支出大于決算支出、即支出偏離度小于零的情況（參見圖1），本文估計(jì)的是平均效應(yīng)，所以，表4和表5的解釋變量系數(shù)都要進(jìn)行反向解讀。總體來(lái)看： （1）預(yù)算收入偏離度每提高1個(gè)百分點(diǎn)，會(huì)導(dǎo)致預(yù)算支出偏離度顯著提高0.201個(gè)百分點(diǎn)。這意味著1995—2019年平均近7個(gè)百分點(diǎn)的預(yù)算收入偏離度，大約解釋了1.400個(gè)百分點(diǎn)的預(yù)算支出偏離度，占全部支出偏離度的14%。回想表2中預(yù)算收入偏離度“保守—中性—擴(kuò)張”的完整周期，如此顯著的預(yù)算收入偏離度系數(shù)，意味著政治周期會(huì)借助預(yù)算收入偏離向預(yù)算支出偏離傳導(dǎo)。（2）在控制了預(yù)算收入偏離度及其暗含的政治周期特征之后，預(yù)算支出偏離并沒有顯示出額外的周期特性。比較POLS和FE估計(jì)結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，各省份之間并沒有顯示出較強(qiáng)的預(yù)算支出偏離周期異質(zhì)性。不論是否控制省份固定效應(yīng)，政治周期各年份的固定效應(yīng)都會(huì)被預(yù)算收入偏離度吸收。從而政治周期對(duì)預(yù)算支出偏離度的影響，基本是通過周期性地影響預(yù)算收入偏離度傳導(dǎo)到預(yù)算支出偏離度上，預(yù)算收入偏離度是政治周期影響預(yù)算支出偏離度的重要渠道。與預(yù)算收入偏離度的政治周期特征一樣，黨代會(huì)召開當(dāng)年是高度不顯著的。結(jié)合表2的結(jié)果，證實(shí)了黨代會(huì)召開當(dāng)年相對(duì)中性的預(yù)算收入和預(yù)算支出偏離特征。

2.控制變量分組的回歸結(jié)果與分析

表5在估計(jì)中，控制了黨代會(huì)召開后兩年（Partyt+1和Partyt+2）的影響，且增加控制變量的結(jié)果。

從表5可以看出： （1）在控制省份固定效應(yīng)后，政治周期對(duì)預(yù)算支出偏離度的影響顯著，黨代會(huì)召開后兩年顯著平均提高預(yù)算支出偏離度0.600—0.800個(gè)百分點(diǎn)。（2） 2015預(yù)算規(guī)則對(duì)預(yù)算支出偏離度的影響依然高度顯著。2015預(yù)算規(guī)則在1%水平上顯著降低了預(yù)算支出偏離度4—5個(gè)百分點(diǎn)，參數(shù)略低于新《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算收入偏離度的影響。（3）預(yù)算收入偏離度對(duì)預(yù)算支出偏離度的正向影響，在控制地區(qū)異質(zhì)性和增加控制變量之后顯著性水平明顯下降，這意味著預(yù)算收入偏離向預(yù)算支出偏離的傳導(dǎo)具有省份異質(zhì)性。（4）控制變量中，失業(yè)率對(duì)預(yù)算偏離度的影響依然顯著，同時(shí)控制省份異質(zhì)性的固定效應(yīng)估計(jì)結(jié)果顯示城鎮(zhèn)化率在1%水平上顯著。這表明，預(yù)算支出偏離與預(yù)算收入偏離的影響因素有差別，有不同的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，可能意味著預(yù)算支出偏離具有很強(qiáng)的持續(xù)性、內(nèi)在制度剛性和省份異質(zhì)性。我們稍后專門研究這一點(diǎn)。

五、預(yù)算偏離的空間關(guān)聯(lián)

基于地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)稅行為中的空間關(guān)聯(lián)，本文還特別采用固定效應(yīng)空間計(jì)量回歸方法，分析了地方政府預(yù)算偏離的空間關(guān)聯(lián)特征，如表6所示，共有空間杜賓模型（SDM）、空間交叉模型（SAC）、空間誤差模型（SEM）和空間自回歸模型（SAR）四種形式的回歸分析。空間權(quán)重矩陣W采用GDP作為經(jīng)濟(jì)權(quán)重（采用兩個(gè)省份1995—2019年平均人均實(shí)際GDP差額的倒數(shù)）。四個(gè)模型比較來(lái)看，空間杜賓模型（SDM）和空間自回歸模型（SAR）顯然具有更高的解釋力度和更多的顯著系數(shù)，具有參考意義。①空間計(jì)量回歸分析的實(shí)證結(jié)果顯示：

第一，空間效應(yīng)（ρ或λ）在1%水平上顯著為正，表明預(yù)算收支偏離度有顯著正向空間關(guān)聯(lián)，結(jié)合圖1和圖2結(jié)果來(lái)看，除了預(yù)算收入偏離度共同為正或者預(yù)算支出偏離度共同為負(fù)外，還有顯著的預(yù)算收支偏離度空間同方向擴(kuò)張效應(yīng)，地方競(jìng)爭(zhēng)性“超收”和競(jìng)爭(zhēng)性“少支”同時(shí)存在，再一次證明了地方財(cái)政體制對(duì)中國(guó)財(cái)政在縱向和橫向都具有“放大器”功能。

第二，在政治周期因素對(duì)預(yù)算偏離的影響中，黨代會(huì)召開前兩年（Partyt-2和Partyt-1）預(yù)算收入偏離偏向保守，黨代會(huì)召開后兩年（Partyt+1和Partyt+2）預(yù)算支出偏離偏向擴(kuò)張，只是在控制空間關(guān)聯(lián)后系數(shù)變小。

第三，在預(yù)算規(guī)則對(duì)預(yù)算偏離的影響中， 2015預(yù)算規(guī)則顯著降低了預(yù)算收入偏離度和預(yù)算支出偏離度，且對(duì)預(yù)算收支偏離度的影響系數(shù)差別不大，基本在3—5個(gè)百分點(diǎn)，但預(yù)算支出偏離度本身就受到預(yù)算收入偏離度的顯著影響。結(jié)合政治周期對(duì)預(yù)算收入偏離度的周期性影響，這意味著預(yù)算收入偏離度依然是政治周期影響預(yù)算收入偏離度的重要渠道。

第四，控制變量中，經(jīng)濟(jì)周期變量失業(yè)率對(duì)預(yù)算收入偏離度的影響比對(duì)預(yù)算支出偏離度的影響更加顯著。預(yù)算支出偏離度更顯著地受到了城鎮(zhèn)化率等趨勢(shì)性因素的影響。控制變量中的共同變量組總體上變得顯著，對(duì)預(yù)算支出偏離度的解釋力度與對(duì)預(yù)算收入偏離度的解釋力度都增強(qiáng)，顯示出財(cái)政和經(jīng)濟(jì)變量都有很強(qiáng)的空間關(guān)聯(lián)。但政府競(jìng)爭(zhēng)更多地對(duì)預(yù)算收入偏離度、對(duì)外開放更多地對(duì)預(yù)算支出偏離度產(chǎn)生影響。

第五，空間關(guān)聯(lián)對(duì)預(yù)算收入偏離度和預(yù)算支出偏離度的方向相同（符號(hào)相反）。空間加權(quán)矩陣W與失業(yè)率、對(duì)外開放或城鎮(zhèn)化率交互項(xiàng)對(duì)預(yù)算收入偏離度具有顯著正向影響，空間加權(quán)矩陣W與政府競(jìng)爭(zhēng)交互項(xiàng)對(duì)預(yù)算收入偏離度具有顯著負(fù)向影響，意味著這些因素在影響本省預(yù)算收入偏離度的同時(shí)，也顯著影響鄰近省份的預(yù)算收入偏離度。預(yù)算支出偏離度的空間影響則相反，空間加權(quán)矩陣W與對(duì)外開放或政府競(jìng)爭(zhēng)交互項(xiàng)對(duì)預(yù)算支出偏離度具有顯著負(fù)向影響，意味著這兩個(gè)變量顯著擴(kuò)大了本省和鄰省的預(yù)算支出偏離度。空間加權(quán)矩陣W與財(cái)政缺口的交互項(xiàng)則對(duì)預(yù)算支出偏離度具有顯著正向影響。政府競(jìng)爭(zhēng)變量的作用機(jī)制很奇特，政府競(jìng)爭(zhēng)的加強(qiáng)有助于減少本省和鄰省的預(yù)算收入偏離度，同時(shí)擴(kuò)大本省和鄰省的預(yù)算支出偏離度。

六、對(duì)預(yù)算偏離持續(xù)性和內(nèi)生性的進(jìn)一步探討

政府的預(yù)算偏離往往會(huì)持續(xù)，特別是導(dǎo)致偏離的因素是地方政府無(wú)法控制的經(jīng)濟(jì)因素和制度因素，如財(cái)政分權(quán)、地方官員競(jìng)爭(zhēng)和中央政府的積極財(cái)政政策。可以把導(dǎo)致預(yù)算偏離的因素重新分類，觀察預(yù)算偏離的持續(xù)性，也是分析預(yù)算偏離成因的突破口。①通過偏離度的AR （1）過程，可以判斷偏離度和偏離值隨著時(shí)間推進(jìn)而不斷衰減的過程和偏離所帶來(lái)的長(zhǎng)期社會(huì)福利[21]。自回歸參數(shù)接近或者大于1的偏離度是持續(xù)偏離，更有可能是內(nèi)部結(jié)構(gòu)性因素所導(dǎo)致。表7分別展示了POLS和FE兩種方法估計(jì)的30個(gè)省份預(yù)算收入偏離度（單數(shù)列）和預(yù)算支出偏離度（雙數(shù)列） AR （1）回歸結(jié)果。不考慮省份異質(zhì)性， POLS估計(jì)結(jié)果顯示， 1995—2019年的預(yù)算收入偏離度會(huì)在第二年顯著衰減一半左右（1-0.540），兩年后剩余不到30%。但預(yù)算支出偏離度則只會(huì)每年顯著衰減不到10% （1-0.917），兩年后依然保持在80%以上水平，顯示出較強(qiáng)的執(zhí)行層面預(yù)算偏離剛性。這也是城鎮(zhèn)化率等對(duì)預(yù)算支出偏離度（表5和表6）的解釋力度比對(duì)預(yù)算收入偏離度（表3和表6）解釋力度更強(qiáng)的重要原因。控制省份異質(zhì)性的固定效應(yīng)估計(jì)，與不控制省份異質(zhì)性相比，總體上預(yù)算收入偏離度和預(yù)算支出偏離度的衰減速度提高了10%左右，在（1-0.483/0.540）與（1-0.879/0.917）之間，其中新《預(yù)算法》實(shí)施之前（1995—2014年）的衰減速度提高到20%，在（1-0.773/0.898）與（1-0.369/0.486）之間。2015版《預(yù)算法》實(shí)施后與實(shí)施前對(duì)比， POLS估計(jì)的預(yù)算支出偏離度AR（1）有小幅顯著下降（0.898→0.838），控制省份異質(zhì)性的固定效應(yīng)估計(jì)則降幅更大（0.773→0.364），下降了一半多，預(yù)算收入偏離度自相關(guān)變得不再顯著。

七、結(jié)論與建議

在十八屆三中全會(huì)以來(lái)的全面深化財(cái)稅體制改革中，預(yù)算改革始終位列財(cái)政改革三項(xiàng)任務(wù)之首。建立現(xiàn)代預(yù)算制度和推進(jìn)預(yù)算治理的重要內(nèi)容是實(shí)質(zhì)性縮小預(yù)算偏離，但預(yù)算偏離治理不僅包括《預(yù)算法》通過和預(yù)算規(guī)則調(diào)整，更要讓法律真實(shí)地起到約束和規(guī)范政府行為的作用，推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一體化建設(shè)。本文從預(yù)算收入偏離和預(yù)算支出偏離這兩個(gè)層面研究了地方政府普遍存在的預(yù)算偏離問題及其動(dòng)態(tài)變化，結(jié)論和建議有：

第一，預(yù)算偏離是一種周期性現(xiàn)象。首先，預(yù)算收支偏離度表現(xiàn)出以黨代會(huì)召開時(shí)間為中心的“保守—中性—擴(kuò)張”周期性現(xiàn)象，其次，周期性變量（失業(yè)率）對(duì)預(yù)算收支偏離度的解釋力度高于趨勢(shì)性變量（城鎮(zhèn)化率）。最后，本文采用政治周期虛擬變量逐個(gè)回歸了預(yù)算收入偏離度后發(fā)現(xiàn)，黨代會(huì)召開前后的政治周期因素對(duì)預(yù)算收入偏離度影響的方向完全相反———在黨代會(huì)召開前兩年，預(yù)算收入偏離度每年都會(huì)顯著降低兩個(gè)百分點(diǎn)左右；在黨代會(huì)召開后兩年，預(yù)算收入偏離度則每年明顯上升兩個(gè)百分點(diǎn)左右；在黨代會(huì)召開當(dāng)年，預(yù)算收入偏離度沒有顯著變化。越接近黨代會(huì)召開時(shí)間，政治周期對(duì)預(yù)算收入偏離度的影響越顯著。預(yù)算支出偏離度也明顯受政治周期因素的影響。

第二，預(yù)算收入偏離是政治周期影響預(yù)算支出偏離的重要傳導(dǎo)渠道。預(yù)算支出偏離度受政治周期的影響主要是借助預(yù)算收入偏離來(lái)傳導(dǎo)的。與預(yù)算收入偏離相比，預(yù)算支出偏離具有更強(qiáng)的趨勢(shì)性，表現(xiàn)為趨勢(shì)變量對(duì)預(yù)算支出偏離度的解釋力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于對(duì)預(yù)算收入偏離度的解釋力。自回歸AR （1）的結(jié)果顯示，預(yù)算支出偏離具有更強(qiáng)的持續(xù)特征。這意味著預(yù)算支出偏離具有更強(qiáng)的剛性，考慮到這種剛性主要表現(xiàn)為“少支”（而不是缺錢），更可能是來(lái)自管理體制的內(nèi)部制度性因素。

第三，預(yù)算收支偏離度都顯示出明顯的空間關(guān)聯(lián)。各省份的預(yù)算收入偏離度和預(yù)算支出偏離度都存在鄰省間同方向擴(kuò)張的特點(diǎn)，各省份之間競(jìng)爭(zhēng)性“超收”和競(jìng)爭(zhēng)性“少支”同時(shí)存在，表明地方財(cái)政體制是中國(guó)財(cái)政成績(jī)、風(fēng)險(xiǎn)和問題的天然“放大器”。從“層層加碼”的縱向放大機(jī)制到“地方競(jìng)爭(zhēng)”的橫向放大機(jī)制，現(xiàn)行財(cái)政體制不可控彈性“放大器”功能應(yīng)當(dāng)是建設(shè)法治政府和法治國(guó)家的治理對(duì)象。預(yù)算偏離不會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而消失，雖然經(jīng)驗(yàn)分析表明，預(yù)算支出偏離度與城鎮(zhèn)化率等趨勢(shì)變量有一定聯(lián)系，但其受到預(yù)算規(guī)則、政府競(jìng)爭(zhēng)和財(cái)政缺口等體制性因素的影響明顯更大。

第四，各省份的預(yù)算收支偏離明顯受2015版《預(yù)算法》中對(duì)預(yù)算規(guī)則調(diào)整的影響。新《預(yù)算法》以跨年度預(yù)算平衡機(jī)制替代了1995版《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)的年度收支平衡機(jī)制，從理論上打破了預(yù)算超收資金向超支轉(zhuǎn)化的通道，但并不能影響預(yù)算超收。盡管新《預(yù)算法》實(shí)施的細(xì)則在2020年才落地，但新的預(yù)算規(guī)則對(duì)治理預(yù)算收支偏離還是起到了顯著效果。盡管新《預(yù)算法》主要治理對(duì)象是預(yù)算支出偏離和財(cái)政超收資金的使用，但不論采用哪種估計(jì)方法，新《預(yù)算法》都同時(shí)對(duì)預(yù)算收入偏離和預(yù)算支出偏離產(chǎn)生了影響。可能是因?yàn)樾隆额A(yù)算法》不僅影響了年度地方財(cái)政收支，而是震懾了地方政府和地方官員跨年度操縱財(cái)政資金的行為，把中國(guó)的法治國(guó)家建設(shè)向前推進(jìn)了一大步。

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（責(zé)任編輯：巴紅靜）

①2018年12月29日《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》再次修正，內(nèi)容是適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革、調(diào)整監(jiān)督檢查權(quán)限。將第八十八條中的（各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)）“監(jiān)督檢查本級(jí)各部門及其所屬各單位預(yù)算的編制、執(zhí)行”修改為（各級(jí)政府財(cái)政部門負(fù)責(zé)）“監(jiān)督本級(jí)各部門及其所屬各單位預(yù)算管理有關(guān)工作”。

①在宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，偶然性現(xiàn)象隨機(jī)出現(xiàn)，趨勢(shì)性問題和周期性問題有完全不同的成因和治理方式：趨勢(shì)性問題采用結(jié)構(gòu)性政策往往是有效的，能延續(xù)良性趨勢(shì)，扭轉(zhuǎn)不利趨勢(shì)，提高社會(huì)福利；周期性問題的長(zhǎng)期福利最大化政策是采用逆風(fēng)向政策來(lái)平抑波動(dòng)、緩和周期[14]。

②地方可能數(shù)次調(diào)整年度預(yù)算，如2019年四川在5月21日和11月26日（四川省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次和十四次會(huì)議上兩次調(diào)整預(yù)算。

①有文獻(xiàn)用年初預(yù)算數(shù)得出決算支出普遍“超支”，本文得出不同判斷主要是計(jì)算基準(zhǔn)不同。1995年以來(lái)的連年財(cái)政超收，預(yù)算調(diào)整方向基本都是增加預(yù)算收支，使調(diào)整后的預(yù)算收入數(shù)和支出數(shù)高于兩會(huì)公布的預(yù)算數(shù)，支出數(shù)值調(diào)大導(dǎo)致所說預(yù)算“少支”大，但這些少支資金是有財(cái)政超收作為保證的。

②在刪除“各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡”表述的基礎(chǔ)上，新《預(yù)算法》要求各級(jí)政府建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，同時(shí)規(guī)定超收資金只能用于沖減預(yù)算赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，不得用于當(dāng)年支出（除非有資金調(diào)出穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金）。

①新《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)了“強(qiáng)化預(yù)算約束”的新立法目標(biāo)。與新《預(yù)算法》實(shí)施配套，國(guó)務(wù)院正式出臺(tái)了關(guān)于地方債務(wù)、預(yù)算管理制度、政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度、中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度和中期財(cái)政規(guī)劃管理等財(cái)政管理制度，并在2020年8月公布修訂后的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第729號(hào)）中強(qiáng)調(diào)預(yù)算制度和預(yù)算規(guī)則，增加了地方債違法違規(guī)融資擔(dān)保行為的領(lǐng)導(dǎo)干部終身問責(zé)制度。這些制度會(huì)深刻影響地方政府和各級(jí)官員的財(cái)政行為，制度硬化理論上會(huì)減緩預(yù)算偏離。但考慮到中國(guó)制度的非制衡性權(quán)力結(jié)構(gòu)和大量約束性制度的“名實(shí)分離”現(xiàn)象[19]，新《預(yù)算法》很難立竿見影。最典型的是《預(yù)算法》在2014年完成修訂立法， 2015年1月1日正式實(shí)施，但直到2020年8月3日才出臺(tái)新實(shí)施條例（2020年10月1日開始實(shí)行），將近6年，從立法到行政的傳導(dǎo)時(shí)期可謂漫長(zhǎng)（作為對(duì)比， 1995版《預(yù)算法》實(shí)施細(xì)則的通過時(shí)間是1995年11月22日，距離《預(yù)算法》正式實(shí)施不到1年）。

②具體計(jì)算參見式（1）和式（2），同時(shí)本文還試圖構(gòu)造衡量支出（收入）預(yù)算偏離的絕對(duì)指標(biāo)，即實(shí)際人均支出決算偏離和實(shí)際人均收入決算偏離。盡管高度顯著，但因篇幅原因和系數(shù)難以解釋而沒有匯報(bào)。

①有研究采用了第二產(chǎn)業(yè)比重，但是本文考慮到1995—2019年中國(guó)第二產(chǎn)業(yè)比重呈倒U型，不具有趨勢(shì)性變量或周期性變量的基本特征。

①在對(duì)預(yù)算收入偏離度和預(yù)算支出偏離度的實(shí)證估計(jì)中，我們還采用了差分GMM來(lái)控制內(nèi)生性，結(jié)果變化不大。GMM估計(jì)一階滯后項(xiàng)系數(shù)區(qū)間和Hansen過度識(shí)別檢驗(yàn)等指標(biāo)都通過了有效性檢驗(yàn)。篇幅所限不再匯報(bào)，留存?zhèn)渌鳌?/p>

①按照空間回歸的基本特征， SDM模型強(qiáng)調(diào)隨機(jī)沖擊， SAR模型強(qiáng)調(diào)被解釋變量通過空間相互作用影響其他地區(qū)； SAC模型和SDM模型同時(shí)考慮上述兩類空間傳導(dǎo)機(jī)制， SDM模型還考慮了預(yù)算偏離和政治周期的空間交互作用，即某省份預(yù)算收支偏離度同時(shí)受本省和鄰省因素的影響[20]，篇幅所限，本處省略了對(duì)空間杜賓模型SDM中直接效應(yīng)、空間溢出效應(yīng)和總效應(yīng)的分析，但主要的解釋變量都存在明顯的空間溢出效應(yīng)。

①外生經(jīng)濟(jì)沖擊、偶然技術(shù)因素缺陷等外生因素導(dǎo)致的預(yù)算偏離是隨機(jī)的，不具有可持續(xù)性。內(nèi)生因素則恰恰相反，財(cái)政幻覺、福利剛性和官僚體制等包含在預(yù)算中的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)因素，會(huì)對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的預(yù)算和預(yù)算偏離產(chǎn)生持久性影響，如預(yù)算軟約束問題。通過分析預(yù)算偏離的持續(xù)性，可以判別導(dǎo)致預(yù)算偏離原因的偶然性、周期性和結(jié)構(gòu)性。

[DOI]10.19654/ j.cnki.cjwtyj.2022.02.002

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