中國社會保障：現狀、挑戰與未來發展

■文／鄭功成

我國作為一個有著14 億多人口的發展中大國，也是一個經濟社會持續快速發展的工業化國家，還是一個社會保障制度全面迅速發展并朝著共同富裕目標堅定邁進的社會主義國家。在過去20 多年間，我國社會保障經歷了從與計劃經濟體制相適應的國家-單位保障制向與市場經濟體制相適應的國家-社會保障制的深刻制度變革，并以自己的成功實踐為當今世界提供了社會保障與經濟發展相得益彰的難得案例，不僅證明了社會保障是社會主義的應有之義，同時也證明了我國的制度優勢在社會保障領域得到了充分體現。在新時代走向共同富裕的歷史進程中，社會保障將肩負起更加重大的責任與使命，為此，需要客觀總結社會保障的發展現狀，理性認識當前面臨的挑戰，尋求高質量、可持續的中國特色社會保障制度發展之路。

社會保障已成我國全民共享的基本制度保障

經過20 多年改革探索，特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把社會保障體系建設擺上更加突出的重要位置，加大了改革力度，加快了發展速度，通過增加公共投入和深化改革促使社會保障獲得了全面快速的發展，社會保障已成為全體人民共享國家發展成果的基本途徑和有力的制度保障。

在養老金方面，截至2021 年年底，全國參加基本養老保險的人數達10.3億人，領取基本養老金者達2.9 億人。盡管不同老年人群體的養老金還有差距，但老年人皆享養老金的政策目標已經全面實現。不僅如此，養老金水平自2005 年以來實現了連續18 年提升，黨的十八大以來職工與居民基本養老金增長幅度均在1 倍以上。這一事實在世界法定養老金的發展史上應當是僅有的現象。

在醫療保障方面，我國基本醫療保險制度覆蓋人口達13.67 億人，參保率穩定在95%以上，全民醫保的目標基本實現。同時，伴隨政府對城鄉居民醫保補貼的持續提升，全民醫保的保障水平也在不斷提升，職工與居民的住院報銷率分別達到80%以上、70%左右，個人自付醫療費用已經降至28%以下。特別是黨的十八大以來，通過大規模的醫保脫貧攻堅行動，建檔立卡的貧困人口的參保率在99%以上，其醫保報銷率達95%以上，因病致貧、因病返貧的鏈條基本被切斷。

在社會救助方面，最低生活保障、特困群體救助惠及的貧困人口達5000多萬人，再加上災害救助、醫療救助、住房救助等專項救助以及臨時救助，全國約有超過5%的人口通過這一制度獲得了政府的援助，各項社會救助的水平也在持續提升。正是社會救助制度的不斷健全，兜住了困難群體的生活底線。

面向特定群體的福利制度安排方面也取得了重大進展。如面向退役軍人的社會保障制度通過制定《退役軍人保障法》獲得了全面發展，近幾年退役軍人的保障待遇每年均以10%以上的幅度在提升。在面向老年人、兒童、殘疾人群體的福利方面，養老服務機構與床位數量在持續增長，兒童福利事業由孤殘兒童向困境兒童、留守兒童擴展，為殘疾人建立了“兩項補貼”制度（困難殘疾人生活補貼和重度殘疾人護理補貼），相關社會服務在加快發展。

綜上，無論是從社會保障覆蓋面的持續擴大還是社會保障水平的持續提升來看，進入本世紀以來，我國社會保障制度在全球范圍內發展最快，它不僅已經成為全體國民共享國家發展成果的基本制度保障，也為全球社會保障發展作出了重要貢獻。

我國社會保障當前面臨的五大挑戰

充分肯定我國社會保障改革與發展取得的巨大成就，并不意味著社會保障制度已經成熟，恰恰相反，基于國家現代化步伐的全面提速和走向共同富裕成為新時代國家公共政策的核心議題和重要目標，我國需要的是一個高質量、可持續發展的中國特色社會保障制度體系。在全面建構這一龐大制度體系的關鍵時期，特別需要全面把握所面臨的挑戰。概括而言，我國社會保障至少面臨著五大挑戰：

第四次工業革命—互聯網—數字經濟的快速發展，對就業形態、勞動關系、財富分配格局產生了巨大影響，同時給社會保障制度帶來了新的重大挑戰。截至2021 年，我國與互聯網平臺密切關聯的新業態就業者達8000 多萬人，而各類靈活就業者逾2 億人，這使得建立在傳統勞動關系基礎之上的社會保險制度的不適應性日益顯性化。因為靈活就業實際上游離在傳統的正規就業勞動關系之外，互聯網催生出的各種新業態更使勞動形態復雜化，如果再以傳統的勞動關系作為新時代社會保險制度的基礎，越來越多的勞動者將游離在外，不僅不利于保障勞動者的權益，而且不利于現行制度的持續發展。

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人口老齡化加速行進。老齡化是全面、深刻、持久地影響國家發展的重大因素，我國的老齡化無論速度還是規模以及復雜性，均堪稱世界老齡化之最。在20 多年來老齡化加速進程中，2021 年已經從輕度老齡化進入中度老齡化，其中60 歲及以上人口達26736萬人，占總人口的18.9%，其中65 歲及以上人口為20056 萬人，占總人口的14.2%。人均預期壽命已經提高到78.2歲。而生育率在持續下降，2021 年的人口自然增長率僅為0.34‰。少子高齡化及其不可逆轉的發展態勢，意味著養老保險的繳費者會不斷減少、養老金待遇領取者將持續增加，而需要付出的疾病醫療費用與健康維護成本將大幅度增長，對養老服務等方面的需求也會日益高漲，因此，老齡化對現行社會保障構成了全方位的挑戰。

城市化進程與人口高流動性。改革開放以來，我國的城市化率已經從1978 年的17.9%提高到2021 年的64.7%，預計到2035 年將達到75%左右，伴隨城市化進程的是人口的高流動性。目前，3 億左右的農民工及其家屬雖已在城市就業與生活，但還未真正融入城市，還將有2 億左右的農村居民在未來15 年內進入城市。城市化進程的全面加速和城鄉之間、地區之間人口的高流動性，倒逼我國社會保障制度走向統一公平，進而對現行社會保障制度以及與之相關的財政體制、社會服務機制等提出新的要求。

人民對美好生活的向往需要全面有效回應。站在全面建成小康社會的起點上，我國步入了扎實推動全體人民共同富裕的歷史進程，城鄉居民對社會保障的訴求在全面提升，不僅需要這一制度解除生活的后顧之憂，而且需要這一制度對社會財富分配格局進行深刻調整，加大社會保障再分配力度將成為必然。因此，除了需要持續加大對社會保障制度的公共投入外，還需要充分調動市場主體與社會力量積極參與社會保障體系建設，以此持續不斷地壯大整個社會保障體系的物質基礎，促使通過社會保障制度實現全民共享的份額不斷擴大，進而日益充分地滿足人民群眾不斷增長的對社會保障的需要，以健全的社會保障制度支撐起人民幸福的福利大廈。

現行制度需要全面優化。由于我國社會保障制度是在漸進改革中逐漸成形的，不可避免地存在著一些缺陷與不足，亦難以全面適應新時代的挑戰。以基本養老保險為例，居民養老保險繳費水平低、養老金水平低以及這一群體成分復雜難以精準施策，如果只是簡單地延續現行政策，必定陷入難以自拔的危機。在醫療保險方面，職工醫療保險個人賬戶的存在，嚴重損害著這一制度的互助共濟功能；居民醫保以戶籍為依據參保與人口的高流動性及人戶分離現象常態化完全不相適應，并且居民醫保按照等額繳納人頭費更是嚴重違背社會醫療保險的基本規律，導致籌資負擔不公、籌資水平難以提升以及逆向調節的后果。在工傷保險方面，現行制度強調單一雇主制，無法適應新業態背景下同一勞動者可能存在的多重勞動關系或者以勞動為基礎的社會關系，等等。因此，新時代的發展迫切要求全面優化現行社會保障制度。

可見，我國社會保障改革的任務還特別繁重，既要矯正現行制度安排的缺陷與不足，又要跟上時代發展步伐，保持與發展變化中的社會經濟條件相適應，最終是要在2030 年前后真正全面建成中國特色的社會保障體系。

數據來源：國家統計局2021年中國經濟數據

走向未來：建設高質量的中國社會保障制度

根據國家已經明確的現代化進程和扎實推進共同富裕的目標與時間表，社會保障要擔負起更加重大的責任與使命，需要在未來10 年左右的時間內完成構建一個高質量、可持續的社會保障制度的重大任務。著力點主要有如下幾個方面：

全面優化現行制度安排。必須盡快矯正現行制度安排中的制度性缺陷，彌補制度性缺失，這是建設高質量社會保障制度的必要基礎。在這方面，幾乎每一項社會保障制度安排都需要優化。例如，全面實現基本養老保險全國統籌，重塑居民基本養老保險制度，真正建立多層次養老金制度體系；全面取消職工醫保個人賬戶，以與居民或其家庭可支配收入掛鉤并按一定比例繳費制替代現行的居民醫保個人籌資按照等額定額繳納人頭費的模式，均衡主體各方的醫保籌資責任，建立統一的醫保待遇清單等；打破工傷保險制度單一雇主制等的現行束縛，真正將職業傷害風險大的產業工人納入進來；擴大失業保險覆蓋范圍，使失業風險大的勞動者能夠以此獲得有效保障等；重構養老服務體系，必須以失能半失能老人和高齡空巢老人為目標群體，立足社區，以護理型床位供給為重點；重構兒童福利體系，通過減輕育兒成本與負擔促使生育率回升到正常區間，等等。

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加快促進主要社會保障制度的統一公平性。社會保障制度的天性就是促進和維護社會公平，這一制度的公平性建立在制度統一性基礎之上。基于我國社會保障制度處于地區分割統籌的狀態，幾乎各項社會保障項目均存在地區差異性和不同群體之間的差異性，要遵循社會保障制度公平的法則，按照國家現代化與共同富裕的要求，確保社會保障制度不斷增進其統一性，通過制度統一來實現公平性。例如，實現基本養老保險制度、基本醫療保險制度、社會救助制度全國統一，建立基本養老服務制度、基本兒童福利制度等，將是必由之路。唯有如此，我國的社會保障制度才能真正走向公平，并成為全體人民走向共同富裕的重要支柱性制度安排。

加大社會保障再分配力度。從發達國家經驗和我國全面建成小康社會的成功實踐出發，社會保障的再分配力度直接決定著社會的平等度。在走向共同富裕的歷史進程中，必須加大社會保障的再分配力度，這已經成為社會共識。從現實出發，參照歐盟或者經合組織國家（OECD）的現有水平，我國應當明確如下發展目標：一是將社會保障支出占國內生產總值（GDP）之比從目前的13%左右逐步提高到2035年的20%以上，這是目前中等發達國家的平均水平，它體現的是一個國家或地區通過社會保障制度安排實現社會共享的份額大小，同時也反映著社會平等度；二是將財政性社會保障支出占國家財政支出之比從目前的30%左右逐步提高到40%以上，這是目前中等發達國家的平均水平，它體現著政府財政的公共性以及政府對國民福利承擔責任的大小；三是對社會資源的調動，包括市場主體的參與度和社會力量如慈善事業的發展水平，都對整個社會保障制度的發展及其再分配功能的強弱產生重要影響。無論如何，明確加大社會保障再分配力度的目標及實現目標的行動方案非常重要。

確保社會保障制度運行在法治軌道。法治化是社會保障制度成熟的標志，針對現行社會保障制度主要依靠政策性文件主導的落后局面，我國需要全面加快社會保障立法步伐，以健全的法律體系為人民提供清晰、穩定的社會保障預期。一方面，需要盡快彌補社會救助、醫療保障、養老服務、兒童福利等領域的立法空白，使這些重要的社會保障制度能夠依法實施；另一方面，需要盡快修訂社會保險法、慈善法以及與之相關的法律法規，努力做到以良法促善治。

總之，社會保障制度作為我國走向共同富裕的重要制度支撐，正在全面快速發展之中，“十四五”“十五五”時期是全面建成中國特色社會保障制度體系的關鍵期。在這一進程中，我國還要借鑒國外經驗，包括德國等國家或地區的成功經驗，和汲取拉美國家的教訓，同時也必定以我國的成功實踐為當今世界社會保障的發展提供多方面的有益啟示。一個成熟的、有中國特色的、高質量社會保障制度的全面建成，將有力地支撐起能夠造福世代中國人民的福利中國大廈。■