社會保障機構的數字化轉型：國際案例研究

■文／莫滕·邁耶霍夫·尼爾森

數字化轉型變革正在發生。目前，大多數政府特別是社保機構正試圖回答以下問題：一是如何利用信息和通信技術提高公共部門的生產力和成本效率；二是如何創建一種創新和增值的公共部門；三是如何減少管理負擔，提高服務便捷性和質量，增進與使用者之間的信任；四是如何應對危機，提高機構韌性，例如疫情背景下如何提供線上服務；五是如何利用現有的解決方案和系統實現數字化轉型。

為此，聯合國大學政策驅動電子治理中心與中國人力資源社會保障部、國際勞工組織北京局合作，對澳大利亞、加拿大、丹麥和法國4 個國家的社會保障數字化轉型的趨勢與模式進行了分析研究。

數字化轉型的趨勢和模式

從全球來看，社會保障機構數字化轉型呈現一系列趨勢：一是致力于實現全民覆蓋；二是提出以使用者為中心的、關注設計思維的政府整體組織模式；三是進行機構改革，研究如何使用數據實現人工智能應用、提高工作效率，以及與使用者特別是老年人、殘疾人等弱勢群體實現更好互動；四是設立電子服務和呼叫中心，行政成本因此降低不少。

聯合國大學政策驅動電子治理中心對澳大利亞、加拿大、丹麥和法國4 個國家的研究涵蓋5 個層面：政府機構間數字化轉型的協調和分工；法律和監管生態系統，例如標準、技術和數據；服務生產（后端）和服務提供（前端）生態系統；中央與地方、部門之間的數據交換模式；機構技術和能力。這4 個國家相對于中國而言屬于高收入國家，人口預期壽命較長，國內生產總值（GDP）增速放緩，基本情況見附表。

澳大利亞。澳大利亞是聯邦制國家，由聯邦和州政府共同提供服務。聯邦一級集中并整合信息通信技術和社會保障，但是在州和地方主管部門方面整合程度較差，特別是信息通信技術部門。信息和通信技術標準、法律和監管框架由專門機構制定。澳大利亞不強制企業、雇員和公民使用線上服務，使用者可自愿選擇使用信息通信技術組件和電子服務。在州和地方政府方面，政府整體前端生態系統碎片化，只有如昆士蘭、新南威爾士等比較大的州實現了統籌。聯邦層面整合實體和服務中心，后端生態系統在聯邦層面和社保方面都很強大并實現整合，但在州和地方層面存在碎片化。聯邦層面建立了強大的數據治理模式，但在操作層面缺乏一致性政策和標準。

加拿大。在加拿大，社會保障被納入國家數字化轉型戰略。加拿大是聯邦制國家，主要由中央和地區層面提供服務。信息和通信技術標準、法律和監管框架由專門機構制定。使用者自愿選擇線上服務渠道。政府整體前端生態系統碎片化，特別是在聯邦和省級以及地方政府之間。聯邦層面整合實體和服務中心，并推動省級統籌。后端生態系統在聯邦層面和社保方面都很強大并實現整合，但在省和地方層面存在碎片化。聯邦層面建立了強大的數據治理模式，重點關注社保內部的互操作性和數據交換。

澳大利亞、加拿大、丹麥和法國的基本情況

丹麥。在信息通信技術和社會保障方面，丹麥采用涵蓋所有服務領域和所有層級政府的集中、整合和政府整體方式。信息和通信技術標準、法律和監管框架由專門機構制定。丹麥不同于前兩個國家，致力于通過法律取消紙質業務和通信，使用者不能自愿選擇經辦渠道，首選線上，如無法辦理再去線下。丹麥在基礎設施方面采用政府一體化的方式，數據重復率低，不同部門只需登記一次個人信息。對前端生態系統采用整合的整體政府和以使用者為中心的方式，重點關注政府各部門間共享組件和標準。整合國家級實體和服務中心，整合后端生態系統共享服務中心和組件，例如電子身份證、短信、授權書等，同時也與私營部門共享。建立了一次性數據治理模式，重點關注互操作性、基址寄存器，以及政府各部門之間的數據交換。

法國。相對于其他國家來說，法國整合一體化程度不強，社會保障孤立于其他部門，但協調性不斷加強。標準、法律和監管框架由多個參與者制定并部分由社保機構推動。使用者自愿選擇線上服務渠道。前端生態系統碎片化，社保機構孤立。社會保障的后端生態系統越來越協調，但仍處于“服務孤島”。

觀察到的影響

治理。澳大利亞和丹麥的模式對于社會保障數字化轉型的影響較大，因為轉型起步早、專業化程度高、內部整合協調順暢。關鍵在于有跨服務領域和跨服務層級的行動計劃和可衡量的關鍵業績指標，以支持政府完成使命、愿景和戰略目標。需要建立相關指導委員會和工作組，用于監測、合規、排除故障、解決跨部門挑戰。

法律和監管框架。澳大利亞和丹麥采用的是目前為止影響最大，能夠與關鍵的支持標準、政策和相關法規協調的方式。統一服務領域、不同層級、私營和公共部門技術標準，便于數據交換、系統升級，重點關注信息和通信技術標準和數字化立法。整合后臺系統，提升自動化水平。設立跨部門組織結構、提升治理模式，能夠更好地實施監測，提高合規水平。

后端生態系統。澳大利亞和丹麥社會保障的整合和協作方式產生了更大的積極影響。將重點放在特定的政府級別或服務領域是一個良好的開端，但需要隨著時間的推移不斷擴大。澳大利亞、丹麥和加拿大關注流程、服務和組織創新，將簡化、整合與數字化相結合，以提高成本效率、生產力和創新性。

數據治理。通過觀察數據治理模式可以發現，政府各部門之間共享標準和基址寄存器的方法更為成功。各國模式各不相同，但一次性的單一真相來源更具影響力。輸入輸出處理器（IOP）的技術、語義、組織和治理是成功和成本效率的關鍵。對于數據的分類和管理有助于IOP 數據交換，特別是不同層級的政府之間。數據治理對于捕獲、驗證和質量保證至關重要。

前端生態系統。前端一般情況下更加碎片化，業務在不同機構、不同政府層級和不同設備上進行操作，但各國呈現出了進一步整合的趨勢。強大的服務策略，使社會保障的數字和電話渠道占有率更高。從培育角度來看，主動選擇紙質退出方法可以提高數字使用率和投資回報率。強制關閉紙質甚至物理渠道有助于行為改變。使用者友好性具有財務意義，因為它最大限度地減少了變更請求，降低了變更阻力。另外，更統一的使用者體驗是一個促進因素，隨著時間的推移，其更具成本效益。

技術和能力。澳大利亞、加拿大、法國特別是丹麥的實踐表明，社保機構可以通過戰略試點項目、伙伴關系、內部機構設置促進創新文化。跨學科團隊在各國社保數字化轉型以及整個公共服務部門都是關鍵。全球數字機構都希望能夠利用內部工作機制促進創新發展，持續進行能力建設和技能發展。因此，一些國家設立專門數字化轉型機構，設立創新實驗室和團隊，共享創新設施，共同研究如何推動后端技術轉變、提高前端服務質量。■