突出市場在資源配置的決定性作用，找準政府在公共政策系統中的功能定位
——從《貨殖列傳序》看當代公共政策系統的改進及兼議公共政策系統的功能限度

王海榕

（武漢大學 湖北武漢 430072）

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》已于2013年11月7億召開的中共十八屆三中全會通過，提及要“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”，這與司馬遷在兩千多年前撰寫的《史記·貨殖列傳序》中的觀點不謀而合。一方面，體現了司馬遷是一位高風亮節、視野開闊、學識淵博的歷史學家，體現了“千古之絕作”《史記》的瑰寶特性，具備可讀性可研性，其歷久彌新的治國理念可古為今用；另一方面，《貨殖列傳序》中體現的“駁斥小國寡民論”“重視商貿自由”“追求財富”“不與民爭利”“經濟基礎決定上層建筑”等先進的社會經濟思想也為當今政府如何在公共政策系統找準功能定位提供了重要的借鑒意義。

一、由《貨殖列傳序》思考政府如何在公共政策系統發揮“頂層設計”作用

（一）擴大對外開放，“小國寡民”不可取

司馬遷在《貨殖列傳序》中駁斥了老子“至老死不相往來”的“小國寡民”思想，評其“必用此為務，挽近世涂民耳目，則幾無行矣”，司馬遷認為閉關鎖國政策是歷史的倒退，在當時的漢朝既行不通，也不利于社會的經濟發展，提倡要經營開放的經濟自由。

聯系當下，在經濟全球化的時代，每個國家都不可能獨善其身，比方說美國近年來特別是為應對新冠疫情所制定的“印鈔”“量化寬松”等政策均會產生“蝴蝶效應”，目的就是要把遠隔太平洋的我們也要拖下水卷入其中。面對復雜多變的外部環境，處在機遇或挑戰并存的時期，我國政府始終堅定不移擴大對外開放，順應中國人民要發展、要創新、要美好生活的實際要求。在十九大報告中，習近平總書記指出，“站在新的歷史起點上，實現‘兩個一百年’奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢，必須適應經濟全球化新趨勢、準確判斷國際形勢新變化、深刻把握國內改革發展新要求，以更加積極有為的行動，推進更高水平的對外開放，加快實施自由貿易區戰略，加快構建開放型經濟新體制，以對外開放的主動贏得經濟發展的主動、贏得國際競爭的主動”。

（二）加強區域合作，才能實現互利共贏

《貨殖列傳序》中提到“故太公望封于營丘，地潟鹵，人民寡，于是太公勸其女功，極技巧，通魚鹽，則人物歸之”，意思是姜太公呂望被封在營丘時，發現那里的土地是鹽堿地，人口稀少，于是就鼓勵女子紡績，提倡工藝技巧，把魚、鹽運到別處去銷售。這樣，其他地方的人民歸附于他，將其它貨物運來。這是一種因地制宜的經濟貿易思維，有人曾提出與18世紀英國經濟學家亞當·斯密提出的“絕對優勢理論”有異曲同工的作用，亞當·斯密認為，各國在生產技術上的絕對差異導致勞動生產率和生產成本的絕對差異，是國際貿易和國際分工的基礎，各國應該集中生產并出口具有絕對優勢的產品，而進口不具有絕對優勢的產品，其結果是可以大大節約社會資源，提高產出水平。

聯系當下，我們國家出臺的“一帶一路”政策亦是如此，“一帶一路”是在近年來國際國內合作日趨緊密、優勢互補的情況，為充分發揮區域的優勢，倡議以共商、共建、共享為基本原則，以政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通為重點方向，致力于與沿線國家打造命運共同體和利益共同體，得到了國際社會的廣泛認同，有助于資源流動，加強了經貿合作，提升國際影響力。又例如，即將在2022年1月1日生效的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP），中國的成功加入將進一步提高開放水平，有利于中國企業“走出去”，充分發揮我國產業和市場優勢，推動與RCEP成員國間產業鏈優勢互補、深度融合。即使是與美國軍事結盟的澳洲和日本，面對經濟問題，仍然首先考慮經濟利益，國內意見高度統一，各國均按時批準通過了各自國內的RCEP議案。

二、由《貨殖列傳序》思考政府如何在公共政策系統發揮“管制”與“導向”作用

（一）尊重市場規律，處理好政府和市場的關系

在政府和民間經濟的關系上，《貨殖列傳序》提到“人各任其能，竭其力，以得所欲。故物賤之征貴，貴之征賤，各勸其業，樂其事，若水之趨下，日夜無休時，不召而自來，不求而民出之”，這體現了市場資本提供了天然的逐利空間，“看不見的手”有著明顯的優勢，不需要政府的過度干預和管制，就可以達到較優的資源配置作用。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提及“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。市場決定資源配置是市場經濟的一般規律，健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題”。這也充分說明處理好政府和市場的關系是重點，要以此為抓手，構建活躍的市場經濟、百姓安居樂業才能推動社會經濟健康發展。

（二）引入社會資本，彌補公共政策系統功能的局限性

公共政策具有利益傾向性，政策的制定與實施過程，實質上是一個利益/社會價值的分配與再分配過程，是政策主體間的利益互動過程。由于選民的“理性的無知”與“理性的非理性”、官僚體系無效率、利益集團尋租等原因，會導致“政府失靈”，國家財政無法覆蓋公共服務體系中的全部政策領域；引入社會資本，恰恰可以彌補公共政策系統功能的局限性。黨的十八屆三中全會已經將引入社會資本與提供公共服務上升成為國家戰略。國際上也早有通過社會融資來提供公共服務的先例。例如德國已有較為成熟的非營利組織參與提供公共服務的體系，設立了非營利組織參與提供公共服務準入條件及質量監管措施，建立了從業資質準入制度及趨于標準化的教育培訓體系[3]。

但是，“純公共物品”（如國防、消防、治安）的兩大特征——非競爭性和非排他性，致使通過市場機制提供公共物品的潛在困難，另一方面，“非純公共物品”（如公路、學校、醫院）又因為“外部經濟性”削弱了公眾融資的積極性；并且私人融資的缺點是可能導致公共物品供給數量不足和結構不平衡。因此，對于“外部經濟性”的行為，政府要通過財政補貼和稅收優惠等方式支持和鼓勵私人機構提供公共物品，正面引導社會融資，且對社會融資的成果加以規范，使得公共物品能夠滿足公眾的需求、體現享受公共物品機會的平等性。

（三）提升營商環境，突顯以人為本讓利于民

《貨殖列傳序》提及“故善者因之，其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭”，司馬遷認為管理者應聽從人民的建議、讓利于人民，百姓才會歸順信服。歸根結底，就是要“以人為本”，建立“服務型”政府。

以人為本，首先是要保證公共政策的科學性與公共參與度。鼓勵公民經濟參與公共政策制定過程對提升社會化管理水平具有重要意義，不僅能夠體現公共政策的公正性，還能夠保證公共政策的合理性與有效性。因此在公共政策制定過程中，需要充分意識到公民對公共政策制定的重要性，進一步完善相關法律制定，營造更為優質的公民參與氛圍，以提升社會化管理水平。

以人為本，要努力構建良好的營商環境。例如，國務院出臺的“減稅降費”政策，減輕了市場主體稅負、降低了企業融資與物流等成本、繼續營造了良好的市場環境，促進消費回補和潛力釋放，拓展了企業融資渠道，提升了企業的抗風險能力和盈利能力，進一步支持創業創新和企業發展。又例如，某轄區生態環境局創新推出“環保體檢”服務，讓企業提前了解項目落地相關環保政策及要求，對生產經營過程中存在的環保問題“早發現”“早診斷”“早治療”，對項目生態環境現狀及污染源排放狀況進行全面“體檢”，“評估”項目生態環境健康狀況，并進行專家“會診”，提出針對性“診療”建議，進一步做好生態環境領域“放管服”工作，優化營商環境，促進產業升級，推進環境治理體系現代化，構建生態環境保護支撐經濟高質量發展模式，實現生態環境和經濟發展雙提升。

三、由《貨殖列傳序》思考政府如何在公共政策系統發揮“調控”與“分配”作用

（一）適當干預和調控，克服“市場失靈”

在一個經濟社會中，要想達到資源配置的“帕累托最優狀態”是有條件的，包括經濟主體是完全理性的、信息是完全的、市場是完全競爭的、經濟主體的行為不存在外部影響等條件，而符合這些條件的完全競爭市場顯然是不現實的，市場機制在很多場合不能實現資源最優配置，就會出現“市場失靈”。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提及：“必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化。政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。”這體現了政府要在“市場失靈”的時候，彌補市場機制的缺陷或不足，優化資源配置，對市場進行干預和調控，用“看得見的手”來彌補“看不見的手”，在公共政策系統中充分發揮“調控”與“分配”作用，矯正外部性、維持有效競爭、調節收入分配、穩定經濟等。例如，對于造成環境污染的外部不經濟行為，只有通過政府干預，出臺相關政策，強化立法，征收環境污染稅費，提高環境污染成本，才有可能減少外部性。又例如，為了限制和消除壟斷、保護和促進競爭、提高資源配置的效率，政府可以通過法律手段限制壟斷和反不正當競爭。另外，對于資源較貧乏、經濟欠發達的地區，政府要有適當的政策傾斜，發揮財政轉移支付作用，在人力、物力上支持其發展，發揮好“再分配”功能，以追求城鄉間、區域間發展與平衡的共贏。

（二）實現公共政策被管理，提升政府“公信力”

公共政策作為政府用來影響我們生活的一種方式，從搖籃到墳墓都難以擺脫公共政策的影響和制約。公共政策管理追求的是政策的效率和實際效用最大化，這是公共政策管理的落腳點和出發點。公共政策工具的逐漸豐富和多元化，在相當程度上為政策主體的選擇提供了更多自由裁量的空間。為了避免過度自由裁量權給公共政策帶來風險，客觀上需要對公共政策進行必要的管理[4]。如何才能做到公共政策的管理呢？可以從以下六方面入手：一是降低政策制定的盲目性，增強政策制定的科學性；二是克服政策制定的專斷性，加強政策制定的民主性；三是強化政策制定的針對性，提高政策執行主體的政策執行能力；四是強化政策執行的靈活性，提高政策執行主體的創新性；五是提倡實事求是，強化政策分析評價的客觀性；六是降低分析評價的模糊性，增強政策分析評價的科學性[5]。

《貨殖列傳序》中雖未對提升政府公信力有具體描述，但是其“簡政放權”等理念無疑是希冀構建一個極具公信力、能夠讓百姓安居樂業的“服務型政府”。提高政府公信力，既要明確政府“權責清單”，厘清哪些“該管”、哪些“不該管”，又要提升政府工作效率、縮減冗余環節、優化行政流程，推動社會經濟高質量發展。例如，利用電子政務、物聯網+，提升政府工作效能，在“改革上下功夫”，讓“信息多跑路”“群眾少跑腿”，實現為市民提供一窗口受理、一站式審批、一條龍服務。政府的工作效率上來了，給予的便利群眾感受到了，政府的公信力也就提升了，進而形成一個良性循環互動的“親清”新型政商關系。

剛剛結束的黨的十九屆六中全會對建黨百年的寶貴歷史經驗進行了全面總結，提出要堅持胸懷天下，堅持開拓創新，提出要立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局、推動高質量發展，全面深化改革開放，促進共同富裕。從古至今，處理好政府和市場的關系、厘清政府與市場的活動范圍是有效發揮政府在公共政策管理系統作用的重要因素，我們不僅要堅持社會主義基本制度，還要不斷完善和改革市場的各項具體制度和機制，使之更加穩定成熟，只有順應時代潮流，努力構建起一套系統完備，科學規范和運行有效的市場制度體系，才能有效應對中國偉大復興前進征程上的各種風險挑戰，推進中國特色的社會主義事業發展邁入新起點，開辟新境界，書寫出更新更美好的時代新篇章。