人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)探析

梁仁輝

（湖南云濟(jì)律師事務(wù)所 湖南常德 415000）

一、引言

在監(jiān)察委成立以前，早期的檢察機(jī)關(guān)依法掌握職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，職務(wù)犯罪案件自偵查階段起就由檢察機(jī)關(guān)主導(dǎo)。刑事訴訟的立法者出于對司法效率的考量和對人權(quán)保障路徑的探索，用法律的手段將偵查權(quán)與檢察權(quán)相分離，設(shè)置程序分流除了便于各刑訴程序更加專業(yè)化與效率化以外，益處更勝的應(yīng)當(dāng)是利于司法機(jī)關(guān)辦案時的層層把關(guān)與互相監(jiān)督。因此，在現(xiàn)行刑訴法框架下，設(shè)置刑事案件程序分流其實質(zhì)是對司法機(jī)關(guān)權(quán)力的分流與制衡。檢察機(jī)關(guān)在辦理自偵案件時，偵查權(quán)與檢察權(quán)混于一體，權(quán)力行使面臨著監(jiān)督機(jī)制短缺的問題，權(quán)力脫出制度“籠子”運(yùn)行可能造成司法不公的不利后果。基于此，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)實踐需要構(gòu)想并創(chuàng)制了人民監(jiān)督員制度。

人民監(jiān)督員制度誕生之初，是為規(guī)范檢察機(jī)關(guān)在辦理職務(wù)犯罪案件時的行為，以期減少因偵查權(quán)、檢察權(quán)同歸檢察機(jī)關(guān)而導(dǎo)致的監(jiān)管缺位與司法不公，從而促進(jìn)司法公平與正義等基本價值的回歸。賦予特定民眾以監(jiān)督權(quán)的舉措，在規(guī)范檢察機(jī)關(guān)辦案程序上取得了良好的成效，這也是為何人民監(jiān)督員制度在2018年被修訂入法的緣由之一。2019年最高檢關(guān)于人民監(jiān)督員制度的司法文件，將人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)范圍由僅監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)自偵案件擴(kuò)大到了人民檢察院的辦案活動。人民監(jiān)督員制度在學(xué)界經(jīng)歷了多年的存廢之爭后，法律規(guī)則給出了認(rèn)可的回答。同時，最高檢依組織法制定了人民監(jiān)督員制度的實施細(xì)則，通過法文件的手段對監(jiān)督權(quán)的權(quán)域范圍進(jìn)行擴(kuò)張。人民監(jiān)督員制度的核心是監(jiān)督權(quán)，在總體肯定現(xiàn)行法規(guī)則價值的前提下，探究人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的法律性質(zhì)、功能、行使原則等內(nèi)容具有理論與實踐價值。

二、人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的法律性質(zhì)

（一）權(quán)力性監(jiān)督權(quán)還是權(quán)利性監(jiān)督權(quán)

對于人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)究竟是權(quán)利性質(zhì)還是權(quán)力性質(zhì)的問題，學(xué)界爭論頗多。有學(xué)者持權(quán)利論，亦有學(xué)者持權(quán)利說。本文的立場是：人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的法律性質(zhì)具有權(quán)利與權(quán)力雙重屬性，是準(zhǔn)權(quán)力性質(zhì)。

有觀點將人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的法律性質(zhì)定位為權(quán)利。持權(quán)利論學(xué)者的主要邏輯是：人民監(jiān)督員在行使監(jiān)督權(quán)時并無剛性的強(qiáng)制力，進(jìn)行監(jiān)督的手段是提出建議，檢察機(jī)關(guān)可以對該建議不予采納。不可否認(rèn)，在監(jiān)督權(quán)的具現(xiàn)手段層面確實不具有權(quán)力的強(qiáng)制屬性，具備權(quán)利的性質(zhì)。但不容忽視的是，檢察機(jī)關(guān)不能輕易否定人民監(jiān)督員的建議，應(yīng)當(dāng)向其作出合理的解釋說明，在監(jiān)督權(quán)持有者仍存有異議的情況下，檢察機(jī)關(guān)還要報請檢察長等決定。另外，從人民監(jiān)督員的抽選程序來看：除省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市是協(xié)調(diào)同級司法行政機(jī)關(guān)抽選人民監(jiān)督員外，其他各級人民檢察院在個案中抽選人民監(jiān)督員時，是由上級檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)抽選。因此，人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)不僅僅是來源于制度本身，還一定程度上與檢察機(jī)關(guān)的上級單位具有千絲萬縷的聯(lián)系。檢察機(jī)關(guān)間屬于垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級人民檢察院對下級人民檢察院具有絕對的監(jiān)督權(quán)力。所以，人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)在一定程度上具有檢察機(jī)關(guān)上下級間監(jiān)督權(quán)力的性質(zhì)，不能簡單地從人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)行使路徑的非強(qiáng)制性上推論出其完全為權(quán)利屬性。

有觀點認(rèn)為該監(jiān)督權(quán)的法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是權(quán)力監(jiān)督。該觀點的主要理由是：若想對檢察機(jī)關(guān)的辦案活動產(chǎn)生實質(zhì)的監(jiān)督效果，應(yīng)當(dāng)賦予人民監(jiān)督員更有強(qiáng)制力的監(jiān)督權(quán)；并且該監(jiān)督權(quán)的由來沒有法律的明文規(guī)定，不能認(rèn)定屬于權(quán)力。此種觀點屬于對人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的遠(yuǎn)景考量，即人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是什么樣的，而對當(dāng)前人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的權(quán)利或權(quán)力性質(zhì)問題進(jìn)行了回避。最高檢在2019年印發(fā)的人民監(jiān)督員規(guī)定當(dāng)中，對監(jiān)督權(quán)屬于權(quán)利或權(quán)力的問題也進(jìn)行了避讓處理。其實，人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)具備權(quán)力屬性。第一，法諺有云“法無禁止即可為”“法無授權(quán)即禁止”。權(quán)利屬于授益性質(zhì)，其行使的邊界僅為法律明文禁止的事項；而權(quán)力則是授權(quán)性質(zhì)，沒有獲得法律明文授權(quán)，則不屬于權(quán)力的范疇。人民監(jiān)督員直接介入人民檢察院的辦案程序，檢察機(jī)關(guān)承辦案件具有國家機(jī)密性，一般不對外公開，普通公民不能以監(jiān)督權(quán)利窺視檢察機(jī)關(guān)的辦案活動。在這個意義上來看，人民監(jiān)督員行使的監(jiān)督權(quán)不屬于“法無禁止即可為”的領(lǐng)域，因此人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)，不同于憲法賦予人民群眾的監(jiān)督權(quán)利。另外，人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)來源于《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十七條的規(guī)定，監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)是法律的明文授權(quán)，若沒有法的授權(quán)，則其行權(quán)的正當(dāng)性會受到質(zhì)疑，滿足“法無授權(quán)即禁止”的權(quán)力特征。第二，根據(jù)2019年最高檢發(fā)布的人民監(jiān)督員的規(guī)定，人民監(jiān)督員行使監(jiān)督權(quán)是其之“職責(zé)”，這意味著人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)不能隨意放棄，是必須要行使的內(nèi)容。依據(jù)法的一般理論，權(quán)利可以由權(quán)利人任意放棄，而權(quán)力則不得放棄或轉(zhuǎn)讓，在該視閾下人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)具備權(quán)力性質(zhì)。第三，在一方監(jiān)督另一方的語境下，天然地可以認(rèn)為行使監(jiān)督權(quán)的一方處于較高的地位，權(quán)力的行使向來是在非平等主體間發(fā)生，故而認(rèn)為人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)屬于權(quán)力范疇具有一定道理。

綜上，從人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)效力程度來看，其具備的是權(quán)利屬性；而從該監(jiān)督權(quán)行權(quán)主體的法律授權(quán)性、監(jiān)督客體的國家秘密性、行權(quán)的強(qiáng)制性來看，其具備的是權(quán)力屬性。當(dāng)然，不能片面地從任何一個方面來定義人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的法律性質(zhì)。雖然它在多維度上表現(xiàn)出不同的性質(zhì)，但追本溯源都是人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)本身，應(yīng)當(dāng)結(jié)合各維度的性質(zhì)進(jìn)行判斷，即人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)具有權(quán)利與權(quán)力雙重屬性，且權(quán)力屬性更為實踐效果所需要，因此人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的法律性質(zhì)是以權(quán)力屬性為本質(zhì)、以權(quán)利屬性為表現(xiàn)形式的準(zhǔn)權(quán)力性質(zhì)。

（二）內(nèi)部性監(jiān)督權(quán)還是外部性監(jiān)督權(quán)

人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)是內(nèi)部性質(zhì)還是外部性質(zhì)，學(xué)界眾學(xué)者從不同視角進(jìn)行研究，得出的結(jié)論具有差異性。學(xué)界的觀點主要分為三類：1、是內(nèi)部性質(zhì)的監(jiān)督權(quán)；2、是外部性質(zhì)的監(jiān)督權(quán)；3、是準(zhǔn)外部性質(zhì)的監(jiān)督權(quán)。各觀點的產(chǎn)生有其歷史基礎(chǔ)，在本文認(rèn)為，人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)兼濟(jì)內(nèi)部性與外部性，即屬于準(zhǔn)外部性質(zhì)。

認(rèn)為人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)實質(zhì)上是內(nèi)部性質(zhì)的觀點具有邏輯上的自洽性：第一，人民監(jiān)督員制度起源于檢察機(jī)關(guān)自身，最早提出引進(jìn)人民監(jiān)督員對檢察機(jī)關(guān)自偵案件辦案活動進(jìn)行監(jiān)督的是人民檢察院自身，監(jiān)督權(quán)由檢察院的相關(guān)規(guī)定授予。第二，2015年人民監(jiān)督員制度改革之前，人民監(jiān)督員的選任由檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，相當(dāng)于檢察機(jī)關(guān)自行選擇監(jiān)督員對人民檢察院進(jìn)行監(jiān)督，類似內(nèi)部工作人員選任。第三，人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)不具備獨立性、制約性與權(quán)威性，所以不屬于外部監(jiān)督，而是內(nèi)部監(jiān)督。因此，部分學(xué)者認(rèn)為人民監(jiān)督員形似檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，監(jiān)督權(quán)當(dāng)屬內(nèi)部性質(zhì)。

認(rèn)為人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的法律性質(zhì)是外部性的理論同樣有一定根據(jù)：第一，劃分內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督的標(biāo)尺應(yīng)當(dāng)是判斷監(jiān)督的主體與客體是否屬于同一系統(tǒng)內(nèi)，監(jiān)督權(quán)行使主體是人民監(jiān)督員，而監(jiān)督權(quán)客體是辦案時的檢察機(jī)關(guān)。人民監(jiān)督員的選任即使與檢察機(jī)關(guān)關(guān)系密切，但也不能當(dāng)然地認(rèn)為二者屬于同一系統(tǒng)內(nèi)。第二，自人民監(jiān)督員制度改革破除“自己選人監(jiān)督自己”后，檢察機(jī)關(guān)不再把握人民監(jiān)督員的選任權(quán)力，而是交由司法行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。檢察機(jī)關(guān)僅就負(fù)責(zé)在需要選任人民監(jiān)督員時與司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通聯(lián)絡(luò)，并沒有對監(jiān)督權(quán)產(chǎn)生直接的制約力。第三，保持人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的獨立性與外部性，與人民檢察院引入人民監(jiān)督員制度的初心與愿景相切合。因此，相當(dāng)部分學(xué)者認(rèn)為人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)是外部性質(zhì)的。

人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是兼具內(nèi)部性與外部性雙重維度的。首先，內(nèi)部性質(zhì)是人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的實踐與近景維度，理由有如下幾點：第一，人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)規(guī)定在2018年新修訂的《中華人民共和國人民檢察院組織法》的第二章“人民檢察院的設(shè)置和職權(quán)”。相信立法者在將人民監(jiān)督員制度引入法律之時進(jìn)行過嚴(yán)謹(jǐn)與周密的論證，不妨思考為何人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)設(shè)立于此？可以認(rèn)為立法者將人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)視為人民檢察院設(shè)置與職權(quán)行使的環(huán)節(jié)，且在程度上與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)相當(dāng)。第二，人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的行使途徑是提出監(jiān)督建議，該建議不具有當(dāng)然的強(qiáng)制力，不直接對檢察機(jī)關(guān)的辦案活動產(chǎn)生約束效果，需要經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部研究的轉(zhuǎn)化程序。并且通過檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部研究結(jié)論可以對人民監(jiān)督員的監(jiān)督建議不予采納，監(jiān)督權(quán)的行使效果很大程度上依賴于檢察機(jī)關(guān)。因此，人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)在當(dāng)前實務(wù)操作維度上具有強(qiáng)烈的內(nèi)部性質(zhì)。其次，外部性質(zhì)是人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的理論與遠(yuǎn)景維度，原因如下：第一，無論是在最高檢早期、還是在2019年最新關(guān)于人民監(jiān)督員制度的規(guī)定來看，都是將人民監(jiān)督員制度定義為外部監(jiān)督制約機(jī)制，源制度的外部性，派生的監(jiān)督權(quán)也當(dāng)然屬于外部性質(zhì)。第二，人民監(jiān)督員的選任機(jī)制不斷朝外部性進(jìn)行改革。在2015年前，人民監(jiān)督員由檢察機(jī)關(guān)選任、管理與提供經(jīng)費支持，其內(nèi)部屬性極為明顯。在2015年后，人民監(jiān)督員改革為由司法行政機(jī)關(guān)選任，消減了在選任上的內(nèi)部屬性。

綜合來看：第一，檢察機(jī)關(guān)試圖建立的人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)體系應(yīng)當(dāng)是一個外部性質(zhì)的監(jiān)督制度，并且為達(dá)成該遠(yuǎn)景目標(biāo)而不斷革新規(guī)則，即便在近景維度上尚有不足，但卻有明確的演進(jìn)方向，即構(gòu)建成熟的外部監(jiān)督權(quán)制度。第二，即使人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)自誕生起就應(yīng)當(dāng)是外部性質(zhì)的，但也不妨礙在實務(wù)操作過程中展現(xiàn)出內(nèi)部性質(zhì)，監(jiān)督權(quán)的外部性與內(nèi)部性間是應(yīng)然與現(xiàn)狀的關(guān)系。目前，人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的法律性質(zhì)尚處于遠(yuǎn)景維度與近景維度的博弈時期，基于此，人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)以遠(yuǎn)景維度的外部性為基奠，同時兼顧近景維度的內(nèi)部性，將其法律性質(zhì)判斷為準(zhǔn)外部性為宜。

三、人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的功能

人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的功能定位是監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的辦案活動，這也是創(chuàng)制該監(jiān)督權(quán)的本來目的。無論從個案層面還是宏觀層面來看，監(jiān)督權(quán)的價值都不僅只有監(jiān)督功能。司法實踐中通過對監(jiān)督功能的有效實現(xiàn)，派生出了諸多積極的社會功效，如對司法的公正與效率作用、對訴訟的民主價值、對被告人的人權(quán)保障功能等。

（一）維護(hù)司法公正

盡管排斥其他力量對司法進(jìn)行干預(yù)是司法獨立原則的應(yīng)有之義，并不代表不需要合理的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)在辦案活動中存在出現(xiàn)偏差的可能。例如：2016年7月13日，最高檢發(fā)布四起典型人民監(jiān)督員實施監(jiān)督典型案例中“湖北恩施：應(yīng)當(dāng)立案而不立案情形”。該案例中檢察機(jī)關(guān)在初查時，認(rèn)為不符合立案的條件，作出不予立案決定。其后在人民監(jiān)督員的介入下，咸豐縣檢察院根據(jù)人民監(jiān)督員所提出的問題收集到詳實證據(jù)，最終審定本案具有“應(yīng)當(dāng)立案而不立案情形”。可見，人民監(jiān)督員通過對該案行使監(jiān)督權(quán)，有效糾正了檢察機(jī)關(guān)的工作疏漏，實現(xiàn)維護(hù)司法公正的作用。

（二）提升司法效率

司法不僅要求公正，還要求效率，公正展現(xiàn)的是司法的價值理性，效率凸顯的是司法的工具理性。正如波納斯所言“對公平正義的追求，決不能無視追求它的代價”，在案多人少的矛盾下，實現(xiàn)司法公正與效率的同頻共振尤為必要。

人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的行使有利于提升司法效率。例如：檢察機(jī)關(guān)在行使不起訴決定權(quán)時，若不聽取各方意見依職權(quán)獨自作出處理決定，一旦發(fā)生當(dāng)事人對不起訴決定不服時，便進(jìn)入一個冗長的程序。即當(dāng)事人需要依高檢刑訴規(guī)則提出申訴，再經(jīng)由上級檢察機(jī)關(guān)作出處理決定。如此一來，不僅降低了訴訟效率，而且耗費了更多的司法資源。而人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的價值在于事前形成監(jiān)督建議，檢察機(jī)關(guān)在作出不起訴決前可以聽取更詳盡的意見，促使不起訴決定更具合法性與科學(xué)性，提高不起訴決定案件的正確性，以最大程度避免后續(xù)的申訴及上級審查程序，實現(xiàn)人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)提升司法效率的效用。

（三）推進(jìn)司法民主

我國憲法規(guī)定“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，主權(quán)在民的題中之義是人民當(dāng)家做主。即人民參與到?jīng)Q策中來，發(fā)展社會主義民主政治，確保人民依法通過各種途徑與形式管理國家事務(wù)。民主在法治領(lǐng)域的表現(xiàn)形式是司法民主，具體到人民監(jiān)督員制度則是監(jiān)督民主。

推進(jìn)司法民主表現(xiàn)在以下兩個方面。第一，人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的創(chuàng)設(shè)為人民群眾參與司法活動提供了載體。司法具有獨立性與專業(yè)性：其獨立性要求司法過程不得受外界影響，但是，司法獨立性不應(yīng)當(dāng)獨立于人民群眾，一切司法活動要受人民監(jiān)督，否則悖于黨的十七大對“動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)”的號召。其專業(yè)性提高了參與司法活動的準(zhǔn)入門檻，也因此，人民群眾參與司法實際上非常困難。人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的設(shè)置，將監(jiān)督民主引入檢察辦案活動當(dāng)中，為人民參與司法提供了載體與平臺。第二，人民監(jiān)督員在參與司法時，對檢察機(jī)關(guān)的辦案活動提出意見和建議，為人民參與司法開辟了一條新道路。

監(jiān)督權(quán)的行使，一方面利于檢察機(jī)關(guān)所辦案件經(jīng)得起人民的考驗，另一方面利于提高檢察機(jī)關(guān)辦案的人民性與廉潔性，構(gòu)成司法民主新內(nèi)容，極大推進(jìn)司法民主。

（四）助力人權(quán)保障

刑事司法的機(jī)能主要是懲罰犯罪與保障人權(quán)，二者并重，在出現(xiàn)沖突時的價值取向應(yīng)當(dāng)是優(yōu)先保障人權(quán)，因為人權(quán)是人生來就有的權(quán)利，天然的不可被剝奪或受侵犯。

檢察機(jī)關(guān)是刑事司法的重要權(quán)力主體，相對于檢察機(jī)關(guān)而言，刑事犯罪嫌疑人或被告人往往處于弱勢地位，檢察權(quán)的稍有擴(kuò)張，則刑事被追訴人的天然權(quán)利將可能受到來自司法權(quán)力的侵凌。基于此，刑事實體法律與程序法律設(shè)定許多保障人權(quán)條款，其意旨便是保護(hù)被追訴人的合法權(quán)益。然而，實踐當(dāng)中司法機(jī)關(guān)更傾向于實現(xiàn)打擊犯罪目的，不可避免出現(xiàn)侵犯人權(quán)的結(jié)果。

賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)，很大程度上是基于保障人權(quán)的考慮。例如：刑事犯罪案件被追訴人對檢察機(jī)關(guān)對其作出的逮捕決定持異議時，可以申請人民監(jiān)督員對檢察機(jī)關(guān)的逮捕決定進(jìn)行評議與建議，以遏制檢察機(jī)關(guān)不作為或亂作為的事項發(fā)生，實現(xiàn)人權(quán)保障目的。

四、人民監(jiān)督員行使監(jiān)督權(quán)的價值遵循

基于人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的準(zhǔn)權(quán)力性質(zhì)，在行使監(jiān)督權(quán)時理當(dāng)要遵循一定的邏輯與原則。學(xué)界更多的是對人民監(jiān)督員制度基本原則進(jìn)行討論，關(guān)于監(jiān)督權(quán)原則的論述少之又少，監(jiān)督權(quán)原則也不必然上升到人民監(jiān)督員制度基本原則的高度。本文認(rèn)為，根據(jù)2019年8月27日最高檢印發(fā)的《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》可知，人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)行使的原則包含三個：即依法監(jiān)督原則、獨立監(jiān)督原則、公正監(jiān)督原則。

（一）依法監(jiān)督原則

人民監(jiān)督員的依法監(jiān)督原則首先要解決的問題是依什么法進(jìn)行監(jiān)督，其次要處理的問題是人民監(jiān)督員如何行使監(jiān)督權(quán)。

首先，依法監(jiān)督原則應(yīng)當(dāng)是人民監(jiān)督員依憲法、人民檢察院組織法和其他法文件行使監(jiān)督權(quán)。第一，依法行使原則是依據(jù)憲法行使監(jiān)督權(quán)。憲法中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生并受其監(jiān)督，而人民代表大會由民主選舉產(chǎn)生并受人民監(jiān)督。“我附庸的附庸不是我的附庸”類隔斷式監(jiān)督理論顯然不能在一切權(quán)力屬于人民的社會主義國家中適用。因此，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力追本溯源來自于人民，受人民監(jiān)督是應(yīng)有之義，憲法間接授予了人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)。而憲法是我國根本大法，是母法，擁有至高效力，憲法適用范圍內(nèi)的一切活動都不得超越憲法的授權(quán)，人民監(jiān)督員行使監(jiān)督權(quán)時起先依據(jù)的應(yīng)當(dāng)是憲法。第二，依法行使原則是依據(jù)人民檢察院組織法行使監(jiān)督權(quán)。自人民監(jiān)督員制度誕生的十?dāng)?shù)年來，一直都沒有明文將人民監(jiān)督員寫入法律層級的法文件中。2018年人民檢察院組織法修訂后，首次將人民監(jiān)督員入法，自此人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)有了法律的明文授予，人民監(jiān)督員監(jiān)督檢察院辦案有法可依。構(gòu)筑法治國家的基礎(chǔ)是有法必依，因此監(jiān)督權(quán)必須要依照人民檢察院組織法的規(guī)定行使。第三，依法行使原則是依據(jù)其他法文件行使監(jiān)督權(quán)。從源起與發(fā)展來看，人民監(jiān)督員制度誕生于最高檢的法文件，并多年依照法文件運(yùn)行，這是人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)制度的現(xiàn)實情況。另外，人民檢察院組織法中規(guī)定“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督”，此處的“規(guī)定”應(yīng)當(dāng)做擴(kuò)大解釋，一是根據(jù)法律、二是依據(jù)其他法文件行使監(jiān)督權(quán)。其次，依法監(jiān)督原則是在監(jiān)督過程中要依法選取個案監(jiān)督員、監(jiān)督員要依法回避、監(jiān)督員要依法進(jìn)行評議監(jiān)督、監(jiān)督員要依據(jù)監(jiān)督權(quán)范圍進(jìn)行監(jiān)督。

（二）獨立監(jiān)督原則

若將依法監(jiān)督原則視為人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的孕育者，那么獨立監(jiān)督原則便可稱之為人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的支撐者。獨立監(jiān)督原則是保障監(jiān)督權(quán)在行使過程中不受其他機(jī)關(guān)支配，具有獨立進(jìn)行案件監(jiān)督的能力，使人民監(jiān)督員制度真正得以落實并發(fā)揮其作用的重要原則。監(jiān)督的價值在于對權(quán)力運(yùn)用的制約，若監(jiān)督者沒有獨立的監(jiān)督權(quán)或依附于被監(jiān)督者，那么監(jiān)督權(quán)的行使將處處受限，不能實現(xiàn)設(shè)定監(jiān)督權(quán)的意圖，使監(jiān)督流于形式。因此，獨立監(jiān)督原則是監(jiān)督權(quán)行使當(dāng)中必須遵循原則，起到支撐監(jiān)督權(quán)抗衡權(quán)力、實現(xiàn)監(jiān)督目的的作用。

人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)的獨立監(jiān)督原則應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：第一，對檢察機(jī)關(guān)辦理案件活動的監(jiān)督是人民監(jiān)督員獨有的權(quán)力，是人民檢察院組織法與其他法文件賦予的監(jiān)督權(quán)。人民監(jiān)督員行使監(jiān)督權(quán)時是代表人民群眾進(jìn)行監(jiān)督，而不是基于自身利益的考量行使監(jiān)督權(quán)。故而人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)有獨立的權(quán)力來源，并且行使監(jiān)督權(quán)時獨立于人民監(jiān)督員自身利益。第二，人民監(jiān)督員依法獨立行使監(jiān)督權(quán)。依據(jù)2019年《人民檢察院辦案活動接受人民監(jiān)督員監(jiān)督的規(guī)定》第三條、第十八條、第二十四條可知，人民監(jiān)督員在監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)辦案活動時，應(yīng)當(dāng)依法獨立發(fā)表監(jiān)督意見，人民檢察院不僅要如實記錄，并且不得限制、規(guī)避與干擾人民監(jiān)督員獨立發(fā)表意見。

（三）公正監(jiān)督原則

公正是司法的生命線，也是人民監(jiān)督員創(chuàng)制的初心與愿景，人民監(jiān)督員制度自誕生時起就是為了撥正檢察機(jī)關(guān)在辦案過程中的偏離與異化，本身就是公正的象征。因此，人民監(jiān)督員在行使監(jiān)督權(quán)時必不可少的要求公正監(jiān)督原則。公正監(jiān)督原則分為公平原則與公正原則。

公正監(jiān)督原則之公平原則是類似于“同案同判”思想下的一種橫向比較，即個案中相同的情況應(yīng)當(dāng)獲得相同的處理，這要求人民監(jiān)督員在行使監(jiān)督權(quán)時不能差異化對待個案的當(dāng)事人。這種公平對待更多表現(xiàn)的是程序正義，每個當(dāng)事人適用的訴訟程序都應(yīng)當(dāng)是完整的，監(jiān)督者在發(fā)現(xiàn)程序不正當(dāng)、不完整時有權(quán)向檢察機(jī)關(guān)提出建議。另外，公平原則還表現(xiàn)為檢察機(jī)關(guān)公平地對待每一個人民監(jiān)督員，充分給予其依法行使監(jiān)督權(quán)的空間。

公正監(jiān)督原則之公正原則是道德范疇，同時也體現(xiàn)為結(jié)果公正。第一，公正原則體現(xiàn)在人民監(jiān)督員作出公正的評議。人民監(jiān)督員在行使監(jiān)督權(quán)過程中應(yīng)當(dāng)秉持公道、正義等觀念，在處理案件時，要全面客觀地聽取案件事實、審閱主要證據(jù)材料以及檢察院適用法律的情況，必要時還可以向多方當(dāng)事人進(jìn)行詢問，以此來保證人民監(jiān)督員在作出評議結(jié)果時的客觀公正。第二，公正原則表現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)公正對待人民監(jiān)督員上。檢察機(jī)關(guān)在向人民監(jiān)督員提交監(jiān)督案件時不能篩檢，應(yīng)當(dāng)依法公正地將需要人民監(jiān)督員介入的案件呈送給人民監(jiān)督員監(jiān)督。另外，檢察機(jī)關(guān)在處理人民監(jiān)督員的評議與建議時，要具備審慎的公正性，以保障案件處理決定的公正。

五、結(jié)語

最高檢創(chuàng)制人民監(jiān)督員制度是法治民主的創(chuàng)舉，賦予人民監(jiān)督員監(jiān)督權(quán)具有助推檢察機(jī)關(guān)用權(quán)秩序化的優(yōu)勢。但是，徒法不足以自行，制度的生命在于實施。為避免人民監(jiān)督員的監(jiān)督權(quán)僅存于紙面而不能發(fā)揮其價值與功能，應(yīng)當(dāng)考慮如何跳出應(yīng)然范疇去將其落到實處。因此，如何保障監(jiān)督權(quán)是無法規(guī)避的問題，也是必須要回答的問題。在物質(zhì)層面，可以更多聚焦于提供補(bǔ)助與經(jīng)費支持，保障人民監(jiān)督員行使監(jiān)督權(quán)的積極。在非物質(zhì)層面，建議通過崗前培訓(xùn)與定期組織學(xué)習(xí)的方式加強(qiáng)人民監(jiān)督員的專業(yè)能力。另外，保障人民監(jiān)督員在行使監(jiān)督權(quán)時可以自由發(fā)表言論與觀點，使之不因行使監(jiān)督權(quán)而遭受法律追究，充分發(fā)揮監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督作用。