全面從嚴治黨視閾下高校二級紀委設立研究

程莉 吳利瑞 郭定夫

（同濟大學 上海 200092）

高校肩負著培養社會主義事業建設者和接班人的使命，是研究和鞏固馬克思主義的重要陣地。在新形勢下，習近平總書記強調，要將全面從嚴治黨延伸到基層，落實到每個支部、每名黨員。在此背景下，一些高校近年來陸續在二級單位設立了黨的紀律檢查委員會（以下簡稱“二級紀委”）。二級紀委的設立，是全面貫徹從嚴治黨向基層延伸的現實需要，是對照“健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的監督體系”目標，加強和完善高校監督體系和監督能力的科學探索，是強化監督職能的客觀要求。二級紀委如何履行監督職責，強化監督作用，實現從“有形覆蓋”到“有效覆蓋”，是全面從嚴治黨視閾下需要研究和探索的重要課題。

一、高校設立二級紀委的必要性

全面從嚴治黨，是我們黨在新形勢下進行具有許多新的歷史特點的偉大斗爭的根本保證。[1]習近平總書記在2016年召開的全國高校思想政治工作會議上指明了高校立德樹人的根本任務，高校必須要在黨的領導下，為新時代中國特色社會主義育人，為黨和人民的事業育人，以全面實現中華民族偉大復興。高校只有全面貫徹落實“全面從嚴治黨”，加強反腐敗斗爭，才能辦好黨和人民滿意的高等教育。[2]

第一，高校設立二級紀委是全面貫徹從嚴治黨向基層延伸的現實需要。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》于2013年在黨的十八屆三中全會上通過，《決定》中指出：“全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實行統一名稱、統一管理。派駐機構對派出機關負責，履行監督職責。”[3]

中共中央政治局常委會會議2014年12月審議通過了《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》，《意見》明確了派駐全覆蓋的時間表和路線圖。中央紀委于次年1月創新設置了7家派駐機構，均為對黨和國家政治生活有重要影響的中央和國家機關，為實現派駐全覆蓋提供了指引。中央辦公廳于2016年1月印發了《關于全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構的方案》，《方案》指出，中央紀委實現對中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構的全覆蓋，共設置47家派駐機構。2018年10月，中共中央辦公廳又印發了《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》。《意見》指出，黨中央決定，在鞏固黨的十八大以來派駐監督取得的明顯成效基礎上，進一步深化中央紀委國家監委派駐機構改革，完善派駐監督體制機制，為推動全面從嚴治黨和反腐敗斗爭向縱深發展提供有力保證。[4]

第二，高校設立二級紀委使得監督直達基層，是對監督方式的改進，有效強化了監督職能。

高校的二級單位直接聯系廣大師生，二級單位黨組織直接聯系領導所屬黨支部，因此在全面從嚴治黨的過程中，高校二級單位黨組織是具體工作的承擔者。但實際上很多高校并沒有設立二級紀委，監督無法直達基層支部，全面從嚴治黨向基層延伸還不夠，責任傳遞不平衡，勢必存在“上熱中溫下冷”、層層衰減的現象。設立二級紀委，已經越來越必要且緊迫。高校二級紀委作為最基層的監督機構，能更清楚更了解同級領導干部和教職工的工作和生活。在高校設立二級紀委，“增加了監督深度廣度，實現了監督無盲區，科學延伸了紀檢監察工作網絡，為高校紀委更好地履行監督執紀問責奠定了組織基礎”。[5]高校二級紀委作為高校二級單位的監督責任主體，必將成為主動適應黨風廉政建設新形勢和新要求的有力抓手，對于促進高校的黨風廉政建設工作具有十分重要的作用。[6]

第三，從中央巡視反饋看，高校二級單位管黨治黨任務艱巨。

高校是黨的重要陣地，肩負著培養社會主義事業建設者和接班人的神圣職責。全面加強黨對高校工作的領導，是中國特色社會主義教育的本質特征。[7]

2017年2月至4月，十八屆中央第十二輪巡視分別對29所中管高校黨委開展了專項巡視。根據巡視反饋情況來看，巡視反饋黨的建設薄弱、基層組織建設薄弱、基層黨建工作力度層層遞減；巡視反饋全面從嚴治黨不力、“兩個責任”落實不到位、紀委發揮職能作用不充分等問題不同程度地存在。中央巡視突出反映了當前高校基層黨建工作軟弱，往往缺乏有效監督，二級單位管黨治黨依然任務艱巨。[8]

在高校，黨的領導不能弱化，黨內監督不能缺失。被巡視高校在整改反饋中，將增設學校紀委內設科室、充實紀檢干部隊伍作為重點整改內容。因此，推動高校全面從嚴治黨向縱深發展、向基層延伸，充分發揮二級單位管黨治黨的及時性和有效性尤為重要，推進高校在二級單位設立紀委成為當務之急的有效舉措之一。

二、當前高校二級紀檢監察組織建設模式

筆者對中管高校、部屬高校在內的27所高校展開了調研，對各高校二級單位、二級單位黨委、二級單位紀委的基本情況數據進行了統計。經統計，各高校在二級紀檢監察組織建設模式上主要有三類：

（一）基本設立二級紀委

浙江大學、華南理工大學、重慶大學、西南財經大學、中南財經政法大學、同濟大學等高校設立了黨委的二級單位基本通過選舉的方式設立了二級紀委，二級紀委書記由二級黨委副書記、二級單位班子成員兼任或擔任。以浙江大學為例，其在《浙江大學關于完善二級單位紀檢監察組織建設的通知》中指出“學校在所屬具有獨立法人資格的單位設立黨委時，應相應設立紀律檢查委員會，下設紀檢監察室，并配備專職紀檢監察干部。在設立黨委的各學院（系）、直屬單位，原則上應設立紀律檢查委員會。經學校黨委批準暫不設立紀律檢查委員會的基層黨委，以及學校直屬黨總支和直屬黨支部等其他院級黨組織，應明確分管紀檢監察工作的領導班子成員。”

（二） 部分設立二級紀委

復旦大學、中山大學、南京大學、武漢大學、廈門大學等一些高校的資產經營公司等二級單位通過選舉設立了二級紀委。選舉設立二級紀委的單位基本上都屬于重點領域單位，選舉設立二級紀委的目的在于更好地協助本單位黨委做好黨風廉政建設和反腐敗工作。以武漢大學為例，在《武漢大學關于加強二級單位紀檢監察工作的暫行辦法》中規定“設立黨委（總支）的各學院（系）、直屬單位，應明確一名領導班子成員分管紀檢監察工作，一般應為同級黨組織副書記，同時明確一名紀檢員負責具體工作；機關各部門和未設立黨委（總支）的直屬單位，應明確一名領導班子成員分管紀檢監察工作。”

（三）尚未設立二級紀委

華東理工大學、東華大學、上海電機學院等高校尚未設立二級紀委，但是在二級單位黨組織中設立了紀檢委員，紀委辦公室每年對其進行紀檢業務培訓。如華東理工大學出臺了《華東理工大學二級黨組織紀律檢查委員會工作辦法（試行）的通知》，對二級黨組織紀檢委員的條件、產生、任期進行了詳細規定，如二級黨組織紀檢委員原則上為副處級及以上領導干部；其提名人選應在同級黨委委員中產生，提名人選應先征求學校紀委和黨委組織部意見；實行任期制，每屆任期與同屆黨委任期相同。東華大學、上海電機學院還要求紀檢委員必須參加二級黨組織的黨政聯席會。

三、高校設立二級紀委的成效和制約作用發揮的癥結

高校的二級單位作為基本辦學主體，在人、財、物等重大事項的決策過程中掌握著巨大的權力和自主性，但是其在落實黨風廉政建設責任制方面，還存在著薄弱環節。高校紀委在當前的日常監督過程中，受限于隊伍的監督力量不足以及二級單位人多面廣的復雜情況，因此若僅靠學校紀委實現對二級單位監督的全覆蓋和“網格化”，仍然存在不足。通過部分已設立二級紀委較早的高校來看，二級紀委的設置有效解決了學校體量大、校區多、監督面廣與專職紀檢監察人員不足之間的矛盾，它的主要成效在于：

第一，有利于加強二級單位落實“兩個責任”，使得責任壓力層層傳導，打通最后一公里，推動全面從嚴治黨向縱深發展。二級紀委的設立有效補充了二級單位在“兩個責任”落實過程中的薄弱環節，協助二級單位黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作，督促檢查本單位各部門落實黨風廉政建設各項工作任務，進行經常性檢查監督，嚴肅查處腐敗問題。

第二，有利于緩解高校紀檢監察隊伍不足，進一步強化監督。目前高校的現狀是校區多、院系多、領導干部多，僅僅靠幾個專職紀檢干部來監督整個學校方方面面的工作心有余而力不足，根本無法滿足當前高校反腐敗形勢的需要，尤其對于基層單位，無法做到深入直接有效的監督。二級紀委的設置將改變這種情況，他們可以協助學校紀委充分監督二級學院內領導干部及管理人員在日常人、財、物資源使用分配過程中，合理規范使用手中的各項管理權限，實時實地監督，使基層問題早發現、早知道，做到抓早抓小，降低廉政風險。同時也能增進教師隊伍和學院領導干部及管理人員的相互理解與信任，促進師風師德建設。

第三，有利于增強校內紀檢監察工作的上下聯系，打造校紀委、院紀委以及支部紀檢委員的“三級聯動”監督機制。經過學校紀委的指導和培訓，二級紀委在執紀監督過程中配合學校紀委對一些信訪舉報件進行調查核實和案件查辦，鍛煉了一支隊伍，為紀檢監察干部隊伍建設做好了人員儲備。同時，也可以進一步加強校內紀檢干部隊伍建設，把紀檢干部納入干部管理“大池子”統一管理，搭建紀檢干部的晉升通道，健全人才發現和儲備機制。

客觀地講，二級紀委近距離發揮監督作用的成效還不夠明顯，抓黨風廉政建設不夠實，督促部分領導落實“一崗雙責”不夠到位，對本單位黨風廉政建設問題研判不深入，對本單位黨員和干部的日常教育、管理和監督不夠嚴格。如何切實發揮二級紀委的作用，需要深入進行研究。

第一，業務知識儲備和工作經驗不夠。

要真正做好高校紀檢工作，必須進一步強化理論基礎，掌握較為豐富的紀檢業務知識和實踐技能。紀檢業務知識內容龐雜，紀檢干部只有與時俱進地學習相關知識，完善知識結構，并在工作實踐中予以運用，才能適應不斷變化的新形勢新要求。學校紀委的紀檢干部定期會接受上級紀委的培訓和指導，相比而言，二級紀委在得到省級及以上紀委的專業指導和文件支持方面稍有欠缺。另一方面，在工作實踐中，二級紀委處理的紀檢業務量有限，而對于校紀委而言，作為主要業務的信訪舉報工作來說，部分二級學院甚至沒有接到過，因此在這些業務上的工作經驗遠遠不足，這就制約了其無法有效開展監督工作。

第二，身兼大量其它教學科研任務，無法全心投入紀檢工作。

二級紀委成員大多是兼職紀檢干部，常常由院系領導、普通教師擔任，無法充分發揮監督作用。根據前面的統計數據，大部分高校二級紀委書記由黨委副書記兼任，這些黨委副書記往往承擔著另一塊工作，如同時主管學生工作、工會工作，而學生工作也是高校工作中非常重要而需要付出很大精力的部分。而對于從普通教師中產生的二級紀委書記來說，他們本身承擔著大量的教學、科研任務，教學科研任務是他們的首要任務。這往往使得紀檢工作成為副書記總體工作中的一小部分，成為一個附帶的部分，進而使得二級紀委的作用地位得不到充分體現。

第三，個別員工對二級紀委缺乏信任度，直接向上反映問題較多。

二級紀委受同級黨委領導，個別員工不愿反映或配合介紹真實情況，還有個別員工存在向上級反映才會得到回應的思想，不愿直接向二級紀委反映情況等因素，導致二級紀委無法充分發揮自身作用。

四、推進高校二級紀委設立的路徑

（一）探索不同類型高校設立二級紀委的可行模式

一是針對未設立的推動設立。對于至今在二級單位未設立紀檢監察崗位的高校，應該著眼當前高校反腐倡廉建設的形勢，進一步優化內部治理結構，完善校院兩級權力監督機制，勇于改革、大膽實踐，在二級單位強力推動設立紀檢監察崗位，強化學校二級單位黨風廉政建設責任落實，扎實推進全面從嚴治黨向縱深發展、向基層延伸。

二是針對已設立的推動多設立。對于有些高校已在部分二級單位設立紀檢監察崗位的，應該針對本校實際，在基建、招生和招投標等敏感領域以及廉政風險比較高的二級單位，強力推動設立紀檢監察崗位。

三是針對多設立的推動全設立。根據學校下屬學院、直屬單位、職能部門、具有獨立法人資格的二級單位的不同情況，推動全設立。如學院和直屬單位層面：要求設立黨（工）委的學院或直屬單位，應設立紀委，紀委書記一般為黨委副書記擔任。直屬黨總支等其他二級黨組織，設立紀檢監察員崗位，一般應由總支委員會成員分管紀檢監察工作；職能部門層面：機關黨委設立紀委，由黨委副書記任紀委書記，協調指導機關各部門的紀檢監察工作。機關各部門要明確分管紀檢監察工作的負責人，一般應由部門主要負責人擔任，有利于統一協調工作。重點領域的職能部門，可視情況單獨設立紀檢監察員，隸屬學校紀委垂直領導；具有獨立法人資格的二級單位層面：設立黨委的單位都應設立紀委，原則上應由黨委副書記擔任，設立黨總支的獨立法人單位，也應設立紀檢監察員崗位，一般由總支委員會成員分管紀檢監察工作。

（二）在二級紀委的設置及人員配備上開展有益探索

學校二級單位間存在比較大的差異：一是類型不一樣。有獨立法人單位、非獨立法人但獨立核算單位，也有非獨立核算單位等。二是規模不一樣。有的二級單位規模大，有的規模小，黨員人數也從幾百人到幾十人不等。三是發展程度不一樣。學院間辦學歷史差異很大，有的院系已成立幾十年，形成了一整套完善的內部管理制度，有的學院可能成立僅幾年，制度還在逐步建立過程中。因此二級紀委的設置和人員配備應實事求是，要多樣化，不能一刀切。

部分高校黨委對學院、直屬單位和其他單位紀檢監察組織設置和具有獨立法人資格的二級單位紀檢監察組織設置分別作出規定，從組織設置和人員配備上進一步予以保障。也有高校正在開展二級紀委工作試點，完善工作職能，強化工作效能，然后逐步在全校進行推廣。隨著中央反腐工作力度加大，有關高校設立二級紀委的思考，還需要在今后的工作中不斷探索和實踐。

（三）指導二級紀委工作開展，拓展職能效應

二級紀委在同級黨委和校紀委領導下，應充分明確其職能，聚焦主責主業，切實履行監督職責，充分發揮監督作用。[9]紀委的主責是監督執紀問責，對于學校紀委而言，這三項責任都要發揮，但要求二級紀委全面發揮這三項職責有很大難度。當前應首先發揮二級紀委的“監督”職責。如針對個別總支的紀檢委員不是黨政班子成員，無法參加黨政聯席會議，可以實行紀檢委員列席會議的方式，了解和掌握本單位的重大工作，必要時可就涉及“三重一大”以及師生員工切身利益的事項進行建言，也可就相關問題會后與單位領導交換意見。對于監督過程中發現涉及單位領導的重大問題，應及時向學校紀委報告，由學校紀委出面進行核實、教育和查處，幫助二級紀委發揮“執紀”和“問責”的職責。

（四）要深入探索發揮二級紀委作用的有效途徑，確保權責統一

加強二級紀委組織建設，首先要評判已設二級紀委的單位，其作用是否得到很好的發揮？客觀地講，已設的二級紀委目前作用發揮一般，離要求還有較大距離。二級紀委和學校紀委有較大區別，首先在于二級單位黨委與二級單位行政在實際運行過程中所處地位不同。學校實行的是黨委領導下的校長負責制，學校黨委處于領導核心地位，相應，學校紀委的地位也比較高；而在二級單位，如學院雖然是黨政同責，但黨委起政治保障作用，有的決策學院黨委的參與權也有限，就更談不上學院紀委的監督了。要解決這一問題，一是強化決策權。目前，學院決策的主要會議制度是黨政聯席會。二級紀委書記要參加黨政聯席會，并敢于提出自己的意見和建議，不做“和事佬”，不當閑人旁觀，更不做決策的依附者。二是形成主導權。紀委書記在二級單位中的角色扮演非常重要，但還需要找尋一個有效的抓手。當前做好二級單位院務公開，是一項積極有效的舉措。凡是二級單位涉及人財物的重大事項均應公開，努力做到黨政聯席會紀要對全院師生公開。三是提升監督力。二級紀委作用的發揮，與紀檢干部自身的監督能力也密切相關。要切實加大對基層紀檢干部的培訓力度，強化他們的監督執紀意識，提高他們的紀檢監察工作能力，真正發揮二級紀委的作用。