德克薩斯州的“新績效預算”實踐及借鑒

張 瀾 李祥云 李文超

績效預算是指在資金分配決策中通過使用正式的績效信息以加強公共部門資金投入與其產出或結果之間聯系的機制或程序。自現代意義上的預算在英國產生以來，政府預算管理模式先后經歷了“行政預算”①、“產出導向”的舊績效預算②、“結果導向”的規劃預算③，其中卓有成效的舉措是引入零基預算（ZBB）等綜合預算制度，嘗試將目標管理、績效評價、生產力改進等管理制度改革與預算過程相聯系④。受美國聯邦政府推行績效預算的影響，德克薩斯州從20世紀70年代中期開始引入績效預算，1991年時任德克薩斯州州長提出在全州范圍內建立戰略規劃，在1992—1993年兩年期的預算中首次將戰略規劃和績效預算理念納入財政預算，這成為德克薩斯州正式實施“新績效預算”的開端。⑤本文詳細介紹德克薩斯州“新績效預算”的具體流程、績效指標的制定以及績效數據的控制等一些具體做法，以期為進一步完善我國地方預算績效管理制度提供參考。

一、德克薩斯州“新績效預算”的運作流程

德克薩斯州實行的是兩年期的滾動預算，每進入一個新的預算周期，都要經歷戰略規劃、預算編制、預算執行和績效監控四個階段。其中，戰略規劃和預算編制需要在新預算周期開始前就著手編制，也就是說，同一個預算周期內，在執行當期預算的同時，也要編制下一個新預算周期的預算，待本次預算執行完畢則進入下一個預算周期，新的戰略規劃則要基于以往的規劃每兩年進行調整，如此循環往復?？冃ПO控則貫穿于戰略規劃、預算編制和預算執行過程之中，以確?？冃ьA算的有效運行。

（一）戰略規劃階段

戰略規劃是德克薩斯州績效預算的起點，德克薩斯州制定的《績效評價管理指南》要求各機構或預算單位在新預算周期開始時制定一個為期五年的戰略規劃，作為機構撥款申請和預算編制的基礎。但在正式制定戰略規劃之前，先由州立法預算委員會和州長預算規劃政策辦公室共同確立全州目標，向各機構或預算單位發布制定戰略規劃的指示，并為它們制定戰略規劃提供指導說明；在此基礎上，再由各機構或預算單位編制各自的戰略規劃。戰略規劃的內容包括：陳述規劃期內各機構或預算單位的職能和工作任務；制定本機構或預算單位完成職能和工作任務的總目標；提供實現目標的策略，包括工作進度、為達成目標的手段和技術、人力、資本、信息以及其他所需資源的說明；設置量化考核的績效指標和預期績效，并指出對目標和指標結果產生重大影響且無法控制的關鍵因素。其中，目標、實現目標的策略、績效指標與預期績效及其說明構成戰略規劃的預算結構，它是戰略規劃中最重要的組成部分，必須經過立法預算委員會和州長預算規劃政策辦公室的共同審核批準。需要注意的是，五年期的戰略規劃并不是制定之后就一成不變地執行五年，而是根據預算執行情況、經濟社會變化和政府政策等每兩年進行一次動態調整，但調整的戰略規劃同樣必須經立法預算委員會和州長預算規劃政策辦公室共同審核批準。

（二）預算編制與審批階段

戰略規劃經批準后進入預算編制階段。與戰略規劃類似，首先由州立法預算委員會和州長預算規劃政策辦公室對機構或預算單位撥款申請做出指示；機構或預算單位根據指示，以戰略規劃為基礎，著手準備本機構或預算單位每兩年一次的撥款請求或申請。機構或預算單位在立法撥款請求或申請中必須明確所申請的資金總額、使用此資金要達成的目標、實現目標需開展的活動、可衡量的績效指標和預期績效，并提供績效指標所包含績效信息的詳細說明。除此之外，各機構或預算單位還要附上歷年的績效評價信息以供資金分配決策參考；立法預算委員會和州長預算規劃政策辦公室收到機構的立法撥款請求或申請后，舉行公開聽證會，根據聽證的結果對機構或預算單位的撥款申請提出修改建議。在此基礎上，立法預算委員會準備一份一般撥款法案草案用于議會投票表決，包含建議的撥款金額、績效目標、可衡量的績效指標和預期績效。一旦撥款法案在議會投票通過，財政審計辦公室有10天的時間來審查該法案是否符合財政平衡的要求。最后該法案將被呈交給州長，州長可以簽字確認通過，也可以對其進行否決。若該法案未被州長否決，則予以頒布。

（三）預算執行階段

各機構或預算單位的撥款申請匯總成為撥款法案，在通過議會表決且未被州長否決之后，自動進入預算執行階段。在該階段，立法預算委員會和州長預算規劃政策辦公室根據撥款法案制定機構或預算單位運營預算說明，各機構或預算單位據此編制本機構或預算單位的年度運營預算。運營預算包括機構或預算單位內部詳細的年度資金分配方案、年度績效預測、本機構或預算單位的支出和績效數據。為了提高財政資金使用的靈活性，立法預算委員會規定各機構或預算單位在不影響最終結果的基礎上，可在限定的額度內自由使用預算資金。與此同時，各機構或預算單位按照績效計劃的內容對自身的績效進行評估和監控，做好績效信息及其支持性文獻資料的歸檔和保存工作，以備立法預算委員會進行評估和州財政審計辦公室的審計。對偏離績效目標值5%的情況，機構或預算單位同立法預算委員會、州長預算規劃政策辦公室和州財政審計辦公室合作，共同向立法機構進行解釋性說明。

（四）績效監控階段

在此階段，主要做好以下四件事：一是各機構或預算單位向監督機構報告績效。具體而言，各機構或預算單位按季度報告重點產出和效率指標的實際績效數據，每年對關鍵結果指標和解釋指標進行報告。非關鍵指標則需要每年在機構的運營預算和立法撥款請求中報告。此外，各機構還需要在重點指標的實際績效與目標績效相差5%或以上時提供解釋報告，包括陳述導致實際績效偏離其目標績效的原因以及如何解決與目標績效之間差異等信息。同時，也鼓勵各機構或預算單位根據需要經常更新已報告的績效信息，并提供更新說明。二是州審計辦公室對所有機構進行風險評估，根據機構的重要性、內部控制規范性以及人員、組織變動情況等因素，從中挑選需審計機構，審核其績效指標和內部控制系統，以驗證績效信息的準確性，并將最終結果報告給立法機關和州長。三是立法預算委員會對機構或預算單位報告的績效進行定期評估，重點評估偏離目標績效5%或以上的項目。四是立法預算委員會和州長預算規劃政策辦公室利用績效評估結果對機構進行獎勵或處罰，并以此作為對機構或預算單位每兩年一次申請資金進行立法性撥款的依據。其中，獎勵方式包括增加資金、免除報告要求、增加資金可轉移性、正式的認可或榮譽、獎勵或獎金等；懲罰措施包括減少撥款資金、取消資金、限制資金用途、扣留資金、降低資金可轉移性等。

二、德克薩斯州績效指標設置與數據支持

績效測量是績效預算的核心部分，貫穿于績效預算的整個流程，其測量結果的質量高低直接影響績效預算的有效實施。那么，什么樣的績效測量才能確保高質量的測量結果呢？德克薩斯州在其《績效評價管理指南》中給出了一個好的績效測量的標準，即應以結果為導向、專注于最重要的績效測量、能為機構和決策者提供有價值的信息且提供信息要準確一致。然而，要滿足這些標準，必須做好兩個方面的工作：一是設置科學合理的績效指標；二是獲取真實準確的數據。

（一）績效指標的設置

績效指標是衡量政府績效的重要工具，指標設置不科學、不合理會導致績效測量和評價質量低、評價結果運用不充分等問題。對此，德克薩斯州給予了高度重視，在《績效評價管理指南》中作出了有關設置績效指標的多項規定。

第一，績效指標的類型與設置要求。在設置績效指標時，首先應確定一個合適的指標類型。目前，德克薩斯州推行的績效預算中包含四種類型的績效指標，即結果指標、產出指標、效率指標和投入指標。其中，結果指標是指用于衡量機構或預算單位的支出行為給公眾和服務對象帶來的益處，體現公共支出的社會價值；產出指標是指用于測度機構或預算單位生產產品或提供服務的數量；效率指標是指機構或預算單位提供每單位產品或服務的成本；投入指標用于度量影響機構或預算單位績效的重要因素。同時，指標設置必須滿足以下要求：一是能測度機構或預算單位績效水平的變化；二是能反映機構或預算單位需要的績效信息；三是圍繞該指標所進行的數據收集和保存的成本是合理的；四是要包含機構或預算單位營運的重要活動；五是在邏輯上與機構或預算單位的目標、戰略以及職能高度相關。

第二，績效指標的制定與修訂過程。在德克薩斯州，績效指標應由各機構或預算單位制定，再交由州財政審計辦公室進行審查，但對于特定機構，立法預算委員會和州長預算辦公室則單獨為其制定一套統一格式的績效指標，便于跨機構之間的使用和比較。一般來說，指標制定或修訂應遵循以下規定：一是加強內外部溝通，向機構管理層、立法預算委員會及社會公眾等各方廣泛征求意見；二是預算工作人員全程參與指標制定或修訂，并由預算執行人員參與指標審查；三是專注于需要被測量的目標，關注最能反映機構績效水平的指標；四是指標定義要完整，具體包括：指標說明、指標用途及重要性、數據來源、計算方法、數據局限性、是否為累積性、是否為新指標、績效評價標準等。

第三，績效指標預期值的確立。制定績效指標還包括確立相應的預期值，以作為后續績效評價的衡量標準。實際績效水平高于或低于績效預期值都有可能被視為目標未達成，因此預期值的設定應盡可能準確。對此，可以綜合運用以下幾種方法：一是趨勢分析，即利用過去的數據信息建立一個基準預測；二是內/外部評估，即在戰略規劃階段進行內/外部評估時，識別可能對機構績效產生影響的因素，進而對績效進行預測；三是根據國家、州或行業的平均值預測；四是成功實踐法，即通過那些具有相似服務或項目，且已經取得成功的州立機構的績效信息進行預測；五是取樣或試點，即通過取樣或試點的方式預測新項目或服務的績效。

（二）完整、準確的數據支持

高質量的績效測量離不開高質量的數據支持。為此，德克薩斯州采取諸多措施以確?？冃y量所用數據的完整性和準確性。具體而言，包括以下幾個方面：一是開發了一個自動預算與評估系統。德克薩斯州立法預算委員會出資開發了一個信息網絡系統，即自動預算和評估系統。該系統包含了各州立機構或預算單位的戰略規劃、撥款請求、行政和立法人員撥款建議、撥款法案和績效監測的數據。此外，該系統還涵蓋了績效評價信息，具體包括績效指標定義、分類（產出與結果等）、目標績效和實際績效、目標績效和實際績效之間的差異為5%或更高時的解釋、各機構或預算單位對報告的績效信息所做的任何更新說明等。二是建立績效信息的報告與保存制度。在德克薩斯州，要求績效評價結果按年或季度準確地向立法預算委員會進行報告，且當績效信息在報告后發生變化時，各機構或預算單位應在立法預算委員會預算分析師的批準下將變更后的信息重新上傳至自動預算與評估系統，并提交變更原因的解釋說明。與此同時，為應對外部審計及其他績效應用的需要，與該年度相關的績效信息文件至少要保存三年。三是績效數據需經內、外部控制通過后才可上傳至自動預算與評估系統。所謂內部控制，是指由各機構或預算單位通過其內部信息系統對績效數據資料收集、運用和儲存等實施的內部審查。各機構或預算單位的控制系統因數據來源、存儲位置以及績效指標設置的異質性而各不相同，但一般來說，內部控制分為三個階段：輸入控制、過程控制和審核控制。其中，輸入控制是為了確保錄入系統的績效信息的準確性；過程控制是為了確保在信息收集、評價和提供解釋的過程中，相關人員能夠使用合適的信息和遵照既定的程序；審核控制是為了確保在完成績效評價之前，輸入信息時所有的人為錯誤都得到糾正。經內部審查通過的績效信息上報后，還應由州財政審計辦公室進行抽樣審查，通過審查機構績效數據收集過程、績效指標定義與計算、內部控制系統等，以確保其所報告績效信息的可信度和內部控制的規范性，從而保證州長和立法機關進行決策時所參考的績效信息是有效的。最后根據抽樣項目中的出錯次數，出具不同等級的認證結果，報告給立法預算委員會。

三、對我國地方政府實施預算績效管理的借鑒

自2003年開始，我國地方政府在實施預算績效管理方面進行了艱辛的摸索和嘗試，取得了一定的成績并積累了一些經驗。實事求是而言，我國地方政府推行的預算績效管理還面臨許多挑戰，很多方面仍需進一步改進和完善。德克薩斯州在實施績效預算方面經過近50年的探索和實踐，其績效預算制度日漸完善，該州目前的一些具體做法對于我國各省正在推行的預算績效管理改革提供了以下參考。

（一）建立符合績效預算要求的預算結構

績效預算要求將部門的資金投入與其產出或結果關聯起來，以提高公共資金使用的效率和效益。而要落實這一要求就必須改變傳統逐項預算的結構，德克薩斯州各機構或預算單位在五年長期戰略規劃的編制、兩年資金撥款的申請和年度資金詳細分配方案的制定中都采取一致的預算結構，即根據機構或預算單位職責確立績效目標，制定達成目標的活動計劃（戰略或策略）并測算每一項活動的最低資金需求（資金預算），設置可考核績效指標和預期指標值。從這一預算結構中不難看出，績效預算與傳統逐項預算相比，最大的不同是以“產出或結果”為導向，按活動陳述預算。就我國而言，根據2011年財政部頒布的《關于推進預算績效管理的指導意見》，各預算單位須先申報績效目標再編制部門預算，但在實際的執行過程中，由于各省的預算和績效分屬于兩個不同的機構管理，常見做法是預算單位高度重視部門預算編制，待部門預算編制完后將其支出內容復制于績效目標申報表，目前部門預算編制基本不參考績效目標。預算與績效的不融合或“兩張皮”的做法，使得我國預算編制并沒有真正體現出績效導向。建議將績效與預算管理機構合并，且按照績效預算的預算結構，將績效目標申報表與部門預算實質性融合，即編制真正的績效預算。

（二）規范績效預算流程，強化各環節內在關聯

德克薩斯州績效預算都要經歷戰略規劃、預算編制、預算執行和績效監控四個階段，這四個階段相互關聯共同構成一個預算周期。具體而言，各機構或預算單位首先要編制一個五年期戰略規劃；經審批通過后再將其分解為每兩年可實施的預算結構，并以此為基礎向立法機構提出兩年撥款申請；待撥款申請獲批后，再進一步細化為年度預算結構；機構和預算單位根據年度預算開展活動，同時定期向監督機構報告績效，立法和行政機關對其績效進行評估，并將評估結果作為下一個預算周期資金分配決策的重要依據，預算單位也要依據評估結果改進內部管理。由于理解上的偏差，我國各省份實行的預算績效管理，在流程上主要分為兩個階段：第一階段為績效目標申報階段。這一階段要求預算單位同時設定長期和年度績效目標與指標，實際操作中各單位比較注重年度目標與指標設置，而長期目標與指標設置采取將年度目標與指標按3年或5年簡單相加的做法。如前所述，這些單位自定目標和指標也未經過財政和人大嚴格審核。第二階段就是績效評價階段，這一階段包括單位自評和財政部門重點抽查評價。無論哪一種評價，目前尚沒有真正做到以績效目標申報表中的預算結構為依據，評價報告中絕大多數指標和標準都是評價機構臨時制定的。應該規范績效預算流程，即先制定戰略規劃，待財政和人大預工委批準后再編制年度績效預算；年度績效預算獲人大審批后，進入執行階段；執行過程中應加強對預算單位、主管部門以及財政部門的績效監控；執行完后進行績效評價，且其評價結果應在財政部門預算資金分配和單位內部管理中得到充分運用。

（三）加強績效指標和評價標準體系建設

績效指標及預期值是績效預算結構的重要組成部分和績效測量的主要依據。為了保證績效指標的科學性和合理性，德克薩斯州對績效指標和預期值設置做了很多規定，包括績效指標設置應滿足的基本要求、指標開發和修訂須履行程序、績效指標的定義、確立績效指標預期值可用的方法等。另外，為確保績效指標和指標值設置能夠得到社會的廣泛認同，機構和預算單位設置的指標和預期值需要經過立法預算委員會和州長預算規劃政策辦公室共同審批。我國目前做法是績效目標、指標和預期值由各預算單位自定，由財政部門審批。我國目前績效指標和預期值設置存在的主要問題包括：一是數量過多，未聚焦于關鍵的績效測量；二是設置過程過于簡單，未經過嚴格論證；三是缺乏社會共識。雖然預算單位設置指標和標準需要提交財政部門審核，但受人員配置和能力的限制，財政部門的審核基本上流于形式。進一步推進我國地方財政預算績效管理改革，績效指標和評價標準體系的建設應該成為優先解決問題之一。

（四）明確劃分相關部門在實施績效預算中的職責

實施績效預算需要相關部門共同參與和配合，對此，德克薩斯州明確規定了行政、立法、審計機構和各預算單位在實施績效預算中的職責：立法預算委員會和州長預算規劃政策辦公室負責發布戰略規劃、兩年期撥款申請和運營預算的說明和指示，對機構所編制的戰略規劃、兩年期撥款申請和運營預算進行審批；州財政審計辦公室負責審查績效指標的科學合理性，并審核績效報告，對績效數據的準確性實施外部控制；預算單位負責制定本單位的戰略規劃、撥款申請，編制和執行運營預算，監督自身績效運行，對績效數據的準確性實施內部控制。我國目前各機構在預算績效管理職責劃分上，要求各級財政部門負責組織和實施本級預算單位的預算績效管理，并對本級預算單位和下級財政部門預算績效管理給予指導。各級預算單位對實施績效預算負有主體責任，具體包括：事前填寫績效目標申報表、事中監督自身績效運行情況、事后開展績效自評。目前人大基本不參與預算績效管理的實施，行使的是傳統部門預算資金合規性審批和監督責任，審計部門也未開展績效審計。今后應進一步明確人大負有績效預算結構審批和監督績效預算運行的職責，審計部門也應開展績效審計。

（五）完善信息管理系統，為績效評價提供完整、準確的數據

高質量的績效評價需要完整、準確的績效數據。德克薩斯州立法預算委員會出資開發了一個電腦網絡系統，即自動預算與評估系統，用于績效數據資料收集、儲存和處理，并對績效數據資料實施內外部控制。其中內部控制主體是各機構或預算單位，主要確保源數據輸入、數據處理等過程的準確性；外部控制主體是州審計辦公室，主要確保機構所報告的績效數據信息是可信的，可以作為決策的可靠參考依據。目前我國地方財政還沒有開發出類似于德克薩斯州的績效信息管理系統，導致數據缺失且不準確，這是當前我國績效評價報告質量差的重要原因之一。建議由財政部門出資與人大預工委共同開發一個績效數據資料收集、記錄、儲存和處理的電腦網絡系統；且為確保數據質量，還應由預算單位和審計部門對錄入數據實施雙重控制。

注釋：

①馬蔡琛、童曉晴： 《公共支出績效管理的國際比較與借鑒》，《廣東社會科學》2006年第2期。

②［美］約翰·L·米克塞爾：《公共財政管理：分析與應用》，白彥豐、馬蔡琛譯，中國人民大學出版社2005年版，第203—207頁。

③祁凡驊、張璋：《政府績效管理：國際的潮流與中國的探索》，方正出版社2013年版，第229頁。

④劉昆：《績效預算：國外經驗與借鑒》，中國財政經濟出版社2007年版，第223頁。

⑤李祥云：《我國地方財政實施預算績效管理的效果、問題與政策建議——基于湖北省直預算單位和市縣財政局的問卷調查》，《華中師范大學學報》（人文社會科學版）2020年第5期。