本然·實然·應然：論黨的領導法治化的三重向度

胡斯逸 ，李 豫

（1.湖南軟件職業技術大學，湖南 湘潭 411100； 2.湖南科技大學馬克思主義學院，湖南 湘潭 411100）

“改革開放以后，黨堅持依法治國，不斷推進社會主義法治建設。”[1]新時代背景下，將黨的領導納入法治軌道，使黨的領導在法治軌道上運行是推進全面依法治國的重大課題。2018年，習近平總書記首次提出“推進黨的領導制度化、法治化”，明確了黨的領導法治化既是“加強黨的領導的應有之義，也是法治建設的重要任務”[2]。這一論斷揭示了當代中國法治與政治的邏輯關系，明確了中國特色社會主義法治建設的重大任務，對加強和完善黨的領導并實現其法治化具有重要理論意義和實踐意義。

一、本然學理闡釋：黨的領導法治化的內涵理析

（一） 黨的領導法治化的邏輯結構

1.明晰黨的領導主體。黨的領導法治化實質上是將黨的領導活動法治化、制度化，并“通過依法執政方式實現黨對國家政權領導”[3]。推進黨的領導法治化必須通過黨的領導，而黨的領導又需要黨內組織和成員積極配合與履職。在這一邏輯的縱向切面上體現出來則是從黨中央到黨的基層進行有效領導的主體構成。根據最新修訂的 《中國共產黨章程》 的規定，“黨的最高領導機關，是黨的全國代表大會和它所產生的中央委員會。黨的地方各級領導機關，是黨的地方各級代表大會和它們所產生的委員會。”[4]。黨的領導法治化作為完善黨自身建設的政治任務和法治課題，必須接受黨組織的領導方可執行，黨的領導法治化建設的不斷推進是受其領導并被實時監督的。黨組織和黨的領導干部在執行并監督黨的領導法治化建設的過程中以領導主體身份出現。

2.確定黨的領導客體。在推進黨的領導法治化過程中，黨的領導客體是在長期的實踐中由歷史和人民決定的，并在黨規和國法中明確規定。從概念意義上分析，黨的領導客體即是指“黨的不同領導主體所實施的領導事務及其范圍具有各自的限定性即各自僅針對特定對象。”[5]根據職權法定原則，要求黨的領導要在黨章和憲法范圍內進行領導活動，將領導權以法律的形式展現出來。這需要通過國家權力體系和國家機構體系的載體來實現。因此，推進黨的領導法治化進程中，必須正確處理黨與各級人民代表大會、政府、法院和檢察院以及監察機關的關系，依法掌握和控制國家權力，通過法定程序明確黨的領導客體，并在此過程中實踐黨的領導法治化。

3.規范黨的領導過程。一般而言，黨的領導主體作用于黨的領導客體的程序方法和體制機制就是黨的領導過程的外在表現，規范黨的領導過程需要黨的領導主體堅持權責清晰原則，在思想和行為上牢牢堅守把握法治理念，將法治精神融入黨的領導全過程，從而實現黨的領導法治化的整體優化。法治區別于人治的關鍵是法治更加強調治理的程序性。用程序規范黨的領導方式和領導行為，而程序之間的銜接使黨在各項領域內的領導更加明確，有利于發揮黨協調各方的作用。黨的領導法治化不是一蹴而就的，是以黨內法規和國家法律為依據，經過系統有效的過程引導，并在此過程中不斷發揮黨的領導主體的能動性，方能使黨的領導法治化進程不斷開拓新局面。

（二） 黨的領導法治化的發展階段

1.黨建立后 （1921—1977年）。黨自成立之日起，就非常重視革命領導權的問題。中共四大通過的 《對于宣傳工作之議決案》 指出，要宣傳革命運動的世界性與階級性，“以端正黨的理論方向”[6]，首次提出無產階級革命領導權問題。1954年，中華人民共和國第一部《憲法》頒布，它“不僅把黨的領導寫進人民民主統一戰線的政權中, 還在此基礎上邏輯地得出了黨繼續領導的結論”[7]。這部憲法體現了建設時期黨不斷探索先進領導方式所做出的努力,同時也為黨的領導法治化進程提供了根本大法的保障。

2.改革開放后 （1978—2011年）。黨的十一屆三中全會后，全黨上下認真清理“左”的錯誤，并在此基礎上舉行了黨的第十二次全國代表大會。大會召開前夕，鄧小平明確指出：“修改黨章是要進一步明確黨在四個現代化建設中的地位和作用。”[8]這一思想為黨的十二大黨章以及隨后制定的憲法 （簡稱八二憲法） 指明了方向。這一時期的黨章和憲法都在此前的基礎上充實了黨的領導的內容，對黨的領導的客觀審視和理性規定穩固了黨的執政根基，推動了黨的領導法治化發展進程。

3.黨的十八大后 （2012年至今）。黨的十八大后，習近平總書記帶領全黨上下取得了全方位、開創性的執政成效，引領黨的領導法治化建設邁向新臺階。習近平總書記指出，要“堅持黨的領導，更加注重改進黨的領導方式和執政方式”[9]，再次明確黨的領導要走法治化道路。2018年，習近平總書記指出要“推進黨的領導制度化、法治化”，這是由黨的領導核心和人民領袖第一次公開明確提出“黨的領導法治化”概念，該論斷不僅闡釋了黨的領導和中國特色社會主義法治建設的內在統一聯系，而且在學理上回答了黨領導法治建設和黨的領導自身邁向法治化的實現邏輯，為工作實踐給出了明確的指導。2020年，習近平法治思想被首次提出，并被確立為全面依法治國的指導思想。習近平法治思想內涵豐富、體系完善，以“十一個堅持”為基本框架，將不斷把黨的領導法治化推向高峰。

二、實然現實分析：“黨的領導法治化”的現實向度

（一） 黨的領導法治化的重大意義

1.增強黨的權威的需要。樹立黨的權威是我們黨在建設社會主義法治國家進程中必須完成的工作，黨的領導法治化是形塑黨的權威的重要方式。新民主主義革命以來，中國共產黨以大無畏的革命精神帶領中國人民沖破封建“藩籬”，與多階層中國人民一起為中華民族謀富強。10年“建設”時期，黨領導人民取得“一五計劃”的勝利，使中國社會的面貌煥然一新，但1966年之后的一段時期，黨內出現了嚴重錯誤，對蓬勃發展的社會主義事業造成了極大影響。黨的十一屆三中全會召開后，全黨開始總結新中國成立以來正反兩方面經驗，在努力糾錯的基礎上推動黨內法治、國家法治。隨著中國特色社會主義事業的不斷推進，我們黨在依法治國和依規治黨等重大問題上的認識不斷深入，全面依法治國、建設社會主義法治國家已經成為共識。回顧黨的百年歷程，正是在磨礪中樹立黨的權威，以法治穩定黨的合法性權威，不斷朝著形成法理型領導權威的方向發展。理論和實踐的事實印證了必須不斷推進黨的領導法治化，黨的權威才能穩固扎實，中華民族偉大復興的中國夢方能早日實現。

2.處理黨和法關系的紐帶。中國的政治與法治的辯證關系，在不同時間、階段表現方式不同。新中國成立以來，探討政治與法治的聯系總是圍繞著黨和法展開，習近平總書記總攬全局，明確指出“黨和法的關系是政治和法治關系的集中反映。”[10]就當今時代而言，如何處理好黨和法之間關系的重點在于堅持黨的領導法治化，不斷推進黨的領導法治化建設是優化黨和法關系的戰略支撐點。黨的領導法治化實質上是黨的領導權的法治化、制度化，并在實現法治化的過程中加強黨領導各方、統籌協調的能力。黨依法領導黨內法治建設和國家法治建設，法治建設支持并保障黨的領導，二者在黨的領導法治化進程中相互耦合，實現統一。

（二） 黨的領導法治化的推進現狀

黨的領導法治化取得了重要成就。2018年，習近平總書記提出“推進黨的領導制度化、法治化”的命題后，黨的領導法治化實踐與建設得到了長足的發展。第一，成為習近平法治思想重要組成部分。2020年，中央全面依法治國工作會議召開，習近平法治思想被確立為全面依法治國的指導思想。在習近平法治思想中，要求不斷加強黨的領導法治化，不斷完善黨的領導方式方法，把黨的領導貫穿全面依法治國的全過程。第二，拓寬了黨內法規體系。黨的領導是全方位、深層次的，作為管黨治黨的法規依據，黨內法規體系必然要包含黨的領導法規。黨的領導法治化建設深化實踐了黨的領導法規，凸顯了黨依規治黨、依法治國、依法執政的偉大實踐，成為拓寬黨內法規體系不可或缺的部分。第三，踐行了中國特色社會主義法治價值理念。黨領導下的法治是全心全意為人民謀利益的法治，是保障人民依法享有各項權利的法治。黨的領導法治化旨在完善黨的領導方式，推進全面依法治國偉大實踐，進一步規范黨組織和黨員領導干部在領導人民進行社會主義建設中的行為，強化黨全心全意為人民服務的宗旨，充分體現了黨對人民和法治的尊重。

黨的領導法治化建設仍有不足。第一，黨內法規和國家法律銜接協調不足。囿于黨規和國法存在界限尚未完全厘清，黨規和國法的銜接并不完美。例如，某些黨內法規與國家法律重疊；某些事項國家法律進行規定但仍需黨內法規細化完善。第二，黨規黨法執行不徹底。黨的領導法治化進程的關鍵在于黨的領導法規的執行，黨的領導法規執行效能的不足則影響黨的領導法治化發展。部分黨員特別是黨員領導干部對于相關領導法規執行不到位、不扎實，在一定程度上阻礙了黨的領導法治化制度體系的發展與完善。第三，監督效能的發揮不夠徹底。中國特色社會主義進入新時代，黨的領導法治化的發展往往超越文本復刻，對于黨的領導法規實施效能的監督存在對象界定不清、監督意識不足以及程序不盡合理等問題，這都成為黨的領導法治化體系不完善的誘因。

三、應然實踐動向:構建黨的領導法治化的實現路徑

（一） 優化黨規國法，實現黨的領導法治化制度銜接

科學明晰黨內法規和國家法律的關系是協調黨規與國法的先決條件。二者雖然皆有法律性質，但都具有自身合理的權限邊界。黨的領導法規從屬于黨內法規，主要調整的是黨內關于黨的領導的活動和關系，而涉及到黨的領導的國家法律主要規定黨對于社會以及公共治理領域的宏觀領導。各級黨組織應通過線上線下相結合的方式，廣泛開展對于黨規國法關系梳解的教育活動，堅決糾正“以黨代政”論和“國法囊括一切”的錯誤思想。

通過機制的銜接來健全和完善黨的領導法規與國家法律的溝通協同乃是實現黨的領導法治化的重要基礎。在制度制定方面，黨內法規與國家法律的制定機構均應根據當前黨的領導具體指向制定法律法規，重點關注黨內法規與國家法律重合之處，從源頭上消弭二者之間的不協調。同時，構建黨內法規與國家法律制定主體的協商機制，從而保證雙方立法信息的互通與協作，從立法上減少二者間的沖突。在規范運行層面，針對黨內法規與國家法律二者重復規定的部分，特別是涉及黨直接領導的領域，應當創新工作協同機制，加強實踐指導。一方面，嚴格要求黨的領導法規的執行部門必須在國家法律框架內實施執規行為；另一方面，持續推進黨內執規行為的制度化，并與國家法律的實施實現無縫對接，進而推動實現黨的領導法治化。

（二） 強化黨規國法的執行，增強黨的領導法治化建設成效

黨的領導法治化的實施首先在于制度的執行，必須增強黨的領導法規執行力。良法是善治的前提和基礎，善治是良法的目的和歸宿，黨的領導法治化依照國法和黨規執行，是為了維護黨的領導、踐行黨全心全意為人民服務的宗旨。在這一價值目標的指引下，需要充分從兩個方面強化執行力。其一，運用主題教育手段，加強執行主體的能動意識，提高黨員領導干部的領導法治化能力，使其自覺實現法治化領導。其二，發揮相關黨內法規的震懾作用，讓黨員領導干部“知法畏法”，使其領導行為符合法律法規要求，進而實現黨的領導法治化的效果。

總體來看，從自覺執行的角度，黨的領導法規頒布后，各級黨組織要積極宣傳，開展對黨組織和黨員的教育工作，使其了解黨的領導法規的具體內容和基本程序，增強執行的自覺性。從強制執行的角度，各級黨組織在宣傳教育時要讓黨員尊重并敬畏黨的領導法規，在實施過程中加強監督規范的執行，增強紀律檢查力度。自覺執行和強制執行相輔相成，相互促進，共同強化黨的領導法規的執行力。

（三） 充分發揮監督效能，為黨的領導法治化建設兜底

黨依法依規進行領導的過程中往往需要監督來保障法治化領導的持續性。黨的領導法治化的建設必須依靠全方位、多層次的監督進行約束，如果沒有強制的監督手段和完善的監督體系，其執行就會流于形式，難以持久。

要打破黨的領導法治化監督困境需要多方協作，關鍵是發揮黨委的主體作用。首先，由各級黨委牽頭進行主題學習，提升監督活動的紀律性與嚴肅性，強化黨的領導法規執行意義。其次，委派高素質人才優化監督程序，突破由于程序不當引起的監督方式的框限。最后，明確監督結果，堅持問題導向，提升黨的領導法規執行效率。在黨的領導法治化實踐中不斷優化執行與監督的體系，從而構建切實可行的黨的領導法治化路徑。要跳出執政的“歷史周期律”，必須堅持黨性與人民性的統一[11]，黨的領導法治化是推動新時代黨的建設偉大工程的“秘鑰”。在全面深化改革的今天，必須堅定不移地推進黨的領導法治化建設，方能取得更大勝利。