農村閑置宅基地盤活利用清單管理的制度邏輯

徐忠國，李 冠，卓躍飛，陳 陽，王雪琪

（寧波大學公共管理系，浙江 寧波 315211）

1 引言

宅基地是農戶基本的物質資料，也是他們最重要的財產，對于他們的生活生產有著不可替代的作用[1-2]。宅基地保障了農戶基本居住權益，也為農戶發展農家樂等庭院經濟留下了承載空間[3-4]。改革開放以后，城鎮化、工業化逐步深入推進，農村富余勞動力與城鎮資本等生產要素進行有機結合，創造性地構造新生產函數，推動了我國經濟高速增長[5]。富余勞動力離開鄉村進入城鎮，引起了部分農村宅基地的閑置[6-7]。但這些閑置的宅基地是鄉村發展的寶貴資源，如何通過制度創新，將這些閑置資源盤活利用起來，反向將農村的土地與城鎮的資本等生產要素有機結合起來，化“死資源”為“活資源”，釋放潛在價值，對于城鄉要素雙向流動融合發展，對于促進農民農村增加財產收入，對于促進鄉村產業振興，有著重要的價值[5,8]。正因如此，農業農村部2019年印發《關于積極穩妥開展閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》，全面推動此項工作。在落實國家政策過程中，不少地方取得了良好的政策績效，涌現了浙江紹興等示范典型，但也出現了一些管理亂象，比如市場主體在開展農家樂等鄉村新產業項目的過程中，出現垃圾亂倒、污水亂排等問題，影響周邊農戶正常生活。在經營改造過程中，時有食品安全和建筑安全等問題，影響社會安全穩定[9]。地方政府對于盤活利用工作，有的聽之任之放任不管，有的在出現問題后，采取一刀切停辦、運動式治理，短期治長期亂的現象沒有得到根本遏制。市場主體和地方政府這種“亂作為”或者“不作為”現象的出現是有著深層次的制度誘因的，根本性的是缺少一套公私兼顧的整體性治理機制[10]。在農村閑置宅基地盤活利用（以下簡稱“宅地盤活”）工作中，有必要劃清市場和政府的行為邊界，構建“有效市場，有為政府”的整體性治理框架[7]。已有學術研究和制度實踐表明，由權力清單、責任清單和負面清單構成的“三位一體”清單制管理是治理市場主體和地方政府亂作為和不作為的有效政策工具[11]。因此，按照技術治理科學理性的原則，構建一套適合宅地盤活的清單管理制度有著迫切的現實需求。綜上，本文的現實管理問題是如何通過制度建設有效治理市場主體和地方政府在宅地盤活當中的亂作為和不作為問題。

經文獻梳理，宅地盤活研究大致可分為4類[7]：（1）閑置現狀和成因研究。通過抽樣方法調查典型城市的宅基地閑置程度[12-14]，分析包括城鎮化動力、農戶權利認知和土地制度缺陷等閑置的社會成因[15-17]。（2）盤活影響因素研究。現有研究揭示宅地盤活受到小農宅地祖產社會觀念和文化習俗的影響[18]，還受到宅基地轉讓權殘缺等制度的影響[19]。三權分置的實施，有助于突破這種束縛[4]。（3）盤活模式研究。現有研究總結了多種盤活模式，比如按主體類型分為村集體、地方政府、企業和外籍人員等主體主導的盤活模式[20]，按村莊類型分為城鄉一體型、中心社區型和就地改良型等模式[21]。（4）盤活路徑研究。現有研究討論了收回、置換、整理、收儲、復墾、合作、入股、聯營等盤活路徑[9]。清單管理研究大致可分為兩類：（1）政策評估。主要評估了清單管理制度興起的原因、實施的績效和存在的問題。總體而言，權力清單實施較為順利，責任清單和負面清單較為滯后，存在著各省市之間表單結構不統一、表單銜接不統一等問題[22]。（2）制度邏輯。這類研究把清單制作為技術治理的一種理想類型，關注從科學理性原則分析三張清單的政策內涵及清單間的邏輯聯系[11,23-24]。權力清單的導向是有限政府[23]，責任清單的導向是責任政府[25-26]，負面清單的導向是有效市場[27]。三張清單在禁入行為和限入行為方面需要進行邏輯關聯。綜上所述，宅地盤活研究較多討論市場一元治理，特別是產權制度改革，研究政府、市場和社會協同多元治理的研究較為缺乏[3,7,10]。清單管理研究較為抽象地研究制度的理論邏輯和實踐邏輯，研究具體行業應用的研究較為缺乏[22,25]。由此得出，本文的理論問題是如何從技術理性的理論視角構建宅地盤活清單管理的整體性制度邏輯。

本文采用法律社會學與行政管理學相結合的制度分析方法開展研究：（1）主要采用法律社會學的研究方法，通過制度的文本規定（文本中的制度）、制度的社會實踐（實踐中的制度）與制度的邏輯優化（重塑制度邏輯）三部分研究內容來建構本文的基本邏輯結構；（2）補充采用行政管理學的權力配置分析作為輔助性研究方法，把清單制作為技術治理的一種理想類型，從科學管理的理論視角研究宅地盤活權力配置的整體性制度邏輯。由于城鄉二元體制短期內難以完全根除，農民進城具有不穩定性和不徹底性，因此，本文中的宅地盤活限定為不拆除農房的存量要素再利用活動，為農民自由進出城鄉保留機會。通過本文研究為有效治理市場主體和地方政府在宅地盤活中的“亂作為”和“不作為”現象提供科學依據。

2 制度文本規定：源起與內涵

2.1 宅地盤活

中華人民共和國成立后，我國確立了強制提取農業農村剩余支持工業城市發展的道路。為此，在人民公社時期，建立了以“設置工農業產品價格剪刀差、實行主要農產品統購統銷制度以及農業集體經營體制”為核心的三位一體計?劃經濟體制[5]。改革開放以后，建立了以農村剩余勞動力、農村剩余資金和農村土地征收等生產要素支持工業和城市發展的制度體系[5]。農業農村單向度支持工業城市，導致農業農村自身積貧積弱。2011年，我國人口城鎮率跨越50%門檻，人均GDP超過5 000美元，具備了變革城鄉關系的現實條件[5]。中共十八大啟動了“以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體”的新型工農城鄉建設路徑，及時啟動了社會主義新農村建設。中共十九大，進一步啟動了鄉村振興戰略。在這樣的大背景下，中央啟動了改革農村土地制度，促進城鄉融合發展的工作部署，宅地盤活是其中的重要組成內容。2018年1月，中共中央、國務院印發《關于實施鄉村振興戰略的意見》，正式提出盤活農民閑置宅基地和閑置農房政策。2019年8月，新修改的《土地管理法》對鼓勵盤活利用閑置宅基地和閑置住宅做出法律規定。同年9月，中央農辦和農業農村部聯合印發進一步加強農村宅基地管理的通知，要求宅基地盤活利用土地增值收益全部用于農業農村。隨后，農業農村部貫徹中央精神，印發農村閑置宅基地和住宅盤活利用工作的專項通知，提出具體實施措施。通過以上制度文本分析可以發現：宅地盤活的政策內涵是實施鄉村振興戰略，促進城鄉要素自由流通、平等交換，充分發掘閑置宅基地的潛在價值，將鄉村的土地等要素與城鎮的資本等要素進行有機結合，為鄉村旅游等鄉村新產業、新業態的發展提供用地空間。以土地制度創新為杠桿，撬動“人錢地業”等城鄉發展要素的雙向流動和融合發展，促進鄉村產業振興，促進農民增產增收。以鄉村產業經營為經濟增長引擎，通過激活鄉村運營企業家的創新精神，創造性地將宅地、農房、資本、人才、技術、管理、制度、信息等生產要素融合起來，構造民宿等鄉村新型生產函數，創造農文旅等高附加值、創意型鄉村新產品，實現城鄉各類生產要素的價值增值和共同富裕。

2.2 清單管理

中華人民共和國成立以來，我國在探索資源配置機制上走了一條艱難曲折的道路。計?劃經濟時期，雖然我國也采取高度集權的計?劃經濟配置機制，但與蘇聯相比，中央還是為地方保留了一定程度的自主權，中央與地方存在著集權與分權的現實矛盾[28]。在經濟發展過程中，中央和地方的集權與分權關系往往容易出現“一收就死，一放就亂”的亂象[29]。市場經濟時期，在保障中央政治有效集權和控制改革風險的條件下，中央不斷推動向地方和向市場實行經濟分權[28-29]。中央通過面向經濟發展績效考核的官員晉升制（晉升錦標賽）來充分調動地方發展經濟的積極性和主動性，通過產權改革和市場建設來形成市場主體自我激勵和約束的機制[30]。政治市場和經濟市場的激烈競爭保障了我國經濟發展的高效率和高增長[28]。但出于對宏觀調控的需要，反復出現中央向地方和市場的經濟分權與收權的搖擺[29]，中央與地方、市場與政府的邊界處于一種模糊不清的地帶，不利于構建法治化的社會主義市場經濟[24]。中共十八大以來，中央試圖通過清單制的制度創新來落實簡政放權和法治政府建設的政治目標，推動政府職能轉變[23]。中共十八屆三中全會提出，“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。2014年9月，李克強總理在第八屆夏季達沃斯論壇上提出：“政府要建立‘三張清單’制度，用‘清單’明確政府的權力和職責，厘清政府與市場、社會的邊界”。2015年3月，中辦和國辦聯合發布權力清單制度指導意見。同年12月，國辦印發權力和責任清單編制試點方案，確定在發改委等7部門開展試點，并規定未列入試點的部門，可參照預先執行。2015年10月，國務院發布市場準入負面清單制度意見，同年12月正式公布全國第一版市場準入負面清單。通過以上制度文本分析可以發現：清單管理的政策內涵是將技術治理的理念引入政府管理，在技術治理科學理性的指導下，實施科學管理和專家治國兩大原則，促進政府職能轉型，構建現代服務型和法治型政府。通過對政府權力的確權、曬權和控權，一方面增強各級人民政府對人民需求的回應，另一方面增強政府管理公共事務的效率，具有行政管理正義和效率的雙向維度。基于理性清晰原則，劃清中央與地方、市場與政府的邊界，將分權和收權的調整納入法治化軌道。權力清單是指按照“法無授權不可為”原則，通過清單詳細列出法律向政府授予的實施行政許可、行政處罰等行政行為的行為規則（包括實施權力和實施程序），并向社會公開，其目標是塑造“有限政府”，解決政府用權任性、“亂作為”問題。“責任清單”是指按照“法定職責必須為”的要求明確政府職責、明晰職責邊界，其目標是建設“責任政府”，以清單的形式明確政府必須提供的公共服務職能，主要解決政府逃避責任、“不作為”的問題。負面清單是按照“法無禁止皆可為”原則，給企業“松綁”，向市場放權，其目標是建設“有效市場”，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。

綜上所述，宅地盤活和清單管理都是中央新近部署的改革任務，宅地盤活的政策要旨在于實施鄉村振興戰略，充分利用閑置宅基地資源推進鄉村產業振興，促進農業農村增產增收；清單管理的政策要旨在于以技術治理的科學理性推動政府職能轉換，建設服務型政府和法治型政府，將中央與地方、市場與政府的分權和收權的調整納入法治化軌道。清單制改革，是中共中央和國務院對轉變政府職能所做出的重大戰略決策。各級地方政府和各類政府部門都負有按照中央部署加快推進清單管理的任務要求。因此，宅地盤活實施清單管理是落實中央轉變政府職能的必不可少的改革內容。由于中央開展兩項改革的時間還比較短，宅地盤活的制度建設中清單管理的內容還比較薄弱，各項制度還不夠成熟，需要進一步根據中央的要求和實踐的情況深化制度建設。

3 制度社會實踐：模式與問題

3.1 宅地盤活

筆者通過參與田野調查和查閱文獻資料，將當前宅地盤活的主要經營模式歸納為：休閑度假、餐飲民宿、民俗展示、文化體驗、電子商務、創意工廠、健康養生、養老公寓等新產業新業態，以及農產品初加工、倉儲、冷鏈三產融合發展項目[9]。宅地盤活經營模式的選擇與地理區位和資源稟賦有著密切的聯系。對于具有城鎮區位優勢的村莊，一般較易吸引資本和技術發展直接為城鎮服務的經營產業，比如制造加工、電子商務等產業。對于具有特色資源稟賦優勢的村莊，一般較易吸引資本和技術發展為城鎮人口異地消費的經營產業，比如休閑度假、餐飲民宿等產業。地理區位或資源稟賦優勢不明顯的村莊，較易發展農業初加工項目。可見，宅地盤活突破了單純居住用途，把用途延伸到了二產和三產經營的范圍[31]。宅地盤活取得了明顯的成效，但由于我國一貫重城輕鄉的發展路徑，鄉村社會的治理體系和治理能力較為傳統和薄弱，難以有效應對城鎮資本、人員、技術和管理等生產要素下鄉帶來的治理挑戰[5]，于是各種治理亂象在局部鄉村不時浮現。比較典型的是各類物流和人流進入鄉村對公共服務形成的艱巨挑戰。比如，部分市場主體在開展產業運營過程中出現亂倒垃圾、亂排污水、亂拉電線、亂停汽車和超負荷使用電力、自來水、網絡和停車場等行為。部分制造業的經營，可能會引起水污染、大氣污染和噪音污染等環境問題。在改造經營的過程中，還可能出現食品安全和建筑安全等問題，影響社會安全穩定。由于缺少治理力量，地方政府對于經營出現的亂象容易采取聽之任之或強制取締等不作為或亂作為的傾向。因此，從各地實踐來看，宅地盤活雖然對于促進鄉村產業振興發揮了重要作用，但由于鄉村地區的治理能力較為傳統和薄弱，宅地盤活出現了一些問題和亂象。宅地盤活的管理實踐呼喚能夠適應鄉村實際，對市場主體和地方政府亂作為和不作為形成有效約束的治理機制。因此，當前將清單制引入宅地盤活的管理當中可謂正當其時。

3.2 清單管理

根據全國行政管理學會的政策跟蹤評估，全國31個省（區、市）公布了省市縣三級政府部門權責清單，一些地方還建立了權責清單的動態調整機制[22]。由于負面清單主要由國務院制定，所以清單管理的模式主要由權責清單的類型所決定。從全國實施的情況來看，權力清單實施較為全面深入，而責任清單和負面清單的實施較為滯后[22]。有關學者對權責清單進行了全面評估，將目前權責清單歸納為兩種模式：一體式和分立式[23]。一體式權責清單是指權力清單和責任清單一體化設計?，在一張清單中統一包括權力事項和責任事項[25]。安徽省是一體式清單的典型代表，經統計?全國共有17個省份采用了一體式清單。一體式權責清單構建了行政權力、責任事項和追責情形“三位一體”的權責體系。權責清單的內容要素包括：項目名稱、項目編碼、權力類型、設定依據、實施主體、對應責任、追責規定、監督方式等要素。分立式權責清單，是指權力清單和責任清單是各自獨立、各成體系的[25]。權力清單所列的行政權力是行政主體依法實施的對公民、法人和其他組織權利義務產生直接影響的行政職權。非直接影響的行政職權列入了責任清單。浙江省是分立式權責清單的典型代表，經統計?全國共有14個省份采用了分立式清單。對全國各級人民政府實施全面系統的清單制改革，用技術治理的模式有力地推動人民政府的職能轉型，為建設現代服務型政府和法治型政府奠定了良好的基礎。通過劃清政府和市場的邊界，對政府做減法，對市場做加法，全面激活經濟社會的發展活力。在全國實施權力、責任和負面清單制出現的最主要的問題是清單的碎片化問題[11]。清單管理碎片化主要體現在兩個方面：一是清單之間缺少邏輯銜接[11]。主要表現在從全國層面來看，沒有對權力清單、責任清單和負面清單之間的邏輯關系進行總體性設計?，三張清單的邏輯關系處于混沌狀態。二是各地方清單結構出現割據化[23]。各個省份在制定本省的清單內容時，采取差異化的清單內容結構，對于省、市、縣上下級政府間權責的劃分也采用了不同的內容結構，這導致市場主體在跨省辦理同一公共事務時產生許多困惑和不便。從調研的情況來看，由于較多的自然資源部門和農業農村部門實行了清單制管理，所以宅地盤活的各項業務或多或少都涉及到清單制管理。有的省實施較為集中，有的省實施較為分散，但都沒有專門成體系地對宅地盤活清單管理進行過制度設計?，存在著管理比較粗略和碎片的問題。

綜上所述，宅地盤活較好促進了鄉村的產業振興，促進了農民農村的增產增收，但也出現了市場主體和地方政府的亂作為和不作為現象，影響了鄉村振興的健康發展。清單管理較好推動了人民政府的職能轉型，為建設現代服務型政府和法治型政府奠定了良好的基礎，但存在清單管理內容要素不統一和碎片化的問題，三張清單的邏輯關系缺少整體銜接，影響了清單管理的整體效果。雖然地方政府在實施清單管理時，大多包括了宅地盤活的內容，但目前管理內容較為粗略和碎片，遠不能適應鄉村振興的現實需求。兩項改革的實踐時間還比較短，宅地盤活中實施清單管理的經驗還比較缺乏，需要在宅地盤活中進一步加強清單制的改革試點。

4 優化制度邏輯：表內結構與表間關聯

宅地盤活清單管理改革中制度文本與社會實踐存在的矛盾沖突主要包括以下三個方面：一是宅地盤活清單管理的制度建設和制度實施不足，導致市場主體和地方政府的亂作為和不作為現象較易發生。二是清單管理內容要素不統一，管理部門間信息交互困難。三是清單管理存在著碎片化的問題，三張清單的邏輯關系缺少整體銜接，影響清單管理的整體效果。針對上述矛盾沖突，本節應用行政管理學的權力配置分析，對宅地盤活的三張清單，在技術理性的指導下，從表內內容結構和表間邏輯關聯兩個方面系統優化制度邏輯。

4.1 清單表內結構

行政責任具有消極意義的“承擔責任”和積極意義的“應盡職責”兩個層面的涵義。消極意義的承擔責任是指行政職權行使主體沒有履行或不正確履行職責而應承擔的不利后果，一般為法律要求[25]。積極意義的應盡職責是指行政職權行使主體在行使行政職權、實施行政活動過程中必須履行的法定職責，是對行政職權行使者的義務性要求，一般為政治要求[25]。消極意義和積極意義的行政責任分別在權力清單和責任清單中予以體現。

（1）權力清單。宅地盤活權力清單管理的客體主要是市場主體的負外部性行為，包括禁入行為和限入行為，主要為空間用途管制、交通等基礎設施建設和農村產業經營等管理行為。比如，宅地盤活涉及的建設用地許可、不動產登記、電力業務許可、客運經營許可、公共場所衛生許可、個體工商戶登記、食品生產許可、民宿（農家樂）特種行業許可、建設用地行政處罰、公共衛生行政處罰等行為，涉及的行政管理部門包括農業農村、自然資源、住房建設、電力、衛生、交通、市政、市場監督和公安等各個部門。鄉村要素配置采取行政許可和行政處罰這種正面清單的方式，容易產生的問題是抑制了市場主體的自由和活力。政府可以在法律規定的清單范圍內行使權力，但也只能在清單范圍內行使權力，將政府處理公共事物的自由裁量權壓縮在合理的范圍。宅地盤活權力清單構造的責任為消極責任，所以責任事項和追責情形等追責要求應嚴格按照法律規定進行。為了加強對宅地盤活權力清單的法律約束，按照“有權必有責，權責相適應”的原則，宅地盤活適合的權力清單理想構造型式為“權力追責”型，即“權力事項”+“用權責任”[23]。宅地盤活權力清單的理想內部內容結構和清單構建路徑見表1。

（2）責任清單。宅地盤活責任清單管理的客體是地方政府的正外部性行為和市場主體的負外部性行為。責任清單的梳理可以結合編制部門確定的部門職責清單進行推進，也可以在權力清單的基礎上進行推進[25]。宅地盤活的責任清單涉及的公共經濟行為包括為鄉村振興的提供基礎服務的不動產權屬界定、鄰里糾紛調解等軟服務和供水、供電、供氣、通信、交通等硬服務。市場經濟的高效運轉離不開政府有效提供基礎性的公共服務。從改革開放的經驗來看，市場經濟的有效啟動和興旺，離不開在區域激烈競爭下，地方政府為市場主體提供產權界定、糾紛調解等軟服務和供水、供電、供氣、通信、交通等硬服務。宅地盤活同樣需要地方政府為鄉村產業運營提供必要的公共服務。宅地盤活責任清單構造的責任為積極責任，所以責任事項和追責情形的來源擴展到黨和國家的規范性文件中的行政責任要求。宅地盤活適合的責任清單理想構造型式為“職責追責”型，即“崗位職責”+“責任追究”[25]。宅地盤活責任清單的理想內部內容結構和清單構建路徑見表1。

表1 閑置宅基地盤活利用清單管理的表內結構Tab.1 Internal structure of list management for idle rural residential land redevelopment

（3）負面清單。負面清單的法律理念是管制市場活動引起的負外部性行為[27]。這些負外部性行為包括：一是關系國計?民生的產業經濟經營行為；二是影響社會穩定的產業經濟經營行為；三是對資源環境產生負面影響的產業經濟經營行為；四是對文化遺產產生負面影響的產業經濟經營行為[27]。根據經營行為的負外部性程度，可進一步劃分禁入行為和限入行為[23]。禁入行為是指根據法律規定不允許發生的行為，限入行為是指經過行政許可在一定的條件下可以實施的行為。宅地盤活負面清單關注的重點是準入行業對資源和環境的消耗強度：對于禁止準入類，禁止在歷史文化名村新建、改擴建與傳統風貌不相協調的建筑；嚴格禁止民宿不符合建筑安全要求的改造等。對于限制準入類，嚴格控制宅地盤活中的用電負荷、用水負荷以及控制噪音分貝和廢氣排放；新建項目不得采用含化學處理和硫磺熏制的生產工藝；新建項目生產工序中會產生揮發性有機廢氣的，應在采取措施減少廢氣排放；根據景區承載能力進行功能分區管理，確定游客容量上限，禁止超載運營等。宅地盤活負面清單的理想內部內容結構和構建路徑見表1。

4.2 清單表間關聯

目前，宅地盤活清單制管理實踐中存在的突出問題是清單的碎片化問題，即清單之間的邏輯關系相互抵牾或脫節，缺少銜接[11]。但從法理解釋而言，三張清單之間存在著密切的邏輯聯系[23]。為了讓宅地盤活得到整體性的治理，需要建立三張清單之間密切的邏輯聯系，在各自的清單中增加邏輯關聯的內容要素。比如，在負面清單中設置關聯權力清單和責任清單的內容要素，權力清單和責任清單同理類推。宅地盤活三張清單的價值功能和邏輯關系如圖1所示。權力清單與責任清單之間是權責匹配的關系，重點在于事前監管和事中事后監管的邏輯關聯。權力清單和負面清單是簡政放權的關系，權力清單的事前監管和事中事后監管需要與負面清單的限入領域和開放領域進行邏輯關聯。責任清單和負面清單是放管結合的關系，同樣是要將責任清單的事前監管和事中事后監管與負面清單的限入領域和開放領域進行邏輯關聯。

（1）負面清單與權責清單的邏輯關系。宅地盤活負面清單與權責清單邏輯關聯的重點是事前審批和事中事后監管。其中，負面清單的限入領域需要與權責清單的事前審批進行邏輯關聯（圖1）。根據負面清單的限制準入事項，在權責清單中增加與之對應的監管主體、監管內容、監管方式、監管措施及監管程序等內容要素。宅地盤活負面清單的開放領域需要與權責清單的事中事后監管進行邏輯關聯（圖1）。負面清單否定了“除非法律授權，否則禁止”的權利限制的法理解釋，開辟了“除非法律禁止，否則允許”的權利開放的法理解釋，消除了制度建設滯后所導致的“市場主體有需求但法律規定無授權”的權利空白地帶，增加了宅地盤活市場主體在權利空白領域經營的自由，促進政府與市場的關系重心從事前審批轉向事中事后監管[23]。針對負面清單的開放領域，宅地盤活權責清單應增加事中事后監管中隨機抽查內容要素，及時查處市場經營行為的違法情形，營造公平、誠信、有序的市場環境。宅地盤活負面清單和權責清單還需要建立動態調動機制：一是建立權力清單隨負面清單動態調整機制。為此，應根據鄉村產業運營的需求，明晰負面清單所涉領域、行業、項目，明確“禁入類”所含事項、“限入類”事項的開放程度和涉及的政府部門。對照內容，將權力清單中關于市場準入方面的行政許可事項進行系統梳理，對相關權力事項進行全面調整，確保內部整體協調。二是建立責任清單隨負面清單動態調整機制，做到監管和放權高度配合。地方政府根據宅地盤活市場發展的需要，動態增加政府開展事中事后監管和提供公共服務的責任。

（2）權力清單與責任清單的邏輯關系。從社會實踐看，權力清單和責任清單的構造型態有一體式和分立式。由于權力清單和責任具有不同的價值取向，因此權責清單的理想構造型態為分立式[25]。權力清單著眼于構建有限政府，政策的主要目標是對政府進行限權，防止政府亂作為的傾向，對職權實行消極責任，即職權亂作為法律后果的追責。責任清單著眼于構建責任政府，政策的主要目標是讓政府積極作為，防止政府不作為的傾向，對職責實行積極責任，即對職位不作為的追責。由于權力清單和責任清單具有不同的價值取向和政策初衷，將兩者并入實行一體式邏輯構造，存在著內生的邏輯沖突[25]。宅地盤活適合采用分立式構造型態，權力清單偏向控權和消極責任，責任清單偏向賦權和積極責任，有助于構建“有限權力、有限責任”的地方政府。但權力清單和責任清單仍然存在密切的邏輯聯系（圖1）。權力和責任是組織和職位這個矛盾統一不可分割的兩面。有權就有責，有責就有權，權和責是緊密關聯在一起的。因此，宅地盤活權力清單的事前審批、事中事后監管和公共服務事項需要分別與宅地盤活責任清單的事前審批、事中事后監管和公共服務事項進行邏輯關聯（圖1）。

圖1 閑置宅基地盤活利用三張清單的邏輯關系Fig.1 Logic relationships among power list,accountability list and negative list for idle rural residential land redevelopment

5 研究結論

本文冀圖通過考察宅地盤活和清單管理的制度文本和社會實踐，揭示出宅地盤活清單管理的整體性制度邏輯。通過法律社會學和行政管理學相結合的制度分析發現，宅地盤活的政策內涵是促進鄉村振興和城鄉融合，清單管理的政策內涵是劃定政府與市場的邊界。宅地盤活研究較多討論市場一元治理，特別是產權制度改革，研究政府、市場和社會協同多元治理的較少。清單管理研究較為抽象地研究制度的理論邏輯和實踐邏輯，研究具體行業應用的較少。將清單制引入宅地盤活的管理實踐具有重要現實價值和需求。本文試圖將兩者進行邏輯耦合，將宅基地盤活作為清單管理理論應用的場景，為宅地盤活構建起一個統一協調、科學理性的清單管理的制度邏輯。

宅地盤活權力清單著眼于構建有限政府，權力清單的理想構造型式為“權力追責”型，內部內容結構為：權力編碼、權力類型、權力名稱、法定依據、承辦機構、實施主體、運行流程圖、責任事項、追責情形、監督方式和救濟途徑。宅地盤活責任清單著眼于構建責任政府，責任清單的理想構造型式為“職責追責”型，內部內容結構為：責任事項、部門職責、職責邊界、部門職責對應的權力事項、公共服務事項、事中事后監管、職責行使流程圖、追責情形和追責依據。宅地盤活負面清單著眼于構建有效市場，負面清單的內部內容結構為：項目編碼、禁止或限制事項、禁止或限制準入措施描述、行使依據、行使層級、行使主體、承辦機構、行使運行流程圖及辦事指南等。宅地盤活權力清單和責任清單要與負面清單的禁入行為和限入行為清單相銜接，權力清單的事前審批、事中事后監管和公共服務事項需要分別與責任清單進行邏輯關聯，以構建起統一自洽的制度邏輯。