全過程人民民主實踐中的人民政協優勢

商紅日

（上海師范大學哲學與法政學院，上海200234）

一、人民民主和全過程人民民主

人民民主是中國共產黨領導的中國特色社會主義國家和政治制度的本質與精要。人民民主的含義是人民當家作主，即馬克思所說“人民當權”［1］的意思。《中華人民共和國憲法》規定：“中華人民共和國是工人階級領導的，以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”［2］9中華人民共和國這一世界歷史上的新型國家，以實現了人民當家作主而載入中國和世界歷史史冊。

“國家是整個社會的正式代表，是社會在一個有形的組織中的集中表現”［3］，但它同時也是一種“從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會相異化的力量”［4］。正因為如此，歷史上的各種形態的國家最終總是難逃“歷史周期律”。在中國，社會主義制度的確立及其鞏固和發展，不斷內在地生產出抑制和消除國家與社會相異化的傾向，通過中國共產黨的長期執政和實行全過程人民民主，不斷鞏固和加強國家政權基礎，不斷提高國家治理體系和治理能力現代化水平，保證和促進經濟發展、社會公平正義、文化和諧進步、生態循環有序、人民幸福安康。

人民民主有兩種基本形式：一是人民依法選舉人民代表進入國家權力機關行使國家權力。這種形式也經常被稱為選舉民主或代議民主，它是國家政權權威來源，也是國家權力生產、配置和管控的過程。這一基本形式以黨的領導、人民當家作主和依法治國相統一原則為指引，通過中國共產黨的領導、憲法、人民代表大會制度及其相關法律給予保障和實現。二是協商民主。這一基本的人民民主形式與選舉民主形式并存，二者相輔相成。“協商民主是中國社會主義民主政治中獨特的、獨有的、獨到的民主形式，它源自中華民族長期形成的天下為公、兼容并蓄、求同存異等優秀政治文化，源自近代以后中國政治發展的現實進程，源自中國共產黨領導人民進行革命、建設、改革的長期實踐，源自新中國成立后各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士在政治制度上共同實現的偉大創造，源自改革開放以來中國在政治體制上的不斷創新，具有深厚的文化基礎、理論基礎、實踐基礎、制度基礎。”［5］293-294這種協商民主的形式與各個層次的人民共同利益及公民民主權利緊密聯系，由決策、政策施行及基層社會治理活動形成持續的需求，以廣泛多層制度化發展為趨向，構成中國特色社會主義民主政治的重要組成部分。

全過程人民民主既體現了人民民主的特質，也是人民民主的實現方式；既彰顯了人民民主的本質，也反映了人民民主的根本要求和實踐特征。從馬克思主義國家理論的角度來分析，全過程人民民主將國家的統治和促進經濟社會發展兩大根本作用高度統一起來，使人民民主真正成為國家自我完善的力量，使國家權力“沿著”與經濟發展“同一方向起作用”［6］。人民民主這兩種基本形式相互助力，相得益彰，既綜合且有機銜接來展開全過程人民民主，又分別通過各自的全過程人民民主實踐而發展人民民主。由此，人民民主真正成為人民當家作主的制度，成為“真正民主制度”［7］。人民政協正是通過全過程人民民主實踐而與國家緊密聯系起來，發揮了重要的組織優勢、政治優勢和制度優勢。

二、人民政協的性質及其在全過程人民民主實踐中的組織優勢

在中華人民共和國史上，人民政協曾代行人民代表大會職權。1949年6月至9月，在經過三個多月的籌備工作后，人民政協第一屆全體會議于9月21-30日舉行。毛澤東在開幕詞中指出：“現在的中國人民政治協商會議是在完全新的基礎上召開的，它具有代表全國人民的性質，它獲得全國人民的信任和擁護。因此，中國人民政治協商會議宣布自己執行全國人民代表大會的職權，在自己的議程中將決定關于成立中華人民共和國的一切事宜。”［8］7早在抗日戰爭時期，特別是抗戰結束后，中國共產黨就研究思考未來新中國的國家制度問題，并聚焦于新型國家的國體、政體及建國綱領等根本問題。毛澤東于1940年初發表的《新民主主義論》中提出并闡釋建立“中華民主共和國”的思想，指出，“現在所要建立的中華民主共和國，只能是在無產階級領導下的一切反帝反封建的人們聯合專政的民主共和國”［9］675，并且就其政權的組織設想了全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會以及鄉人民代表大會的形式，提出“由各級代表大會選舉政府”，稱這一制度為“民主集中制”［9］677。在1945年4月召開的中共七大上，毛澤東代表黨中央所作的政治報告中提出了制定“共同綱領”和“在徹底地打敗日本侵略者之后，建立一個以全國絕大多數人民為基礎而在工人階級領導之下的統一戰線的民主聯盟的國家制度”的主張［10］。在人民政協第一屆全體會議通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》（簡稱《共同綱領》）成為中華人民共和國的建國綱領，發揮了臨時憲法的作用。《共同綱領》明確規定，中華人民共和國的國家政權屬于人民。人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。國家最高政權機關為全國人民代表大會。毫無疑義，人民政協在體現全過程人民民主要求的人民民主的國家制度的創建中，發揮了根本作用，成為全過程人民民主國家制度的“助產士”，并且這一歷史實踐的成就將永載中國人民民主制度的史冊。

但是，人民政協始終是統一戰線組織。即便在1954年9月第一屆全國人大會議舉行，進而標志人民代表大會制度正式建立之前的五年時間中，人民政協一直代行人民代表大會職權，也從未改變人民政協的統一戰線組織的性質。人民代表大會制度確立后，在民主黨派中確有一些關于人民政協的疑慮存在，特別是對人民政協的性質、地位和作用等存在認識上的一些問題［8］265，為此，毛澤東于1954年12月19日邀請各民主黨派和無黨派人士舉行座談會。毛澤東明確指出，政協的性質有別于國家權力機關。政協是全國各民族、各民主階級、各民主黨派、各人民團體、國外華僑和其他愛國民主人士的統一戰線組織，具有黨派性。“如果把政協全國委員會也搞成國家機關，那就會一國二公，是不行的。”但是，在新中國誕生后，人民政協的任務及協商作用仍然是十分廣泛和難以替代的，國家各方面的關系都要協商［11］。1954年12月舉行了全國政協二屆一次會議，這是人民政協史上具有里程碑意義的會議。這次政協會議通過了《中國人民政治協商會議章程》等一些重要文獻，在制度層面解決了人民政協的性質、地位、作用及任務等一系列根本性問題，確立了人民政協作為統一戰線組織將長期存在的思想、政治和組織基礎。

習近平在中央政協工作會議暨慶祝中國人民政治協商會議成立70周年大會上的講話中總結說：“1978年黨的十一屆三中全會召開，人民政協事業發展進入了新時期。黨中央進一步明確人民政協的性質、任務、主題、職能，推動人民政協性質和作用載入憲法，把中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度確立為我國的一項基本政治制度。”［12］292《中華人民共和國憲法》在“序言”中明確指出：“中國人民政治協商會議是有廣泛代表性的統一戰線組織，過去發揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭中，將進一步發揮它的重要作用。”［2］6-7人民政協作為統一戰線組織的長期存在，“是中國共產黨把馬克思列寧主義統一戰線理論、政黨理論、民主政治理論同中國實際相結合的偉大成果，是中國共產黨領導各民主黨派、無黨派人士、人民團體和各族各界人士在政治制度上進行的偉大創造。”［12］291堅持人民政協是統一戰線組織的認知，將人民政協作為統一戰線組織來建設，符合當代中國政治發展的邏輯，也是人民政協生命力之所在。

作為統一戰線組織，人民政協在中國特色社會主義民主政治發展道路上，發揮著并呈現出獨特的全過程人民民主的組織優勢，它集中體現為堅持中國共產黨的領導，“把更多的人團結在黨的周圍”［12］294，提高統一戰線組織的廣泛代表性。

人民政協是在中國共產黨號召和領導下成立起來，又始終在作為執政黨的中國共產黨領導下開展活動的。黨的領導是人民政協存在與發展的根本保證。人民政協堅持和準確把握統一戰線組織的定位，也就能夠不斷獲得全過程人民民主的組織優勢，為各黨派、人民團體及無黨派人士創造更好的參政議政條件，在圍繞黨和國家中心任務履職盡責中，突出“委員代表性”的政治效能，進而實現人民代表大會選舉民主與人民政協協商民主的相互補充、相得益彰。

作為統一戰線組織，人民政協的組織優勢還體現在其特有的政治組織的功能上。由統一戰線性質所決定，人民政協的功能是廣泛凝聚人心，實現大團結大聯合，畫出最大同心圓，匯聚起實現民族復興的磅礴力量。這個功能由一系列具體能力的產生及其合力的形成所支持。這些具體能力主要包括政治吸納、意見匯聚與整合、政策產品生產、政治人才培育、政治傳播及力量輸送等。這其中的每一種能力都是人民政協的組織力量的體現。正是這一組織力量進一步豐富了中國社會的民主生活，滋養了國家的政治生機，貫通了選舉民主和協商民主，彰顯了全過程人民民主的特質。

三、人民政協的作用及其在全過程人民民主實踐中的政治優勢

憲法在其序言中指出，人民政協“過去發揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現代化建設、維護國家的統一和團結的斗爭中，將進一步發揮它的重要作用”（見前引書）。這是憲法對人民政協地位的肯定，也是人民政協活動范疇的憲法依據。

《中國人民政治協商會議章程》在“總綱”中規定：“中國人民政治協商會議是中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是我國政治生活中發揚社會主義民主的重要形式，是國家治理體系的重要組成部分，是具有中國特色的制度安排。”這個表述似乎強調人民政協有多重屬性，但實際上是對人民政協性質及其地位、作用的總體概括。“重要機構”“重要形式”“重要組成部分”及“制度安排”均為人民政協作為統一戰線組織這一性質而展開的重要作用與地位的判定［13］。

不僅如此，《中國人民政治協商會議章程》還對人民政協職能性作用有明確具體的規定。該章程指出，“協商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢。中國人民政治協商會議是社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構，要聚焦國家中心任務，把協商民主貫穿履行職能全過程，完善協商議政內容和形式，著力增進共識、促進團結，在推動協商民主廣泛多層制度化發展、推進國家治理體系和治理能力現代化中發揮不可替代的作用。”章程還規定：“中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會的主要職能是政治協商、民主監督、參政議政。”并對這些職能作出明確具體界定［13］。

如果緊密聯系人民政協及其職能的歷史變遷、人民政協的憲法定位以及人民政協的實踐活動來對人民政協的作用進行理論探討，那么，可以發現人民政協的作用集中體現在它與國家政權的關系和它與國家治理的關系上，而這兩個方面的關系最終都能歸結為人民政協與全過程人民民主的關系。

從人民政協與國家政權的關系看，人民政協凸顯其對維護和加強中國特色社會主義國家政權基礎的重要作用，甚至可以說，這種作用發揮得越好，人民政協的生命力越強。國家政權基礎問題始終是中國特色社會主義命題中的一個根本性問題。“基礎不牢，地動山搖”，這是一個普遍性的道理。人民政協雖然不是國家政權機關，不行使國家權力，但卻是維護國家政權基礎的重要方面、重要途徑和重要方法，體現著社會主義國家與人民關系的重要特色。人民政協始終堅持大團結、大聯合的主題，為黨派、新的社會階層、海內外同胞等發揮作用提供了制度框架和工作平臺，為協調政黨、民族、宗教、階層、海內外同胞等五大關系，團結一切可以團結的力量，做好凝心聚力的工作等發揮了獨特作用。所有這些作用對于以工農聯盟為基礎的國家政權而言，最終形成固本強基的力量，從而為各種國家權力的運行提供更加有力的支持。從改革開放40多年的實踐中可以清楚地看到，作為統一戰線組織，人民政協發揮了獨有的政治優勢，這種優勢是解釋中國政治、經濟、社會40多年長期穩定發展的關鍵要素之一，是理解、認識當代中國發展的一個重要邏輯。如果說統一戰線是中國共產黨執政興國的重要法寶，是當今中國共產黨團結海內外全體中華兒女實現中華民族偉大復興的重要法寶，那么，人民政協就是承載這個法寶的密碼箱。在面向未來的歷史進程中，需要矢志不移地堅持發揮人民政協在維護國家政權基礎方面的政治優勢，不斷強化人民政協固本強基的機理和機制。

從人民政協與國家治理的關系看，人民政協呈現出它在國家治理體系中不可替代的作用，甚至可以說，這種作用越大，人民政協的事業越發展。應該說，人民政協作為國家治理體系的重要組成部分而發揮治理作用，成為中國治理的一大特色。在國家治理的事項中，人民政協主要通過履行自己的三大職能而進入國家治理過程中。人民政協就國家大政方針和地方的重要舉措，包括國家和地方經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設中的重要問題，開展決策之前和決策實施之中的協商，這些構成其政治協商職能。人民政協對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策、重大改革舉措、重要決策部署的貫徹執行，對涉及人民群眾切身利益的實際問題的解決與落實，以及對國家機關及其工作人員的工作等展開監督，這些構成其民主監督職能。人民政協對政治、經濟、文化、社會生活和生態環境等方面的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論，人民政協通過調研報告、提案、建議案或其他形式，向中國共產黨和國家機關提出意見和建議等，這些構成其參政議政職能。這三大職能不僅在人民政協章程中有明確規定和界定，而且通過人民政協一系列固定實踐活動和制度化安排付諸實際行動，轉變為各級政協組織及政協委員的工作，并不斷取得重要成果，在國家與地方的各個層次上顯現出治理的成效。

人民政協對維護和加強國家政權基礎的重要作用，以及人民政協在國家治理體系中不可替代的作用，突出反映了人民政協在全過程人民民主實踐中的政治優勢。這兩種作用通過“創造團結與民主的有機統一”［14］，促進人民民主的本質在中國民主政治實踐的全過程中得到實現。

四、作為制度安排的人民政協及其實踐全過程人民民主的制度優勢

人們完全能夠從中國現實政治生活中觀察到，人民政協是十分活躍的政治組織。人民政協的提案包含經濟、農業和農村、人口資源環境、教科衛體、社會和法制、民族和宗教、港澳臺僑、外事、文化文史和學習等十個專門委員會與國家的政治、經濟、社會、文化、生態、外事、民族宗教及港澳臺僑等重要領域事務緊密銜接，各民主黨派和工商聯等所有界別均與專門委員會活動緊密對接，通過全體會議、常委會會議、主席會議、專題協商會、雙周協商座談會、網絡議政遠程協商會等各種不同會議形式，以各種視察調研為基礎，形成各種報告、意見建議、提案、大會發言等建言資政工作成果。民情民意民生問題在這些活動和工作成果中獲得集中反映和表達，黨和國家大政方針和中心工作的政策問題在這些成果中得到深入思考與研判。從這些觀察中，人們能夠感受到人民政協組織的活力，也可能會獲得一些關于中國政治樣式的深入思考，特別是，在中國特色社會主義民主政治體系中，人民政協何以能夠如此富有政治活力。

作為中國特色的制度安排，人民政協是多黨合作和政治協商的專門機構，它通過協商民主的固定渠道，構建起中國政治特有的政治空間，“把協商民主貫穿履行職能全過程，堅持發揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發力”［12］293，使人民民主在政治產品生產過程中發揮其制度優勢。作為全過程人民民主的重要形式，協商民主在人民政協這個專門協商機構中，有專門的工作內容和程序，有明晰的計劃、任務和工作推進機制，有過程與周期管理及服務保障機制，有完整的制度支持。所有這些都是作為政治產品的生產設施而有序運轉的。這些生產設施不斷地生產出兩大類別的政治產品：一是政策類產品。該類產品主要包括諸如直達中共中央和國務院的重要意見、宏觀與微觀的政策建議、議政建言、報告、提案等。由于這些產品都要經過嚴密可控及具有科學化要求的生產過程，例如問題意識的確定、選題的形成、社會調查、分析研討、政策話語的形成、方案的形成等，從而使成果具有專門的政治產品性、可供給性。此類產品通過“思想”“方案設計圖景”及“政策話語”的形態來呈現。二是效能類產品，如分享知識、增進共識、交流意見、溝通認識、尋找方法、促進團結以及政策類產品的實踐轉化效能等。此類產品通過共同的社會活動來生產，以“交往關系”的形態來呈現。這兩大類產品都充滿了團結和民主的主題內涵，具有建言資政和凝聚共識“雙向發力”的實踐特質，發揮著擴大黨的執政基礎、維護和鞏固國家政權基礎及提高國家治理效能的重要作用，從協商民主制度方面彰顯了全過程人民民主的制度特色和優勢。

作為中國特色的制度安排，人民政協的存在本身就是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度運行的重要條件，也是存在于這一中國基本政治制度內的具體制度。對其制度優勢，我們可從如下幾個方面來認識：首先，人民政協已經形成了自身的歷史和文化，這一歷史和文化是中國共產黨與各民主黨派及參加政協的各個主體共同創造的，這一歷史和文化可概括為中國政協文化，它既是制度實踐的成果，同時也具有深厚基礎和獲得廣泛認同，體現為基本政治制度以及政協制度的文化優勢。其次，人民政協作為專門協商機構是中國新型政黨制度運行的重要載體和方式，它具有系統完備的政治設施、通暢的政治交流網絡、權威的成果集成和使用通道、系統完善的組織體系和工作流程以及豐富的經驗積累。因此，人民政協作為專門機構，具有獨特的有序政治參與優勢。再次，該專門機構成為中國共產黨領導統一戰線事業、開展多黨合作和政治協商活動的主要機制，諸如通報、征詢、議政、溝通、監督、學習、發布以及相關議程設置和管理等都是這一機制的內容構成和方式的呈現。由此可見，人民政協具有重要體制機制優勢。最后，這一專門機構為各民主黨派作為參政黨參加國家治理和民族復興偉業構建了特定平臺。因此，人民政協具有特定平臺的優勢。以上論述表明，作為多黨合作和政治協商的專門機構，人民政協是協商民主廣泛多層制度化發展的更高層次，是中國政治生活的一種樣式，體現著中國政治發展道路的重要特色，無疑，在實踐全過程人民民主中具有制度優勢。

當然，制度優勢最終是通過實踐效能來體現的。所謂制度優勢，也就是強調制度的有效性和實踐活力，這種有效性和實踐活力恰恰就是制度優勢的核心意涵。當人們強調“將制度優勢轉化為實際效能”的時候，這只是在強化：要將制度固有的動能和潛力激發出來，從而更好實現制度安排的目標。作為中國特色的制度安排，人民政協的制度及其優勢是在同一實踐過程中完成的，即制度建設和實踐效能實現已經嵌于人民政協的全過程協商民主實踐中，不斷發展人民政協的實踐活動，就意味著人民政協制度將隨之不斷完善，人民政協制度效能也將不斷增強。

五、幾點總結

早在2014年9月習近平總書記就提出了“協商民主深深嵌入了中國社會主義民主政治全過程”［5］294的論斷，這一論斷對于理解人民政協與全過程人民民主的關系具有重要指導意義。中國社會主義民主政治的核心和主旨是中國共產黨領導人民當家作主。它是全過程的人民民主。其中，協商民主對于全過程人民民主而言，具有嵌入性的特點，這一特點具有中國社會主義民主政治的深意：它對于認識人民民主兩種形式之間的關系，對理解人民政協在現實中國政治中的地位、作用、特色、優勢等一系列理論和實踐問題帶來重要啟示。

聯系人民政協的歷史和實踐，我們能夠從中發現：

人民政協以統一戰線組織的形態深深嵌入于全過程人民民主實踐，發揮了人民政協的特有組織力量，開辟并不斷充實和加強“委員代表性”，運用人民政協組織平臺，促進實現全過程人民民主是全國各民族、社會各界別人民大團結、大凝聚、大發展的民主，是更廣泛、更真實、更管用的民主。

人民政協以其特有的政治地位和政治作用而嵌入全過程人民民主實踐，既在鞏固和維護國家政權基礎，特別是在黨和國家處理一些基本關系方面展現出特有的政治優勢，也在國家治理體系中展示出富有特色的職能化政治優勢，促進實現全過程人民民主的中國特色更鮮明、更顯著。

人民政協作為中國特色的制度安排，即作為多黨合作和政治協商的專門機構而嵌入于全過程人民民主實踐，在政治產品生產以及在支持中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度運行等多方面，都具有重要制度優勢，使全過程人民民主作為中國政治發展的事業，前景更光明，道路更寬廣。