社會治理現代化視域下宗教事務管理研究

雷火劍

（中共南寧市委黨校，南寧530007）

宗教事務管理是社會治理的重要方面。改革開放以來，中國社會發生了深刻變化。在經濟社會體制上，實現了由社會主義計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，政府、市場和社會組織之間的權責關系發生了重大變化；在社會結構上，產生了眾多新的社會階層，各階層之間的流動加快，客觀上要求宗教事務管理要適應社會主義社會的轉型。

一、社會轉型對宗教事務管理提出的新挑戰

在黨中央關于我國宗教問題和宗教工作的基本觀點和基本政策的指引下，宗教工作的形勢“基本有序、基本穩定，沒有出現影響大局的大問題”［1］。但是也應該看到，隨著中國社會轉型的進一步深入和擴大，國際形勢的變化以及某些復雜的因素反映到宗教上，出現了一些新情況、新問題，又為新形勢下的宗教事務管理提出了新要求。

（一）信教人數增長明顯，宗教影響有所上升

當代中國社會轉型主要是指社會從傳統型向現代型的轉變，“整個社會系統由一種結構狀態向另一種結構狀態的過渡，它不是社會某個部分或層面的局部發展，而是社會系統的全面的、結構性的變化。社會轉型以結構轉型為核心，同時帶動社會體制的轉換、利益的調整和觀念的變化等諸多方面的發展”［2］。其中，經濟社會體制從傳統的計劃經濟體制向新的市場經濟體制轉化，具體表現為：多種經濟成分和多種經濟形式的發展，社會分工的日益精細化和產業結構的復雜化，效率優先兼顧公平的現代企業制度的建立，個人收人的差距拉大和重新調整，個體價值得到強化，社會群體利益多樣化導致人們價值觀的多元性和多樣化等。一方面，隨著社會主義市場經濟體制的確立，社會主義生產力得到了解放，中國經濟實現騰飛，人民生活水平有了質的飛躍。但社會轉型期既是中國的黃金發展期，也是矛盾凸顯期。隨著市場經濟體制的確立和改革的深入，出現了一些不可避免的問題：在原有的計劃經濟體制下處于較高地位的國企工人收入降低甚至失業，產生了社會挫折感；區域之間、產業之間、城鄉之間、漢族聚居區和少數民族聚居區之間發展不平衡以及經濟不發達所帶來的教育落后和思想觀念落后等；社會成員、社會群體之間利益沖突凸顯，一些人出現焦慮心理、浮躁情緒，甚至做出不理智行為；看病難、住房難等民生問題顯現。

另一方面，在計劃經濟時期，所有的社會成員都被納入到國家設立的各級各類單位組織之中，成為單位組織的成員。改革開放以來，個人對單位進而對政府和國家的依賴性逐漸弱化。在社會分化的過程中，一些社會組織自治領域脫離了早先關系較為密切的整體而出現［3］。宗教在社會生活中的影響力在不斷增強。宗教活動頻繁，且規模增大，亟須加強對宗教事務的管理。

（二）部分組織或個人利用宗教進行違法犯罪活動

社會轉型過程中，中國開始從較為封閉的傳統社會向開放的現代社會轉變，但宗教方面的法律、法規還在建設過程中，宗教活動在一些地區呈現無序狀態。一些不正常的宗教活動，游離于宗教管理部門的管理之外。

其次，境外勢力利用宗教進行的滲透活動日益加劇。“隨著我國對外開放不斷擴大，國際敵對勢力為加緊對我國實施西化、分化的政治戰略，打著‘宗教自由’的旗號同我們爭奪人心。”［4］他們往往以維護人權為借口，粗暴干涉我國內政和中國天主教內部事務，侵犯我國的主權，成為境外勢力對中國進行干涉、顛覆與“和平演變”的重要組成部分，嚴重危害了中國特色社會主義現代化建設。境外勢力除了進行傳統的“旅游布道”“慈善布道”“郵政布道”和“空中布道”，還通過探親、經商、講學、學術交流、開展社會慈善事業等形式進行“溫情”傳教和“產業布道”。有的國外宗教組織甚至在我國境內非法建立宗教組織，同愛國宗教組織爭奪信教群眾。而互聯網的普及更是令宗教滲透防不勝防，一些境外宗教組織通過網絡向境內宗教代理人發布指令，甚至公開建立網頁傳教或者通過群發郵件的方式布道，增加了抵御境外宗教滲透的難度。

同時，伴隨對外開放的步伐，宗教極端勢力快速興起，邪教活動愈發猖獗。境內外“三股勢力”（暴力恐怖主義、民族分裂勢力、宗教極端勢力）妄圖以“宗教”達到其擾亂社會正常秩序、分裂中國的罪惡目的。這些反動勢力宣揚宗教極端思想，歪曲宗教教義，蒙騙信教群眾，煽動暴力恐怖活動。將社會轉型中出現的一些不可避免的問題曲解為人為作用，放大社會矛盾，在蠱惑人心的同時，夾帶反政府、反國家的政治私貨。他們通過私設地下講經點、私帶地下學經人員、印刷傳播非法宗教制品、互聯網傳教、煽動信教群眾無組織朝覲等方式，大肆宣揚極端、暴力、分裂思想，挑起宗教對抗和民族矛盾，是威脅社會穩定和民族團結的毒瘤。

二、新形勢下宗教事務管理的工作重點

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對創新社會治理方式作出全面部署，提出“四個治理”原則，即堅持系統治理、依法治理、源頭治理和綜合治理。這四個關鍵詞，既是現代社會治理必須堅持的基本原則，也為宗教事務管理指明了方向和路徑。

（一）堅持系統治理，處理好宗教事務管理各主體的關系

《決定》指出：“堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。”這就要求我們在宗教事務管理中，要明確各主體及其相互關系，即宗教事務管理由誰主導以及各主體間怎樣互動。

一是要處理好管理主體與管理客體之間的關系。政府有關行政管理部門是宗教事務管理的主體，其正確履職是貫徹黨的宗教工作基本方針的關鍵，其管理水平的高低直接決定宗教事務管理的水平。為依法管理宗教事務的實現，黨和政府制定了一系列相關的法律法規和政策，并注意樹立“法制”權威，完善監督機制，提高宗教政策、法規的執行力度。此外，黨和政府還加強宗教政策、法律的宣傳力度，普及法律知識，努力增強廣大干部群眾的宗教政策觀念和宗教法律意識。這些措施較好地處理了管理主體與管理客體之間的關系，為依法管理宗教事務的實踐提供了良好的條件。

二是要處理好政府依法管理與群眾參與管理之間的關系。宗教事務管理，首要的是政府有關行政管理部門依法“行政”，但也應該包括歡迎廣大宗教界人士和信教群眾“參政”的一面。做到政府實施管理與群眾參與管理相結合，這既是檢驗管理成效的重要標志，也是調動宗教團體積極性的重要措施。充分調動愛國宗教團體的積極性，發揮其應有的作用，是貫徹執行好黨的宗教政策的重要組織保障，也是團結信教群眾，不斷鞏固和擴大愛國統一戰線的一條重要經驗。鑒于宗教團體的重要作用，管理宗教事務的過程中，黨和政府有關行政管理部門一方面要使自己的各項活動制度化、規范化；另一方面要鼓勵宗教團體根據自身實際情況，建立和完善內部管理制度，搞好自我管理。這兩方面的措施，能較好地處理政府依法管理與群眾參與管理間的關系，調動愛國宗教團體的積極性，為依法管理宗教事務提供良好的條件。政府依法管理和宗教團體的自我管理，有著各自的范圍和職責。在依法管理宗教事務的過程中，黨和政府有關行政管理部門要正確處理兩者之間的關系，促進兩者的互相結合，依法保障愛國宗教團體的合法權益，嚴厲懲處非法宗教活動和利用宗教進行的違法犯罪活動。

（二）堅持依法治理，提高宗教工作的法治化水平

依法管理宗教事務，提高宗教工作法治化水平，是實現宗教與社會主義社會相適應的必由之路，也是推進宗教事務管理體系和管理能力現代化的根本路徑。除《憲法》外，我國還有《民族區域自治法》《刑法》《民法通則》《教育法》《義務教育法》《民辦教育促進法》《勞動法》《工會法》《兵役法》《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《村民委員會組織法》《紅十字會法》《廣告法》等有關具體法律，相關部門參與管理宗教事務有了法律依據。我國法律對宗教的有關規定，尤其是對公民宗教信仰自由權利的規定，與《聯合國憲章》《世界人權宣言》《經濟、社會和文化權利國際公約》等國際文書和公約的有關規定基本一致。我國公民宗教信仰自由是有法律保障的，體現了國家和人民的意志。

目前，我國已有《宗教事務條例》和一些單項行政法規，如《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定》。2004年7月7日，《宗教事務條例》經國務院審議通過，自2005年3月1日起施行。2017年對《宗教事務條例》進行了修訂，2018年2月施行。該條例是我國第一部綜合性的宗教法規，對保障公民宗教信仰自由，維護宗教和睦與社會穩定，規范宗教事務管理，提高宗教工作法治化水平起到了重大的推動作用。另外，《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定》于1994年1月31日發布，一方面保障了境內外國人的宗教信仰自由，另一方面在維護我國社會公共利益方面進行了規定。除《宗教事務條例》和《中華人民共和國境內外國人宗教活動管理規定》兩部行政法規外，我國還有一批由國家宗教事務局等部門頒布實施的宗教事務方面的部門規章，使宗教事務管理更具操作性。我國處理宗教事務幾十年來的實踐證明，黨通過法律把對宗教的管理上升為國家的意志和社會準則，保證了宗教政策的穩定性。《宗教事務條例》頒布實施后，國家宗教事務局跟進出臺了一批配套部門規章；全國共有31個省、自治區、直轄市頒布了宗教事務方面的地方性法規或政府規章。但不應忽視的是，宗教法律法規還有待健全和完善。如我國《宗教事務條例》《慈善法》《社會組織管理條例》中都有保護慈善組織、捐贈人、志愿者、受益人等慈善活動參與者的合法權益等方面的內容，但是在現有的法律架構中尚無專門針對宗教慈善行為的法律與法規。宗教團體開展公益慈善活動的范圍、方式及財務管理等缺乏明確的法律規定。

另外，宗教法治建設還需要提高相關負責人的依法行政水平。從目前宗教執法的實踐看，不同程度地存在不懂法、不依法、方法過激、處理不當等現象。一方面，在執法過程中對一些宗教活動的管理缺乏穩定性和規范性。另一方面，在執法力度的把握上，有一部分執法者的法律意識淡薄，輕法、厭訴。“權大于法”“政策高于法”等人治思想嚴重阻礙了宗教事務依法管理。從短期來看，宗教工作干部必須對憲法和法律保持敬畏之心，“治國者必先受治于法”，不得濫用職權，不得亂作為。宗教工作干部必須嚴格依照法律程序規定的方式、時限和步驟行事。各級政府宗教事務部門要自覺接受人大的監督、政協的民主監督和人民法院依法實施的監督。相關部門要不斷推進政務公開，保障人民群眾的知情權、參與權和監督權。從長期來看，宗教事務管理必須注意宣傳教育，營造良好的法治環境。目前制約宗教事務管理的一個重要問題就是執法的輿論基礎薄弱。談起宗教，很多人感到既陌生又神秘，即使從事宗教工作的同志也認為宗教比較復雜；還有個別干部對宗教知識知之甚少，對宗教工作不愿管、不敢管、不會管，更談不上對宗教行政執法有足夠的認識。國家要不斷創新宣傳的載體和方式，通過宣傳教育，去除宗教工作的神秘感，提高宗教界人士和廣大信教群眾權利和義務相統一的意識，提高他們明辨是非的能力，使他們自覺接受政府宗教事務部門的依法管理和監督。

（三）堅持源頭治理，以民生改善促進宗教和順

雖然宗教的一些思想超越現實，但宗教問題的根源卻在現實之中，沒有不受宗教影響的社會，同樣沒有能完全脫離現實的宗教。宗教事務管理，不能就宗教看宗教，必須透過現象認識根源，跳出宗教事件處理宗教問題。馬克思在《資本論》中指出，“只有當實際日常生活的關系，在人們面前表現為人與人之間和人與自然之間極明白而合理的關系的時候，現實世界的宗教反映才會消失”［5］。這要求我們將推動經濟高質量發展，改善信教群眾生產生活條件作為解決宗教問題的根本途徑。習近平總書記指出，“發展是解決民族地區各種問題的總鑰匙”［6］。“要讓改革發展成果更多更公平惠及各族人民，不斷增強各族人民的獲得感、幸福感、安全感。”［7］雖然發展不是解決問題的全部手段，也不能僅靠發展解決所有的宗教問題，但參與式發展、融合式發展、包容性發展，能讓信教群眾有更多獲得感和平等感。

“安民可與為義，而危民易與為非。”少數民族地區和農村地區宗教問題易發多發，是宗教事務管理的重點和難點。從這些地區經濟社會發展相對滯后的實際情況看，需要大力改善當地信教群眾生產生活條件。只有讓廣大信教群眾的生活富裕起來、日子紅火起來，宗教和睦才能有堅實的根基。特別是起點低、底子薄、生態環境脆弱、經濟增長內生動力不足的特殊區情，決定了民族地區群眾必須付出艱苦卓絕的努力，才能同步實現民族復興。同時，民族地區正處于走向長治久安的關鍵階段，保持持續穩定和全面穩定還面臨著許多挑戰，民族分裂勢力與外國反華勢力相勾結妄圖分裂國家的圖謀沒有變，分裂勢力的反動階級本性沒有變，民族地區實現長治久安任務艱巨，責任重大。正如習近平總書記在第六次中央西藏工作座談會上指出的，“必須牢牢把握西藏社會的主要矛盾和特殊矛盾，把改善民生、凝聚人心作為經濟社會發展的出發點和落腳點，堅持對達賴集團斗爭的方針政策不動搖”［8］。因此，我們既要聚焦主要矛盾，持之以恒改善民生、凝聚人心，也要著力解決特殊矛盾，堅決同各種分裂勢力作斗爭。化解主要矛盾，就為解決特殊矛盾提供了基礎；解決特殊矛盾，就為化解主要矛盾創造了條件。不管是抓主要矛盾而忽視特殊矛盾，還是抓特殊矛盾而忽視主要矛盾，都無法實現經濟社會持續健康發展和長治久安。具體落實到宗教事務管理上，一是要認真貫徹黨的宗教政策和國家管理宗教事務的法律法規，確保宗教和睦。在工作中，要依法加強宗教事務管理，深入開展反分裂斗爭，確保宗教和睦、寺廟和諧。二是要實現經濟社會發展與宗教和睦相互促進。要堅持民生優先、民生先動，貫徹落實好各項利民惠民、利寺惠僧政策，不斷提高信教群眾的發展參與度和獲得感，經濟發展一步，民生改善一步，維護宗教和睦的社會基礎和民心基礎要更加牢固，使民生改善與宗教和睦水乳交融，共同增進。

（四）堅持綜合治理，加強對網絡宗教事務的管理

伴隨互聯網技術在世界范圍的應用，網絡宗教迅速發展成為宗教傳播的一種全新方式。但網絡上除了法定的宗教性組織、場所和學術機構的宗教性網站外，還存在著大量的個人性、排他性乃至反宗教性網站；網絡宗教信息的不規范性、甚至違法性問題及網絡主體身份的不確定性；通過網上宗教活動或宗教產品獲取錢財的情況也存在。對此，必須切實加強對網絡宗教事務的管理。首先，要推動線上與線下的統一。正常的宗教，應當包括宗教教義、宗教體驗、宗教組織和宗教活動四大有機部分構成。其宗教組織，必須是經過登記的合法的組織；宗教慈善活動必須是付出無所求的利他活動；宗教的社會參與必須是明確反對暴力、反對個人崇拜的。當前規范網絡宗教活動的一個關鍵舉措，就是要推動網上宗教信仰活動與線下宗教活動相銜接，如果線上與線下相脫節，那網絡宗教純粹是一種虛擬的宗教信仰活動，容易成為引發宗教問題的溫床。所以，去除虛擬化是網絡宗教健康發展的重要基礎，也是實現有效監管的前提條件，應加快建立完善網絡宗教與現實宗教的有效銜接機制，使網絡宗教回歸其正常宗教屬性。

其次，要實現管理與引導的結合。2016年全國宗教工作會議明確指出：“要依法管理宗教事務，積極引導宗教與社會主義社會相適應。”［9］在宗教工作中將依法管理與積極引導相結合，既有利于維護法律的權威，又能夠最大程度地體現實際工作的靈活性。當前宗教事務管理正在由被動防范宗教的消極作用和突發事件為工作重心的非常態管理向依法管理、綜合治理的常態管理轉變。加強網絡宗教工作，既要按照習近平總書記在講話中提出的“保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”［10］的宗教工作基本原則，使網絡宗教事務管理進一步“剛性”化、清晰化，又要積極貫徹全國宗教工作會議提出的“宗教工作關鍵在‘導’”的思想，將過程管理與結果管理相結合，將宗教工作的重心放在平時，盡力把各種網絡宗教問題解決在萌芽狀態，并著重在思想認識上對宗教信眾進行引導，提高他們的正確辨別能力和自我管理能力，充分體現宗教工作的寬嚴相濟、松緊有度的管理精神和國家治理現代化的要求。

最后，要努力形成工作合力。當前各地網絡宗教發展不均衡、信息分散、各監管部門孤軍作戰、監管力量薄弱的局面尚未得到根本改變，建立統一高效的網絡宗教監管協作機制對于做好網絡宗教工作非常必要。一方面，經濟和社會的全球化和科學技術的迅猛發展，使網絡宗教工作的管理方式也在不斷豐富：借鑒先進有效的工作手段，充分利用現代科技技術，如網站、博客、微博、微信、手機短信等，以達到事半功倍的效果。另一方面，監管者應在借鑒各地成功經驗的基礎上逐漸形成黨政部門監管、宗教界人士引領、信教群眾以及社會各界積極參與監督的工作局面。當前建構廣覆蓋的協作機制的條件還不夠成熟，可以先探索建立地市一級的協作機制，再適時建立更高一級的協作機制，逐步形成網絡宗教監管和引導的強大合力，提升網絡宗教工作水平。

三、推進宗教事務管理體系和管理能力現代化

習近平總書記在黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標，就是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。制度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性，要不斷提高國家治理制度化、規范化、程序化水平，堅定中國特色社會主義制度自信。一個國家有什么樣的制度，就必然要求國家治理體系和治理能力與之相適應。在宗教工作領域，就是要完善和發展中國特色社會主義宗教事務管理制度，提高宗教事務管理體系和管理能力現代化水平。

（一）建立健全宗教事務管理法律法規和制度

只有建立健全宗教事務管理法律法規和制度，才能從根本上發揮宗教組織的民主管理功能，貫徹民主辦教原則。近年來，根據《社會團體登記管理條例》和《宗教事務條例》的相關規定，宗教團體承接了很多與宗教相關的社會管理職能。各宗教團體和宗教活動場所也逐步建立了內部的管理制度。然而，“民主管理制度不完善，民主管理機構不健全，民主決策機制不落實”［11］等一系列問題依然存在，監督權力運行的體制機制仍未完全建立。宗教組織不同于一般的社團法人，它雖然受政府監督，但兩者并不是領導與被領導的關系，在具體實踐中很容易發生政教不分的現象。另外，宗教組織是按照行政區域進行劃分管理的。各宗教設置了與行政隸屬關系相對應的全國性組織、省級組織、市級組織和縣級組織，實行屬地性管理。宗教組織要借鑒現代化的管理思想和方法，建立符合宗教事務管理特點、獨特的財會體制和財務制度。各級宗教事務部門也要加強檢查和指導，做好對教職人員的認定、管理、考核等工作，支持和鼓勵宗教團體在宗教事務管理中發揮好行業管理作用。

（二）加強宗教事務管理協調機制建設

當前一些政府部門沒有充分認識宗教可能演變為妨礙社會穩定和進步的勢力。一方面是因為宗教問題前期發展都較為隱蔽，往往直到發生突發事件（特別是恐怖主義事件）才引起高度重視，各部門之間缺乏常規的能夠落到實處、細致入微的管理辦法；另一方面，統戰部門要加強對涉及宗教方面重大問題的研究和協調，政府宗教事務部門也要加強對宗教事務的依法管理，其他政府部門和各社會組織也要在各自職責范圍內，支持宗教工作，同時，要注意發揮社會組織在宗教事務管理中的協同作用，形成統一領導、各司其職、齊抓共管的工作格局。

（三）發揮政府各公共管理部門的專業管理作用

宗教具有長期性和復雜性，很難詳細、全面地描繪出工作的具體藍圖。同時，因為宗教事務管理中涉及了大量社會公共事務，橫跨經貿、學術、文化、科技、教育、衛生、體育、旅游等多個社會領域，所以政府各公共管理部門對宗教事務的管理需要有長期的戰略規劃，整合協調各部門的分散職能，發揮各自在專業管理上的主體作用，才能克服宗教事務管理主體單一性的難點。

（四）建立健全社會監督評價機制

要加強社會輿論對宗教事務的監督、管理，促進宗教自身健康發展。要采取多角度衡量、多方面參與的社會監督評價體系，認真聽取包括宗教界人士和信教群眾、政府部門工作人員和普通不信教群眾的意見，既要看到工作中的不足，也要理解宗教工作的復雜性和長期性，進行較為全面的評價，不要矯枉過正，不要打擊宗教工作部門的積極性。同時要加快完善社會組織的登記和清算機制，防范有人利用社會組織的公益之名進行非法的宗教活動，對違規、違法操作的組織處以重罰。