強化案件質量監督管理的路徑

曹 化,諸春燕,陳思彤

(上海市閔行區人民檢察院，上海 201199)

案件質量是檢察工作的生命線，是檢察機關提供優質司法產品的立足點，刑事訴訟法、民事訴訟法等相關法律的修改，亦賦予檢察機關更多監督職能。在此背景下，檢察機關在高檢院的統一部署下，啟動了以司法責任制改革為核心的一系列改革措施。“檢察官辦案終身責任制”“以辦案為中心”等檢察新理念得到了普遍的認可和推廣，對檢察辦案產生深遠的影響，檢察辦案質量得到了前所未有的重視。圍繞提升案件質量及強化案件質量監管等一系列問題進行探討和分析，有利于為提供優質高效“檢察產品”作有益借鑒。

一、新時代背景下強化案件質量監管的必要性

(一)強化案件質量監督管理是新形勢下的必然要求

當前，國際與國內形勢紛繁復雜，防范和化解各類風險隱患的要求越來越高，檢察機關作為法律監督機關，承擔著維護社會公平正義、保障人民安居樂業的重要使命。現階段我國社會主要矛盾發生變化，網絡局勢日趨復雜，人民群眾對司法機關的關注度愈發提升，對社會公平正義、民主、法治以及安全等方面的要求也日益增長，隨之而來的是對檢察機關的履職和發展提出了更高的標準和要求。特別在內設機構改革后捕訴一體、民行分設、控申合并帶來新的檢察工作格局下，“四大檢察”“十大業務”全面協調充分發展，檢察機關更應當自覺按照檢察職能定位，通過檢察履職厚植黨的執政基礎，推進國家治理體系和治理能力現代化，推動中國特色社會主義制度更加完善、黨的領導進一步鞏固。

而基層檢察機關與人民群眾關系緊密，解決矛盾、化解糾紛、息訴罷訪、案結事了等大多集中在基層，這對基層檢察機關的案件質量、人員素能及業務水平都提出了更高的要求。這就要求業務監管體系必須進行相應的職能優化和方式方法調整，要求案件管理部門從業務性服務管理向業務性監督管理轉變，案件質量監管內容從表面、淺顯性的問題向影響司法公正的重大程序性問題和實體性問題轉變；從人工手工監管向人機結合的智能化監管轉變；從單一案件質量監管向系統性、前瞻性、規范性案件質量監管轉變。

(二)強化案件質量監督管理是司法改革的重要支撐

隨著司法改革的持續推進，監督管理作為一項相對獨立的司法責任制類型日益強化，張軍檢察長提出聚焦司法辦案，構建與司法責任制改革后檢察權運行機制相適應的新型監督管理機制，(1)最高人民檢察院張軍檢察長在傳達學習習近平總書記在十九屆中央紀委三次會議和中央政法工作會議上重要講話精神時提出的明確要求。彰顯了最高人民檢察院黨組及張軍檢察長對案件監管職能的高度重視和深切期望。“捕訴一體”和認罪認罰從寬制度既有利于明晰檢察官權責、調動辦案積極性，客觀上也帶來了更多的履職方向，若缺乏有效監督管理，客觀上可能出現權力濫用的問題。(2)2019年7月，最高人民檢察院張軍檢察長在大檢察官研討會上提出。但目前仍有“取消案件管理部門”“案件監管不是辦案”等部分司法雜音干擾案管部門持續發揮其職能作用。在此背景下，有必要對強化案件監管等問題進行深入思考，深刻對照現階段檢察機關案件管理部門的工作現狀，對推進改革背景下的案件管理工作跨越發展提出目標要求。

案件質量監管作為案件管理核心職能，相較于傳統的案件審批審核方式來說，更加契合現階段檢察權的監督和制約功能。此外，以往三級審批模式下，對案件的實體問題更加重視，而案件辦理的程序性問題往往被忽視。案件質量監管則有效扭轉了上述局面，通過質量評查，可以將案件實體和程序中存在的不規范、不合格問題全部反映出來，反饋給辦案人員，能夠有效地將評查結果的價值轉換為辦案人員規范執法的檢察自覺，在督促檢察官、檢察官助理規范化辦案方面發揮其不可或缺的制度功效。

(三)強化案件質量監督管理是提升辦案質效的必由之路

辦案質效是指辦案人員辦理案件的過程及質量、效率和效果，從實踐角度來說，辦案質效是一個不斷變化的動態過程。當前，在履行案件管理監管職能過程中，我們發現辦案實踐中仍存在一些問題，客觀上制約了檢察機關辦案質效的進一步提升。現階段員額制改革完成后，部分員額檢察官因綜合素能、實務經驗不足，實際上難以達到司法責任制對員額檢察官的要求。此外，員額檢察官各自憑經驗處理案件，又出現同類案件因為辦案主體不同而形成處理結果不同的問題，一定程度上損害了檢察機關的司法公信力。而且內設機構改革，實行“捕訴一體”的辦案機制，羈押必要性審查職能劃分后，辦案檢察官的權限進一步集中且強化，同一名檢察官在權限范圍內完成批捕、起訴、羈押必要性審查、開庭等工作，客觀上會增加一錯到底的辦案風險，進一步弱化本來就相對薄弱的內部監督。

根據張軍檢察長關于“實現新時代檢察職能建設，案件管理系于不止一半。檢察案件管理工作職能加強、健全和完善，這是方向，是永無止境的”的批示精神，案件管理部門員額檢察官的履職能力、業務素養、責任意識等更應當顯著高于業務部門的員額檢察官，案件管理部門的綜合屬性、司法屬性依托于部門檢察官的素養與案管部門定位職能的有效發揮。具體而言，即案管部門對辦案活動的流程監控、案件質量評查、分析研判、考評考核，具有司法屬性和行政屬性。所以案管部門一定要杜絕大包大攬事務性工作，要通過合理的方式監督管理辦案活動，及時發現辦案過程中存在的程序瑕疵和實體瑕疵，適時對辦案活動反映出的數據特征進行分析研判，以反哺辦案質量。這也符合“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的司法責任制。

二、現階段案件質量監管面臨的挑戰

案件管理部門四項職能中，加強對司法辦案活動的管理是案件管理改革的最基本任務，加強內部監督制約是案件管理工作的核心價值。分析當前案件管理部門內部監管不足之處，找準案件質量監管業務的切入點，才能更好地發揮新形勢下案管部門的監管職能，為檢察權健康運行、檢察工作科學發展提供支持和保障。

(一)案管業務與案管隊伍有待進一步融合

一是內設機構改革后案管部門有邊緣化傾向。2019年上半年檢察機關內設機構改革全面推開，本次改革對于落實司法辦案專業化，進一步優化法律監督職能具有重要意義。基層檢察院中承擔案件管理職能的部門，同時承擔了控告申訴、法律政策研究等方面的工作，這在一定程度上導致案件管理職能發生偏移。受到基層院規模和編制的限制，員額檢察官及檢察官助理基本都充實到了辦案一線，案管部門雖然人員眾多，但不乏從事案件錄入、律師接待、電子卷宗上傳、案卡填錄等繁瑣事務性工作的檢察輔助人員，對于主責主業、具有業務性管理性的核心業務工作，如案件質量評查、檢察業務數據分析研判等工作開展得不全面、不均衡。

二是基層檢察院案管部門員額檢察官和后備力量不足。面對復雜的實體監管和程序監管，監管的專業性大大加強，監管的難度不言而喻。此外，基層檢察院的案管部門主責主業模糊，工作重點不突出，承攬大量事務性工作，業務性工作和事務性工作雜糅，導致案管部門員額檢察官的工作量難以在檢察官績效考核中予以體現。案管部門的員額有限，檢察官助理的上升路徑被擠壓，導致案管部門檢察官助理面臨“留不住”和“搶不過”的局面，無法吸引和留住優秀的檢察后備人才。

三是兼職評查的業務部門檢察官無法均勻分配精力的問題。由于業務部門的檢察官本職工作是辦案，評查案件為其兼職工作，往往會擠壓其辦案時間，尤其在結案點等重要時間節點上，無法兼顧評查和辦案質量。但案件質量評查是常規、繁瑣的工作，必定會占用檢察官的精力和時間，在現階段人少案多的背景下，花費在評查上的時間和精力難免有所不足，容易造成案件評查質量不高或通過評查無法發現質量問題的客觀結果。此外，業務部門的檢察官受其主觀因素影響較大。由于未接受過專門的評查技能培訓，故其在評查標準的尺度把握上往往存在不同，造成在實體和程序上的把握不一致、不固定，客觀上出現評查結果客觀公正性難以保障的局面。業務部門的檢察官存在熟人監管難題，往往礙于情面，對發現的同部門、同條線檢察官辦案中存在的問題，容易被“得罪人”的畏難心態影響，無法保證評查的客觀性和剛性。

(二)案件質量評查的功能效用有待進一步釋放

一是評查行政管理色彩較為濃厚，未能完全顯現案件質量評查的司法評價屬性。目前，上海市檢察機關采用定性評價的模式，要求評查記錄在評查案件時發現的問題，再根據《上海市檢察機關案件質量評查工作辦法》《上海市檢察機關瑕疵案件評定指引》等文件，對照發現問題的情形、數量、造成的后果等方面進行綜合評價，而不是機械式套用某項規定來評查案件質量合格與否。這種評查模式更有利于發揮評查員的主觀能動性，也符合檢察辦案的司法屬性。但是仍然存在一定的不足之處，如評查員的個人業務素養不同，對評查規定、辦案實際情況的理解不一致等，容易出現“同案不同評”的結果。

二是部門壁壘導致案管監督職能發揮不夠充分。當前，案管部門對業務部門的檢察辦案活動進行監督制約。但實踐中，案件承辦人對案管部門的監管管理存在天然的對立、抵觸情緒，認為案管部門是來“找茬”“在雞蛋里挑骨頭”等等；對案管部門發現的檢察辦案活動中的瑕疵問題、不規范情形的重視程度不足、認同度不高、整改積極性不夠，導致了部分問題被通報整改后仍持續出現，屢糾屢錯，監管效果不理想，在一定程度上不利于檢察辦案質效的提升。

三是現行機制下案件質量管理存在監管盲區。當前案件質量評查仍重點關注傳統的捕后不訴、捕后公安機關撤回、撤回起訴、無罪、免刑、訴判不一、國家賠償等案件，但對訴判一致的一審公訴案件，針對退補、延期、捕后輕刑等監督仍有欠缺。這類案件的共同點在于雖然不存在檢察環節作終局性處理的情形，但由于缺少檢察機關后道程序不同主體的審查，因此難以發現錯誤。主要存在“做減法”和“做加法”兩種情況。“做加法”指的是雖能訴判一致，但一審公訴案件可能存在無端退補、延長等情形，無謂地延長、增加檢察環節，且當事人一般不會就此提出意見。“做減法”則是指存在就低認定、降格處理的風險，捕訴一體的辦案模式下，一名檢察官負責案件全部環節的審查工作，對存在疑問的證據，不積極進行補充偵查，而是直接在指控的犯罪中予以剔除是非常容易的。出于控訴原則的限制，法院對檢察機關刪減的一些事實無法通過審判來實現制約，公安機關一般也主要關注案件的批捕、起訴率，對刪減事實的制約力也明顯不足，因此不利于全面和準確打擊犯罪。

(三)評查的規范性、標準化有待進一步加強

一是被評查案件的篩選標準仍需進一步探索。現階段，評查人員在進行案件質量評查的過程中，在查閱偵查卷宗、檢察卷宗、聽取承辦人意見等基礎上，依據自己積累的辦案經驗，形成內心確信，進而對被評查案件形成價值判斷，這種作法在下一階段的工作中如何有針對性地進行優化改善，仍值得探索和思考。筆者認為，在保證評查率的基礎上，應當將評查的重點放在更容易出現案件質量問題的“關鍵點”上，以突出評查對關鍵案件和關鍵環節的把關作用。有的檢察機關在篩選重點案件進行評查時，主要是以法院的裁判結果作為評判前一階段案件辦案質量的參考標準，如以法院的裁判結果篩選訴判不一、無罪、免刑案件。上述作法有其合理性，但是否有更多、更科學的標準選取有問題的案件進行案件質量評查，仍需要進一步的探索和實踐。

二是案件質量評查標準不統一的難題仍需進一步破解。案件質量標準是案件評查的“標尺”，其主要依據是法律及司法解釋、業務管理規定及案件質量評查實施細則等規定，但具體操作中存在標準尺度不統一的問題，評查員的自由裁量權較大，需要統一規范和指引。上海市檢察機關先行先試，先后下發《上海市檢察機關瑕疵案件評定指引》《上海市檢察機關案件質量評查參考案例(一)》，(3)上海市檢察機關案管辦于2019年下發《上海市檢察機關瑕疵案件評定指引》，于2020年下發《上海市檢察機關案件質量評查參考案例(一)》供下級院開展評查工作參考。在證據采信、事實認定、辦案流程、文書制作等方面進行了細化，制作了相對明確的規定，但仍無法涵蓋檢察業務全流程及全方面。評查標準可通過審視歷年來的不合格案件、瑕疵案件、合格案件中的瑕疵情形，不斷適應司法實際，根據檢察業務的實際需求而不斷完善。

三是缺少關于評查人員責任追究機制的制度安排和設計，司法責任追究難以落實。盡管各級評查相關規定中明確了評查人員責任追究的內容，但操作中存在難以認定的問題，如“因故意或者重大過失怠于行使或者不當履行職責，導致嚴重錯誤的，應當承擔相應的司法責任”，對“怠于行使或不當履行職責”不好判斷。此外，由于對評查檢察官、評查助理等人員的職責權限缺少明確規定，在認定司法責任上存在問題，易導致責任虛化。

三、強化案件質量監管的路徑選擇

案件質量監管作為業務監管的樞紐和檢察改革轉型的“幕后英雄”，要履行特殊職責，發揮特殊作用，要把辦案的規范要求引入案件質量評查工作中，理念先行，助推評查流程標準化、評查文書統一化、評查反饋程序化，實現辦案和評查的雙輪驅動，不斷提升案件管理工作質效，推動案件評查工作高質量高效率發展，以切實服務司法辦案。

(一)更新監管理念，突出業務屬性,強化案件質量監管素能

一是更新案管監管理念。善謀者行遠，實干者乃成。面對檢察業務集約化發展的新形勢和新要求，做好案管工作任務艱巨，任重道遠。案件質量監管既要遵循司法規律、突出檢察官的辦案主體地位，又要在不干涉檢察官獨立辦案的基礎上，對檢察辦案進行有效監管。要運用辯證思維平衡充分放權和有效控權，始終保持監管的合理、適度和謙抑性，需要案管人員進一步更新監管理念。全體案管人員要將“嚴管就是厚愛”“雙贏多贏共贏”的理念貫穿于案管工作方方面面，要將案件質量監管放置在整個檢察工作的大環境下，找準定位，以服務檢察辦案全局理念主動履職，善于發現案件質量問題，加強對類案問題的深入分析，寓管理、監督于服務當中，服務司法辦案，服務領導決策。

二是組建人才庫，加大案管隊伍人才能量供給。張軍檢察長多次把案件管理人員比喻為“檢察官中的檢察官”。這一表述，一方面強調了案件管理人員強化業務監管的職責使命；另一方面，要求案件管理人員不是高人一等，而要技高一籌。要適時配備能夠切實履行全面監督管理檢察業務的案件管理人才，尤其是專職評查員，必須具備一定的法學素養、辦案經驗豐富，確保評查的剛性和監督的準確性、權威性。同時，吸納各部門優秀的辦案業務能手，建立數量充足的兼職評查員隊伍，成立評查人才庫，評查專項活動開展時，從人才庫中進行有針對性的抽選，并將其進行評查案件情況納入檢察官績效考核中，增強兼職評查員的評查積極性。

三是立足崗位職能，切實加強案管人員素能培養。“要著力鍛造一支有鐵一般理想信念、鐵一般責任擔當、鐵一般過硬本領、鐵一般紀律作風的案管鐵軍”，新錄用人員無法勝任具有監管職能的崗位，故加強案管人員監管素能的培養勢在必行。要把案管人員綜合素能的培養作為提升案件監管能力的必由之路，通過定期輪換質量評查、流程監控、數據治理等崗位的檢察官及檢察官助理，將案管檢察官助理分配至刑事、民事、行政、公益訴訟、未成年人檢察等多部門進行輪崗學習，拓展案管檢察官助理的知識面深度和廣度，提升案管檢察官助理的檢察業務素養。不僅如此，還可以通過崗位練兵、選拔業務能手等方式，切實增強案管部門監管人才的素能培養。

(二)厘清司法辦案主體和監管主體的司法權力和責任邊界

一是評查需要承擔相應的司法責任。《人民檢察院案件質量評查工作規定(試行)》中明確規定：評查人員應當在職責范圍內對評查工作質量負責，并承擔相應的司法責任。(4)最高人民檢察院于2018年頒發《人民檢察院案件質量評查工作規定(試行)》。案件質量評查工作是一項專業性和政治性都極強的業務監管活動，必須嚴格執行評查標準，執行回避制度。嚴禁評查人員不負責任、敷衍應對。杜絕虛假作假，對評查工作中存在明顯故意，造成重大不良影響的嚴肅追究責任，以維護案件質量評查工作的嚴肅性、公正性和權威性。

二是評查介入的時間節點具有嚴格的規定。堅持把握嚴格規范行為與尊重檢察官自由裁量權之間的平衡，不能以案件質量評查為由插手、替代辦案。特別是在捕訴一體化改革后，如何把握案件質量評查活動介入時間節點，在不影響檢察官獨立辦案權的情況下開展案件質量評查工作，具有很重要的現實意義。上海市檢察院案管部門確定的總體原則是在整個案件流程全部結束后，才能發起對案件的評查流程。原因在于捕訴一體改革后，同一名承辦檢察官在職權范圍內完成對同一起案件的審查逮捕、羈押必要性審查、起訴、出庭公訴等工作，若在審查逮捕階段結束后直接開展對案件的評查，不可避免會對該檢察官辦理后續的審查起訴、羈押必要性等案件產生不當影響。當然，作出絕對不捕案件，由于后續不再有相關流程，可以在決定作出后開展案件質量評查工作。刑事案件原則上應根據作出的不同處理決定來具體區分評查開展的時間節點。

三是開展評查需要避免過度監督。張軍檢察長指出：“要建立監督與被監督的良性關系、積極關系。監督者與被監督者目標是一致的，有著共同的價值追求，只是法律上、工作中的分工不同、職能不同，沒有你贏我輸、你高我低”。(5)最高人民檢察院張軍檢察長在政法干部領導學習習近平新時代中國特色社會主義思想專題研討班作輔導報告時的講話。要把握好對案件質量的“松緊帶”，應當避免過度監督、不當監督、無效監督。不適當的監督會導致案管部門與辦案部門之間的矛盾升級，不利于后續評查工作的開展。評查員應當以檢察官辦案當時的事實、證據、法律為依據，客觀、中立、理性地評價檢察官在辦案過程中出現的各類問題。原則上，檢察官所辦理的案件，因法律調整，證據、事實發生變化，疑難案件認識分歧，導致案件定罪、定性、量刑發生變化的，而檢察官在辦案中已盡到審慎注意義務的，并已經在審查報告中注明的，不承擔司法責任。

(三)全面優化案件質量監管體系格局，提升“檢察產品”質量

一是要實現案件質量評查的標準化價值。要牢固樹立法治思維和法治方式，用辦案的標準對標案件質量評查工作，以辦案化推動質量評查工作的規范化、專業化。對業務部門辦結的無罪判決、訴判不一、捕后撤回、捕后不訴等重點案件，堅持每案必評、應評盡評、真評實評。

二是要堅持評查留痕。評查人員要對評查情況如實記錄、全程留痕，客觀、準確反映評查內容、評查過程和評查結論。特別是要落實評查工作辦案化的要求，按照設定的評查工作流程，制作、推送相關評查文書和督促整改文書，使評查結果的確認、評查問題的整改都有據可查，充分體現評查工作的司法屬性。規范評查卷宗歸入案件卷宗機制，逐步把案件評查作為案件歸檔前的必經程序。

三是要建立評查救濟反饋機制。樹立雙向溝通協商式案件質量評查理念，杜絕監管就是高人一等的錯誤理念，允許辦案人員對評查問題進行確認或提出反饋異議，給予辦案人員對可能被定性為問題案件的陳述及申辯的權利。如《上海市檢察機關案件質量評查工作規定》中明確規定，要聽取辦案人員和辦案部門意見。(6)上海市檢察院于2021年6月8日印發的《上海市檢察機關案件質量評查工作規定》規定：要聽取辦案人員和辦案部門意見，評查結果等次擬定為瑕疵、不合格案件的或其他發現案件質量問題，需要聽取意見的，辦案人員、辦案部門應當在收到評查意見后五個工作日內提出反饋意見；超過五個工作日未反饋的，視為無異議。聽取意見過程應當全程留痕，形成評查專業化、規范化卷宗，并在案件審結后一并裝卷，留檔備查，使得評查案件化辦理成為現實。

四是要強化評查結果的運用。對質量評查發現的問題，要區分情況，能整改的要推動及時整改，不能整改的要歸類分析，查找原因，強化制度建設，推動源頭治理，不斷提升辦案質效。探索案件質量評查結果的轉化機制，充分運用專項評查報告、年度評查報告、業務性指導文件等形式載體，構建立體化分層級體系，將檢察“大數據”轉化為服務領導決策的“資料庫”。

(四)建立完善案件質量評查配套機制

一是促進統一業務應用系統2.0版本和案件質量智能輔助系統的深度對接。進一步優化、升級統一業務應用系統的模塊設計，在系統內預設高風險節點并進行深度篩查，實現全部案件的智能初評。在承辦人結束辦案流程后，將案件及時、同步導入案件質量評查系統中，對依托統一系統2.0版本初評結果進行智能復篩，進一步挑選可能存在案件質量瑕疵點的案件進行案件質量復查，既提升評查的針對性，又依托大數據節約篩選的人力，提高效率。

二是建立入額院領導評查配套工作機制。檢察長的“頭雁”效應不可替代，應當建立完善檢察長、分管檢察長、檢委會專職委員定期評查工作機制。《上海市檢察機關案件質量評查工作規定》中指出，課題組所在單位先行先試，于2017年探索逐步建立入額院領導直接評查案件機制，明確由院領導和檢委會委員直接評查案件，以保證院領導更為直觀掌握全院案件總體狀況，為決策提供依據和參考，破解評查工作面臨的“同級評查難”難題。并據此根據實際制定崗位說明書，規定入額院領導每人每月的評查案件數。此種以上率下的方式有助于發現問題、改進工作，進一步推進案件質量評查工作科學發展。

三是建立引入外部監督機制。對當事人持續信訪、投訴或者社會關注度高的案件可邀請具有專門知識的人大代表、政協委員、特約檢察員、人民監督員參加評查工作。檢察機關經過確認對被邀請人員發現的問題予以采納并記錄在評查意見中。通過引入外部監督，打破系統局限，將案件放在更客觀、獨立、嚴苛的條件下接受陽光的檢驗，確保案件質量過硬，助力檢察機關提升辦案質效。

四是建立評查工作反饋落實整改機制。應當建立評查檢察建議適用機制，將案件質量評查工作與檢察建議工作相結合，對案件評查中發現的行政機關、公安機關、審判機關存在的普遍性、傾向性違法問題，或者有其他重大隱患、需要引起重視予以解決的情形的，應當制發《檢察建議書》，以發揮評查的糾錯職能和正面導向作用。