檢察機關司法警察參與公益訴訟若干問題探析

羅 偉,田 誠,張海鵬

(重慶市巴南區人民檢察院，重慶 401320)

隨著國家監察委員會的正式成立，檢察機關職務犯罪偵查職能隨即剝離，司法警察的職能職權面臨轉變契機。如何進一步完善檢察機關司法警察的職能、職責劃分，成為司法改革過程中的一大議題。2015年中央全面深化改革領導小組第十二次會議就審議通過了《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，明確提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。2018年，最高人民法院、最高人民檢察院又審議通過了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，檢察機關代表國家提起公益訴訟制度的全面推開與檢察機關職務犯罪偵查職能剝離兩個節點的交匯，在給檢察機關司法警察帶來組織解構、職能職權較大調整的同時也帶來了職權拓展的契機。2021年一些省級檢察機關出臺了支持司法警察強化建設的意見建議，更是對檢察機關法警隊伍建設注入一劑強心針。文章將在檢察機關司法警察參與公益訴訟活動職責拓展的理論基礎、法律基礎、參與公益訴訟調查程序的具體內容等方面展開分析。

一、檢察機關司法警察職權與公益訴訟調查程序需求存在契合點

檢察機關司法警察屬于專業性警察隊伍之一，其分類源于社會管理精細化的需要并伴隨社會管理秩序的完善而發展。無論是一般意義上的警察還是特定社會機構或者司法機關內肩負特定職責的警察，均具有從事社會管理、維護社會秩序之一般義務及職責。《人民檢察院司法警察條例》(以下簡稱《條例》)于2013年1月16日經最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第84次會議審議通過，并于同年5月8日由最高人民檢察院印發。《條例》分為總則、職權、組織管理、警務保障、附則五章共計33條。第二條規定人民檢察院司法警察是中華人民共和國人民警察警種之一，依法參與檢察活動；第二章又對檢察機關司法警察的職權進行了規定，明確檢察機關司法警察具有保護人民檢察院直接立案偵查案件犯罪現場，執行傳喚、拘傳、協助執行監視居住、拘留、逮捕、協助追捕在逃或者逃脫的犯罪嫌疑人，參與搜查、提押、看管犯罪嫌疑人、被告人和罪犯，送達有關法律文書、保護出席法庭、執行死刑臨場監督檢察人員安全以及協助維護檢察機關接待群眾來訪場所秩序和安全，參與處置突發事件等職權。

《條例》所規定的上述司法警察的職權與公益訴訟調查程序的開展之間具有協調性。例如，公益訴訟的開展包含現場調查、證物提取、證物保護、現場看護、法律文書送達、協助出庭等內容，其與檢察機關司法警察職權存在較大比例重合之處。因此，在司法警察的職責與公益訴訟調查程序的需求方面，不存在檢察機關司法警察參與公益訴訟的較大障礙。另外，公益訴訟受理的案件范圍涉及環境污染及食品安全等領域，必然與社會公益之間具有緊密關聯性，其維護社會公益的價值理念與司法警察維護檢察機關場所秩序以及社會秩序的職權方面亦存在較強契合性(見表一)。

表一 檢察機關司法警察的職權與公益訴訟調查程序的需求對比

二、檢察機關司法警察的職權內涵與公益訴訟的內在價值相契合

2018年3月2日，最高人民法院、最高人民檢察院頒布實施了《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱解釋)，全文共計27條且首次對公益訴訟的任務、原則、受理案件類型以及訴前程序等內容做出明確規定。雖然《解釋》的內容為公益訴訟的開展指明了方向，但該《解釋》也僅闡明了開展公益訴訟在技術層面的規則，僅對公益訴訟針對何種對象以及如何展開訴訟進行了明確，其對公益訴訟內涵的詮釋并未在《解釋》中集中體現。筆者認為，公益訴訟的內在價值，即開展公益訴訟的社會價值從根本上決定了公益訴訟與檢察機關其他部門尤其司法警察產生關聯的必然性。一方面，公益訴訟針對的是涉及公民利益的宏大領域，之所以需要由檢察機關提起公益訴訟，緣由在于“公地悲劇”的存在，在公共利益處于無人管理狀態時，社會個體可能存在損害公共利益的行為。因此，需要在司法警察的協助下更好開展公益訴訟的制度建設。另一方面，檢察機關司法警察的職權劃分，體現出其具備“公地維護者”角色，在面對公共利益的損害時，人民警察理應沖在維護社會利益第一線，這是人民警察內在職權價值所決定的。因此，檢察機關司法警察作為我國法定警種之一，理應參與公益訴訟并為公地悲劇的規制做出自身的貢獻。

三、檢察機關司法警察參與公益訴訟與檢察權發展的新形勢相適應

隨著檢察機關職務犯罪偵查權的剝離，我國的國家權力架構發生了重大調整，檢察機關檢察權在國家權力架構嬗變中向何處去成為新時代的重要課題之一。深入推進檢察體制改革，一方面需要黨的大政方針的指導，另一方面也需要檢察機關自身的微觀改革，檢察機關司法警察參與公益訴訟即體現后者特征。宏觀方面，我國檢察機關檢察權作為國家的法律監督權之定性在未來不會有較大轉變，公益訴訟法律監督權之剛性實現需要在制度安排中注入人的活力因素，檢察機關司法警察抽身于職務犯罪偵查后參與公益訴訟各程序將會為公益訴訟目標、價值的實現提供保障。因此，在公益訴訟重塑檢察權與國家其他權力機關關系的同時，也是實現檢察機關司法警察自身價值重新定位的重要契機。在微觀層面，由于國家權力機構職權的新變化不可避免會造成檢察機關具體工作內容的變更，公益訴訟的開展即為其具體體現。同時，檢察機關自身經歷了從“一般監督機構”向“專門監督機構”的轉變，[1]公益訴訟則是專門監督的具體體現之一，也需要檢察機關司法警察的輔助。因此，在公益訴訟的開展過程中引導檢察機關司法警察參與其中，將會起到較大助力作用，也是檢察機關司法警察自身順應檢察權發展形勢的需要。

四、檢察機關司法警察參與公益訴訟與公益訴訟調查程序之拓展相協調

2018年《解釋》第六條規定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關行政機關以及其他組織、公民調查收集證據材料，有關行政機關以及其他組織、公民應當配合，需要采取證據保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法的相關規定辦理。上述規定在拓展檢察機關公益訴訟職能責任范圍的同時，也面臨較多困難，而化解公益訴訟調查程序難題的突破口可從檢察機關司法警察的職務活動中予以尋求。首先，2018年關于公益訴訟調查程序的《解釋》規定沒有更為細化的相關文件，在面對被調查主體，例如行政機關、有關其他社會組織以及公民不配合調查、甚至為調查設置障礙時如何處置缺乏應對策略。筆者認為，針對被調查主體不配合的狀況，從節省人力、物力、政策資源的角度考慮，檢察機關司法警察可以填補執法輔助調查的空缺。在面對被調查主體不配合調查或者蓄意破壞相關證據的情況下，可以運用法警力量強化公益訴訟執法調查的剛性力度。其次，公益訴訟調查程序的證據生成特點決定了訴前證據保全的必然性，在調查過程中產生的證據需要進行保全，其保全的方式、方法、具體措施可資依鑒的力量仍然可以充分考慮法警的職責內容，在證據保全過程中可確定具體法警責任并強化證據保全意識，防止證據丟失。同時，檢察機關司法警察的參與對降低證據被毀壞、篡改的風險也將起到較大作用。最后，公益訴訟調查過程中可以采取的調查措施是有限的，尤其是在專業性的環境污染等案件辦理過程中，對于那些有毒有害污染固廢無法采取查封措施時也可以充分發揮檢察機關司法警察的作用，以保障公益訴訟調查措施的適當運用，為公益訴訟的正常開展奠定堅實基礎。

總之，在職務犯罪偵查職能剝離后，檢察機關司法警察保留的職權、職責可以與公益訴訟的調查程序充分結合，在為公益訴訟調查程序內容拓展提供支持的前提下，切實體現司法警察本身的職能職責以實現檢察機關法律監督權的價值。

五、檢察機關司法警察參與公益訴訟需要法律規范的體系化修改

“令出法隨”是法治國家的重要特征。我國在建設社會主義法治國家進程中，注重法律規范的制定及其指導作用。在檢察機關司法警察參與公益訴訟過程中，雖然法警的職責與公益訴訟之間存在天然協調關系，但在具體實施及操作層面，還需頂層法律的修改制定與完善。首先，在《刑事訴訟法》第五章中可以專章規定公益訴訟程序的提起規則，并加入司法警察參與公益訴訟證據保全、協助調查的相關內容，在頂層法律制定中將人民檢察院司法警察參與公益訴訟制度的相關內容進行固定。其次，在具體的規范制定層面，在《條例》的修改制定中，具體可以將本文第一部分表格中的對照內容一一進行梳理并加以細化，進一步破除檢察機關司法警察參與公益訴訟調查程序的微觀障礙。同時，司法警察能否順利參與公益訴訟制度建設，除對《條例》進行修改之外，還應注重公益訴訟各類規范性文件之間的協調，從法律法規制定的源頭協調兩者之間的關系。另外，檢察機關司法警察的職能特征與審判機關司法警察相比其明確性較弱，自職務犯罪偵查職能轉隸后，其職能特征進一步弱化。因此，檢察機關司法警察也應注重自身角色轉變，充分發揮主觀能動性，在未來警察相關法律修改制定的過程中，明確檢察機關司法警察自身定位以及評價機制，以利于其積極參與公益訴訟各方面調查工作。

結語

新時代對檢察機關司法警察工作提出新要求，隨著公益訴訟調查工作的普遍展開，各地司法警察參與公益訴訟的案例涌現，檢察機關司法警察在參與公益訴訟調查、證據收集以及協助維護執法秩序等方面發揮了較大作用。據統計，2019年至2020年以來，山東省檢察機關法警部門共參與辦理公益訴訟案件753件，出警1600人次，凝聚了監督合力。因此，檢察機關司法警察應順應檢察機關職權轉變大勢，積極發揮主觀能動性為公益訴訟制度的構建作出應有貢獻。