公益訴訟刑民行責任一體化的理論構想與完善路徑

吳 軍，滕艷軍，胡玉婷

(1.重慶市永川區人民檢察院，重慶 402160;2.最高人民檢察院，北京 100726)

一、問題的提出

國家能力的強化與市民社會對政治領域影響的雙重作用，使得公法與私法因素在各部門法中開始交融，表現出了私法公法化、公法私法化和兼具公私特征的混合法律部門，并開始出現實體法與程序法間的相互聯系與相互滲透。[1]在此“法律融合”的背景之下，不同法領域將對同一行為做出調整與規劃，勢必引發復雜的責任認定與程序銜接問題。公益訴訟所保護的國家利益或社會公共利益游走于公法規范與私法規范之間，引發了損害責任實體認定與程序銜接上的公私交融。由于現行立法對該領域的刑民行責任交叉問題供給不足，而理論研究對這一問題也鮮有涉及，導致實踐層面亂象叢生。具體而言：其一，在公益訴訟成為“刑民行”組合并用的制度場域之下，在實踐層面便產生了“民行并用”“民刑并用”“行刑并用”“刑民行并用”等客觀表象。然而，公共法益的多重責任又帶來了關于“一事多罰”“責任重疊”“責任沖抵”的指責。例如：在“2018年貴州湘盛公司環境污染案件”中，湘盛公司的環境污染行為先后受到過三次行政處罰，并因構成污染環境罪而承擔了刑事責任，還承擔了“停止侵害”“恢復原狀”“損害賠償”等民事責任。其二，在恢復性司法理念之下，公益訴訟制度系統本身與刑事判決中的“恢復性責任”之間均構成了責任追究程序上的競合，產生了“先刑后民”“刑附民”“行附民”“行銜刑”等多種程序性形態以及“刑包民”“刑兼行”等實體性形態。例如：濫伐盜伐林木行為的刑事判決中往往出現民事公益訴訟或行政處罰中涉及的補種、補栽、繳費等恢復性措施，而同樣的違法行為又存在著行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟、民事公益訴訟等多種追責方式。

由此引發的問題包括但不限于：第一，為何司法實踐中“刑民行”單獨追責存在責任適用不當的同時，公益訴訟中刑民行責任組合并用又帶來了“一事多罰”“責任重疊”“責任沖抵”的指責？第二，一般的刑民行責任交叉案件僅涉及傳統程序法上的獨立追責程序，而公益訴訟則糅合了“刑民行責任”排列組合任意一種形式，在實質上形成了各類追責程序的任意組合和適用形態，公益訴訟當如何協調刑民行責任交叉案件的責任銜接與程序適用問題？第一個問題涉及如何通過“刑民行責任一體化”視角對公益訴訟刑民行責任的轉化與融合予以妥善地實體性安排，第二個問題涉及如何借助“實體與程序一體化”視角對不同類型公益訴訟中的刑民行責任銜接進行妥當的程序性安排。

綜上，公益訴訟中刑民行責任在實體法和程序法上的任意性，不僅會引發實踐層面的操作亂象，還將極大地損害公益訴訟本身的權威性、規范性和穩定性。

二、理論檢視：傳統刑民行銜接理論的適用困境

(一)刑民行銜接理論的基本概述

多元利益調整的訴求催生了整體性法秩序的分野，勢必衍生出“刑民行”責任或程序交錯、銜接的問題。[2]目前來看，刑民行責任交叉案件大量出現在民商事、經濟金融、環境與資源保護、食藥品安全等領域。對于刑民行交叉案件法律責任銜接問題的研究，學界一般從實體與程序兩個方面進行探討。

第一，刑民交叉領域。從實體維度觀之，學界首先探討了法秩序統一性原理對民刑責任認定的統攝性意義。法秩序統一是指法律部門之間的內部協調和統一，即對某類法律現象在價值判斷和公理上的一致性。[3]而價值評判上、公理上的一致性，裁判的統一是客觀事實的最大限度統一而非客觀事實和法律評價的完全一致。在違法性判斷方面，許多學者認為刑法中行為類型的違法性判斷與其他部門法并不一致，刑法上的違法性判斷并不依賴前置法。[4]也有學者認為，違法性判斷應持相對主義觀點，即前置法允許的行為，必然不具有刑事違法性；而前置法禁止的行為，則未必具有刑事違法性；對前置法認為并無保護必要的利益，不能認定侵害行為具有刑事違法性。[5]在責任轉化方面，有學者從刑民責任產生的基礎、依據、方式和主體等方面出發，基于責任劃分與部門關系的獨立性，否認了刑民責任轉化的可能性。[6]張明楷教授則從概念描述上入手，其認為當下學者對“刑民交叉”的指稱不甚相同，也未能將個人感知事物的共同性進行理論概括，未能在刑民交叉案件中抽象出理性的認知，因而刑民交叉不具有特定的機能與作用，從而在刑法學角度否定了刑民交叉概念的必要性。當然，也有學者認為，刑民責任的靈活轉化有利于維護社會秩序和保障實質正義，[7]其應當成為一種全新的責任免除或折抵機制。

第二，刑行交叉領域。傳統刑行交叉案件同樣存在著實體認定與程序銜接方面的問題。一般來說，刑行銜接中最大的實體性問題就是“以罰代刑”，即構成了對刑事犯罪的漏罪性處理。刑行銜接的程序性問題則就位具體，包括案件移送、執法狀態、行政強制措施的效力等等。[8]總體而言，刑行交叉案件實體與程序完善的基本路徑在于通過規范層面的明晰與制度層面的機制建構予以完善。

第三，民行交叉領域。傳統民行交叉案件主要有以行政爭議、民事爭議為主及行政裁決案件,即行政訴訟或民事訴訟的判決結果將決定后一類訴訟的結果，或是法律授予特定行政機關以裁決民事糾紛的案件。而在民行交叉案件中同時存在著公共利益與私人利益的均衡，存在著司法權與行政權的銜接與平衡。在民行交叉案件處理方式的選擇問題上，理論界存在著獨立說、先行后民說、先民后行說、行政附帶民事說等理論，但并未形成統一的認知，未能有效指導司法實踐。當然，也有學者建議通過樹立司法優先、法益救濟、執法統一和立法保護的理念，以建構“二審合一”的民行交叉案件。

(二)刑民行銜接理論在公益訴訟案件中的適用困境

一般而言，法益的異質性是刑民行責任并用的基本前提，這也引發了刑民行交叉案件在違法性判斷與責任轉化問題上的分離式觀點。公益訴訟是不同于傳統刑民行責任交叉案件的案件類型。2017年修訂的民事訴訟法與刑事訴訟法規定，公益訴訟案件的受案范圍主要包括生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有土地使用權出讓、國有財產保護等領域，直至目前的英烈保護，概以形成了“4+1”的基本格局。在這些公益訴訟的案件領域內，司法機制所保護的法益無不指向國家利益或公共利益。即便是傳統私法食品藥品領域侵害消費者的行為，也因眾多消費者的不確定和維權困境，使得不特定的私人利益保護上升至了公共利益的保護。而損害英烈榮譽、名譽的行為則更因具有維護國家形象、契合核心價值觀等功能，上升至國家利益的基本范疇。可見，公益訴訟中刑民行責任組合并用常指向國家利益或社會公共利益中的同質性法益。由此引發了傳統刑民行銜接理論在公益訴訟案件中的適用困境。

第一，國家利益或公共利益的損害責任疏離于傳統刑民行責任，傳統理論的適用明顯“水土不服”。傳統刑民行交叉案件的理論研究大多聚焦于民商事領域，僅涉及民事私益責任和刑事公法責任，而國家利益或公共利益損害則涵蓋了民事私益責任、民事公益責任、損害賠償責任與刑事公法責任，并且各實體責任有著與之對應的訴訟機制，由此使民刑責任識別與追究的復雜性陡增。例如，目前，環境刑事附帶民事公益訴訟成為了主導型的民事公益訴訟模式，說明生態環境損害領域的民刑責任交叉異常普遍。我國環境刑事判決書對生態修復判斷方法主要有補種復綠、修復生態環境、土地復墾、增殖放流等具有“恢復原狀”的民事性質的責任內容。這說明，在恢復性司法的理念之下，諸多法院對犯罪嫌疑人的環境犯罪行為，更加關切于其所承擔的民事補救性措施。同時，對于同質性法益損害所引發的責任認定，能否進行責任轉化、如何進行責任轉化、責任轉化的標準等問題，建立在不同法益基礎上的刑民行責任銜接理論很難給出準確的回答。

第二，公益訴訟刑民行交叉的程序性主要問題由“銜接”轉為“選擇”，呈現出較之傳統案件更為復雜的面向。傳統刑民行交叉案件問題的關注點主要在于防止“責任抵扣”“責任替代”以及程序銜接的問題。而公益訴訟刑民行交叉案件雖然也存在著程序銜接的問題，但其核心要點還是在以制度化和體系化為目標的程序選擇問題之上，即明確不同案件類型的公益訴訟的程序選擇。只有在明確了不同類型案件的最優化選擇之后，才能進一步探討同類體系的程序銜接問題。而公益訴訟的程序基礎并非刑民行訴訟的簡單復制與排列組合，其無法有效借鑒傳統刑民行交叉案件的程序銜接理論。因此，較之傳統刑民行交叉案件的程序銜接問題，以程序性“選擇”為基本前提的公益訴訟是一個全新的問題域，無法適配傳統刑民行交叉案件的程序性機制。

第三，實體與程序的分離式探討滋生出刑民行交叉案件的追責難題。從實體性認定方面來看，私權保障的優先性是傳統刑民行責任交叉案件處理的基本原則，《民法典》第一百八十七條、《刑法》第三十六條均確立了行為人賠償能力不足時應優先承擔民事責任。從程序性認定方面來看，基于國家主義刑法觀，我國在訴訟程序的追究上卻明確了刑事訴訟優先的體制，由此引發了基于實體角度的研究結論與基于程序角度的研究結論不兼容的問題。尤其是當公益訴訟各項程序所保護的法益均指向為同質性法益之時，傳統刑民行交叉案件的分離式體制，以及理論界關于實體與程序的分離式研究，顯然未能實現刑民行責任的妥善和協調。有學者曾就民刑交叉案件指出，在處理刑民交叉案件的時候,應當注意民法和刑法在法律思維方法上的差異，同時應當堅持實體法和程序法的雙重視角。[9]

三、理論構想：公益訴訟刑民行責任一體化的基本原理

傳統刑民行責任銜接理論在公益訴訟中的適用困境引發了新的理論需求。那么，根據法秩序統一原理，一是實體法層面的國家利益或公共利益損害刑民行責任辨識的主要任務是在刑民行功能區分的基礎上厘清刑民行責任的界線，并由此形成公益訴訟刑民行交叉案件獨特的責任判斷標準。二是程序法層面堅持“實體與程序相統一”的原則，從整體法秩序的視角出發，提出公益訴訟刑民行責任程序追究上的一體化標準。

(一)實體判斷的一體化：國家利益或公共利益的“恢復性”基準

公益訴訟刑民行責任的一體化是指在公益訴訟案件中，侵害國家利益或公共利益的主體所承擔的刑民行責任能夠達成一種責罰相當的衡平狀態。法律責任是保障法律實施的重要機制。[10]民事責任、行政責任和刑事責任均屬于法律責任的下位概念，在本質上它們是保障不同法律關系穩定性的兜底性措施。但由于調整法律關系的復雜性，刑民行責任之間難免要產生界線模糊、責任交叉的情況。[11]目前，有關法律責任的學說觀點主要有：義務說、后果說、責任說和譴責說。綜觀之，無論是上述何種學說，均是以違反法律規范而承擔的一種不利的結果為基本特征。由于上述法律責任學說的前提限定在法律強制規范的基礎上，而刑民行實體法律關系的分野與不可融合性，導致現有法律責任學說無法適用于責任融合性的公益訴訟案件。因此，尋求一種新的責任認定的共識與標準便成為了公益訴訟案件責任認定的重要方向。

民事責任側重于對民事主體權利的回復、賠償或是補償；行政責任側重于保障政府權力的合理運行；刑事責任則呈現濃重的懲罰和報復犯罪人的色彩。刑民行責任雖然存在著功能上的差異，但其對“受害人”權利的救濟和恢復是三者的共通之處。因此，公益訴訟刑民行責任一體化的標準似乎可以在“恢復性司法”的理念下達至融通。恢復性司法是刑事沖突應對的一種模式，以“犯罪人—被害人和解”為核心，與被害人權利的恢復為指向，展現出了強大的解釋力和生命力。[12]恢復性司法蘊含著與某一特定犯罪有利害關系的所有人，通過和解、協商、多方參與會談，在達成共識基礎上實現懲罰被告人和修復被破壞社會關系的雙重目的。也就是說，恢復性司法的重要意義：一是在于對危害結果的對價性賠償，二是恢復被害人相關形態，三是減少沖突規模有效支持犯罪者回歸。從這個意義上來看，恢復性司法提供了一條減少法治成本，提升司法效率的新路徑。[13]一般而言，公益訴訟的主要目的在于實現對國家利益或公共利益損害的一種恢復和救濟，尤其以恢復國家利益或公共利益為要旨，因此與恢復性司法的基本理念不謀而合。在司法實踐中，傳統刑罰與生態修復責任的融合以針對性強、方式靈活、可操作強、責任落實到位等優勢，已然成了生態環境犯罪司法判決的常態。[14]由此可見：其一，公益訴訟刑民行責任交叉案件的實體責任分配的規則應當以國家利益或公共利益的“恢復”狀態為判斷基準；其二，公益訴訟案件中刑民行責任的轉換應以有利于國家利益或公共利益的恢復為法理基礎。

(二)程序追究的一體化：“恢復”基準兼顧司法效率

基于國家利益或公共利益受損所衍生的訴訟程序主要包括有：行政公益訴訟、民事公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟、行政公益訴訟兼刑事訴訟、行政公益訴訟兼民事公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟等多種程序形態。傳統刑民行程序銜接路徑強調在法規范原意的基礎上解決程序遞進的各類障礙。但這類實體與程序的單邊視角無法有效整合公益訴訟的程序性機制。因此，公益訴訟程序追究的一體化標準應建立在以實體責任的一體化判斷為基準的前提下，兼顧節約司法資源和提升司法效率。具體而言：

第一，從整體性的法秩序視角來看，行政公益訴訟是公益訴訟的核心要素。行政機關的行為能力處于維護國家利益和公共利益的公權力首端，是公共利益的第一順位的代表，不僅負有維護公共利益的法定職責，在專業能力和統籌資源方面也有利于修復和維護公共利益。無論預防性行政行為或是懲罰性行政行為，均相較公益訴訟而言具有更大的先發性優勢，更能在國家利益和公共利益尚未受損或尚未不可逆的情況下實現有效預防和保護。因此，在國家利益或公共利益“恢復”作為前提的基準上，強化對行政機關執法有效性的監督是公益恢復最為有效的方式。

第二，在生態環境類公益訴訟案件當中，生態環境損害賠償訴訟的優先性是以國家利益或公共利益恢復性為基準兼顧司法效率價值的重要體現。生態環境損害賠償的求償主體是生態環境管理的第一責任人，具有保護生態環境的首要責任和義務。從國家利益或公共利益“恢復性”基準來看，直接由生態環境管理主體對違法行為人進行求償或采取其它恢復性、預防性措施是最為有效的方式。從司法效率的角度來看，生態環境損害賠償雖然于其他類責任分離會導致責任追究程序上的分離，但只要在實體責任認定上融入恢復性司法的基本理念，便能在不同程序機制下達成法秩序上的統一。

第三，在公益訴訟刑民行責任追究程序先后順序的選擇上，恢復性基準與司法效率依舊是判斷程序先后的標尺。一般而言，行政權力或公益組織能力主客觀不足，國家利益或公共利益在持續發生損害情況下，檢察公益訴訟可以一種最終救濟手段的方式保障公益。而刑民交叉案件中，刑事附帶民事公益訴訟則是最為便捷且有效率的方式。但當刑民行責任三者同時出現時，便應在行政公益訴訟優先性的原則下，考量國家利益或公共利益恢復的時效性和迫切性，進而對刑民行責任追究程序予以選擇性適用。當然，在公益恢復的迫切性基礎上，可適度突破行政公益訴訟優先性原則。

四、完善路徑：公益訴訟刑民行責任追究機制的建構思路

構建公益訴訟刑民行責任轉化機制，一方面使刑事責任從傳統的“懲罰犯罪+保障人權”功能，增添“被害恢復”這一時代訴求，另一方面可以在風險社會時代尋得犯罪化與非犯罪化的平衡，因此有擴大適用之必要。前文主要探討公益訴訟刑民行責任轉化的正當性，并提出了刑民行責任一體化的基本原理。同時，公益訴訟刑民行責任交叉案件會滋生出復雜的程序問題。筆者擬在實體判斷和程序判斷的統攝下，綜合私益訴訟程序、民事公益訴訟程序、行政公益訴訟程序、生態環境損害賠償訴訟程序以及刑事公訴程序，探討公益訴訟刑民行責任一體化追究的程序路徑。

第一，公益訴訟刑民行責任交叉案件的類型化分析。不同公益類型所形成案件具有不同的實體性判斷。環境公益訴訟類案件所保護對象是生態環境本身，但因涉及行為人的違法行為或涉及行政機關怠于履職的行為而出現民刑交叉、民行交叉以及刑民行交叉等情況。一般來說，恢復性標準是環境公益訴訟類案件實體責任認定的主要標準，甚至于在刑事判決中都可能附帶生態修復類的責任。那么，環境公益訴訟類案件就可能出現環境刑事訴訟、生態環境損害賠償訴訟、環境民事公益訴訟與環境民事私益訴訟等各類程序的選擇和整合問題。按照程序一體化的立場，環境公益訴訟案件中，督促行政機關履職的行政公益訴訟具有絕對的優先性，生態環境損害賠償訴訟應優先于環境民事公益訴訟，刑事附帶民事公益訴訟優于刑民分離，而在公益訴訟案件進行過程中選擇其他訴訟類型更符合恢復性基準和司法效率原則的，則應當適用其他類型的訴訟程序。由此可見，不同公益訴訟案件類型所指向的公益對象是不同的。而構建公益訴訟刑民行責任一體化追究機制最為重要的前提，就是在現有案件類型的基礎上，對不同公益類型的訴訟案件進行分類以及分析，以恢復性基準和司法效率為基本原則，對不同類型責任交叉案件最優化情況下進行統計，以求在實證基礎上進一步探究公益訴訟刑民行責任追究機制的建構路徑。

第二，出臺公益訴訟專門立法。公益訴訟國家治理的獨特優勢充分滿足了國家治理體系和治理能力現代化的制度需求。但目前以私益保護為核心的民事訴訟法和行政訴訟法難以在公益保護的話語體系下得到準確的理解和恰當的適用，使得公益訴訟雖已成型，但遠未定型，有很多機制尚待建立，許多關系需要理順。那么，隨著公益訴訟的使命越來越重要，如何在立法論層面緩解公益訴訟的合法性危機尤為重要，同時也是公益訴訟刑民行責任一體化追究機制在規范層面完善的重要路徑。但在立法策略層面，有學者認為將各個單行法中關于公益訴訟范圍的條款集中予以規定更符合立法的基本規律，同時又要著眼于打破不適應公益訴訟的緣由訴訟法框架，構建一個新的制度框架。[15]有學者認為應采取專門立法模式，公益訴訟法的體系結構宜采取“總分總”模式，并運用“提取公因式”的立法技術。[16]筆者認為，公益訴訟的國家治理能力已被實踐所證明，而法律制度的供給不足已構成掣肘其能力發揮的重要因素，公益訴訟刑民行責任追究機制無論是實體面向還是程序面向均不同于傳統的刑民行訴訟類型，而對公益訴訟進行專門性立法能夠有效破解這一基本矛盾。