我國契約農業環境法律規制的優化進路

李 誠

(山東理工大學 法學院，山東 淄博 255000)

2018年，《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》首次提及“訂單農業”這一概念。“訂單農業”也稱為契約農業，它是以協議契約為紐帶，鏈接企業和農戶兩類主體，促進農業產業化、多元化發展。契約農業是實現鄉村振興戰略的具體方式之一，“企業+農戶”模式是目前我國契約農業的基本形式，該模式在拓寬農民增收渠道、提高農民收入水平等方面發揮著重要作用。但契約農業的發展難免會對環境帶來不利影響，而相關法律對于契約農業環境風險的規范尚不完善。2020年10月29日，中國共產黨十九屆五中全會審議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要“全面實施鄉村振興戰略，推進農業綠色轉型，加強產地環境保護治理，深入實施農藥化肥減量行動，推進畜禽糞污資源化利用”。在當前形勢下，如何界定和規范契約農業發展過程中的環境責任是建設美麗鄉村的關鍵舉措。筆者以契約農業中的環境問題為研究對象，對其環境責任認定和承擔等問題進行系統分析和論證，探尋我國契約農業環境風險規制的完善路徑，以期更好地助推美麗鄉村建設，促進農業綠色發展，打造人與自然和諧共生的新格局。

一、契約農業發展存在環境風險

2021年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推動城鄉建設綠色發展的意見》提出要“發展多種形式適度規模經營，支持以‘公司+農戶’等模式對接市場”。契約農業的發展對于實現農業產業化和現代化具有積極的助推作用，但在發展過程中，由于企業和農戶對于經濟收益的追求遠遠大于對環境保護的重視程度，導致契約農業在發展過程中引發了很多環境問題，主要表現為以下幾方面：

(一)土壤污染及水污染嚴重

契約農業雖然為農戶的增收提供了新的途徑和模式，但在發展過程中對環境所帶來的不利影響也日益凸顯。農戶在種植過程中為實現短期內收益最大化，會選擇大量使用化肥、農藥。而化肥和農藥所含有的氮、磷等物質，在土壤中不斷累積，直至超出土壤的自我修復能力，從而導致土壤污染。同時，農戶在養殖畜禽過程中將產生的糞便、養殖廢水、病死尸體等廢料不經處理直接排放處置的行為，也造成了嚴重的水污染。

(二)土地生態功能退化明顯

在“企業+農戶”合作種植過程中，農戶需按照與企業簽訂的合同，生產種植蔬菜、糧食等農作物。而企業為節約生產成本會選擇擁有土地承包經營權且便于實現規模化生產經營的農戶進行合作種植，這將為企業大規模機械化作業提供便利。然而，企業因過度追求短期內的經濟效益，并未給農戶留有充足時間采取必要的休耕輪耕等土地養護措施，加之長期的大規模機械化作業致使土地板結化，并且因缺少對土地的必要養護，土壤肥力下降，對土地的生態功能造成了嚴重損害。[1]

(三)周邊生態環境受到嚴重影響

在“企業+農戶”合作養殖過程中，多數企業會與農戶在合同中明確約定由農戶自行負責相關環保事宜，因污染造成的一切后果均與企業無關，企業對于合作過程中環保事項不采取任何防治措施。然而，由于農戶環保意識不強，部分農戶在建設養殖區時未與居民區保持合理的防護距離，養殖過程中所產生的難聞氣味、滋生的蠅蟲等嚴重影響周邊住戶的日常生活。許多養殖農戶非法占用基本農田，養殖區域比較分散，沒有形成養殖規模，這導致養殖污染來源比較分散，污染位置不易識別和確定，很難開展有效的防治。再加上環境監管部門對此類污染情況監管不到位，經過長時間累積，導致生態環境自凈能力不足，生態環境破壞較為嚴重。

二、契約農業環境風險法律規制不足

目前，在我國部分鄉鎮政府對環境保護的關注遠低于對經濟增長的重視，在農村仍存在以犧牲生態環境來促進經濟增長的現象。而要實現農業健康發展，提高農戶的經濟收入，首先要保障契約農業生態環境的持續健康發展。契約農業發展過程中的環境保護離不開體系完備的環境法律規制，現有法律制度難以有效解決契約農業發展進程中出現的復雜問題，主要表現為以下幾個方面：

(一)我國環境立法未涉及契約農業環境規制

我國歷來重視城市環境問題，經過四十多年的發展，我國環境立法取得了長足的進步，但專門環境立法體系性不足，相關的立法協調性也存在問題。[2]通過梳理我國《環境保護法》《農業法》《畜牧法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》等相關規定，可以發現我國關于農業環境保護的相關立法在數量上已達到一定規模，行政法規、地方性法規及部門規章均有涉及，但各個法律法規設置較為分散和籠統。通過檢視我國現行的農業發展立法，發現其缺失保護農業生態環境并限制環境利用行為主體過度行使私權利的法律規定。[3]現有立法尚無有關契約農業環境問題的規定，若不針對企業和農戶所需承擔的環境責任進行明確規定，按照“誰污染，誰治理”的原則，環境監管部門會對農戶進行罰款，且會由農戶來承擔污染治理、環境修復等環境責任。例如，《畜禽規模養殖污染防治條例》第三十九條規定處罰對象是防治污染的配套設施未建成或者不合格的養殖者(即農戶)，而企業作為契約農業發展中最大受益者卻無需承擔任何環境責任，農戶和企業之間的權利與義務、收益與風險均不對等。這既無法從根本上預防和治理契約農業發展過程中的環境污染問題，也不利于促進鄉村振興戰略的實現。農戶作為社會中的弱勢群體，若依據“誰污染，誰治理”的原則追究農戶的環境責任，也面臨著有關社會公平和農業產業競爭力等問題。[4]

在契約農業模式下，企業和農戶是獨立的個體，雙方通過簽訂合同建立了契約關系。在這一契約關系中，企業利用其在市場經濟地位中的優勢對農戶的收益有決定權，企業在與農戶簽訂合同時為保障其自身利益，在合同中約定由農戶來負責一切環保事項，而農戶環保法律意識不強，對環境責任問題的承擔存在懈怠及僥幸心理，且為追求短期的經濟效益，不注重對環境的保護。在出現環境污染問題后，無論是對農戶主張環境侵權責任還是生態修復責任，僅憑農戶自身都擔負不起相應的環境責任。污染者負擔原則的本意是為讓企業承擔因排污損害環境而需治理恢復環境的費用，依據“污染者擔責”的原則，明晰契約農業環境污染主體的責任認定，并設定相應的責任承擔方式便顯得尤為重要。

(二)契約農業環境污染監管不到位

目前我國對農業污染的監管體系不完善，對環境的監管仍以城市工業點源污染為主要目標，針對農業生態環境的監管還很薄弱。究其原因，首先，對農業生產環境的監測工作開展較少，農業環境監管工作人員配備不足，基礎環境數據缺乏，面對相對分散、情況不一的農業生產區域進行環境監管的成本過高，面臨執法不嚴、違法不予追究等現象。其次，農戶的環境保護意識淡薄，農戶缺乏對農業環境污染防治法律法規的認知。由于我國《環境保護法》對農業環境污染和生態環境的破壞缺乏明確有效的處罰規定，導致環境監管部門難以直接有效介入對農戶環境利用行為的監管。再次，我國農業環境監管方面缺乏統籌規劃，農業環境管理涉及到多個部門，但是各部門職能定位不準確，存在相互推諉的情況，難以有效協調，導致農業生產環境污染監管困難。例如，雖然鎮政府一級設立了環保辦公室，但因其職權有限，對農業環境污染防治工作的監測能力不足，在環保機構監測監察執法垂直管理制度改革后，原為縣級政府部門的生態環境機構變為上級生態環境機關的派出機構，不再接受縣級政府的領導和監督，生態環境派出機構的工作人員脫離了縣級政府的監管，而且在縣級生態環境綜合監管職責上缺乏有效權限，導致縣級生態環境派出機構的統一監管職能難以發揮。[5]

(三)契約農業環境污染責任險制度不完善

契約農業發展模式下環境污染事故時有發生，污染事故發生后環境侵權賠償通常會因數額較大而難以落實到位。究其原因，首先，我國契約農業環境污染責任保險的立法缺失，導致農業環境污染保險的推行缺乏有力的法律依據。例如，我國《環境保護法》第五十二條規定了“國家鼓勵投保環境污染責任保險”。然而該規定僅是倡導性、鼓勵性的條款，難以保障契約農業環境污染責任保險的有效運行。2018年通過的《環境污染強制責任保險管理辦法(草案)》雖然針對的是從事環境高風險生產經營活動的企業事業單位，但僅是規定了部分必須要投保的行業和單位。其次，由于公司人格獨立，股東僅承擔有限責任，因此企業為節約成本，寧愿選擇在環境污染事故發生時承擔高額賠償費用，也不愿預先投保環境污染責任保險，借助保險機制分散環境污染風險，而農戶更無意也無力投保環境污染責任保險。同時，因契約農業環境保險費率的確定確有難度，使得契約農業環境污染責任保險推行困難。

三、契約農業環境風險法律規制的完善

在鄉村振興背景下，現有環境法律規范已不能很好地解決契約農業發展過程中出現的環境問題，尤其是關系到環境責任承擔的問題。因此，完善現有法律規范，構建完備的契約農業環境風險規制體系尤為重要，保護農業生態環境離不開完善的立法及嚴格的執法。

(一)建立健全契約農業環境保護法律制度

建立健全契約農業環境保護法律法規及具體適用規則，統籌相關立法，建立相關立法銜接機制，用法治手段來保障契約農業環境污染治理。首先，針對《農業面源污染治理與監督指導實施方案(試行)》實施過程中所暴露出的問題，通過專門立法，在最大限度內滿足農業環境污染治理的同時，更好地保護農業生態環境。其次，在專門立法的基礎上，針對各個地區的實際情況及自身特點，因地制宜地制定適合農業環境污染治理的地方性法規及規章，增強“企業+農戶”合作種養殖模式下農業環境保護的可操作性，明確契約農業環境污染主體的責任認定，確定契約農業模式下由企業與農戶按照其收益的比例來承擔相應的環境責任，并明確農戶與企業在契約農業環境遭到破壞時具體的處罰規定。保護自然環境整體性健康和穩定是共同體成員的責任和義務，但在區分不同資源利用主體間責任時需充分考量主體類型之間的差異化，合理、公平地分配責任。[6]在立法中要關切農村生態環境保護涉及到的權利公平、機會公平及規則公平等問題，切實保障農戶的環境權益。[7]同時，注意協調相關立法，避免立法內容沖突，從而為“企業+農戶”合作種養殖模式下農業環境保護提供制度保障，助力美麗鄉村建設。

(二)健全環境污染監管及監測體系

村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾自治組織，同時與農戶的聯系也最為緊密。將村民委員會并入契約農業環境污染監管體系，將其作為連接企業和農戶的紐帶，一方面做好農戶的發言人，另一方面貫徹落實契約農業環境監管政策，加強對契約農業環境保護法律的宣傳和普及，提高農戶的環境保護意識，激發農戶參與環境污染治理工作的積極性。此外，導致生態環境事故頻發的原因之一與傳統的以經濟指標為核心的績效考核方式存在極大關聯。[8]因此，為更好提升地方政府參與農業環境保護的積極性，應調整地方政府績效考核內容，推行綠色GDP的績效考核方式。[9]要構建統籌協調的契約農業環境監管體系，應以環境保護部門為主，其他相關部門為輔，明確其具體分工，建立長效協調機制，并加強對契約農業環境污染的監管，從而減少農業環境污染。

同時，當前亟需建立和完善契約農業環境監測體系，利用企業網絡信息資源優勢，建立環境信息共享平臺，制定契約農業環境標準，定時發布環境信息，實現契約農業環境信息公開與共享。在“企業+農戶”合作種養殖模式下，企業需要根據環保部門的農業環境標準要求，把控把嚴“農藥關”和“飼料關”，農戶則應在標準要求范圍內開展生產和種植活動。此外，應加強政策激勵，通過給予達標區域或者達到更高環保標準要求的企業與農戶優惠政策，促使其探索契約農業綠色發展新方式，保證充足的實施動力，提高其參與環境保護的積極性。

(三)建立契約農業環境污染責任保險制度

如前所述，我國《環境保護法》鼓勵投保環境污染責任保險，契約農業環境污染責任保險的推行，離不開完善的環境保險制度體系。契約農業環境污染責任保險制度的建立可分階段進行：首先，在綜合實地調研環境保險可行性的基礎上，可考慮在《環境污染強制保險法》中，對契約農業環境污染責任保險的立法目的、原則等內容進行規范；其次，可考慮制定農業環境保險專門立法，并將契約農業環境污染責任保險的規定納入其中，具體規定契約農業環境污染責任保險的投保主體、投保范圍、保險責任范圍、投保方式等內容；最后，由地方根據各地區實際情況來配套地方性法規等具體的實施規則，從而全面完善契約農業環境污染責任保險的制度體系。

我國現有的環境保險并沒有發揮其本身應有之效用，主要原因是缺乏行之有效的數據，導致難以厘定合適的保險費率。而契約農業環境污染責任保險作為一種全新的險種，可以先設立契約農業環境污染責任保險試點，得出相應的理賠數據，再通過大量的調整、修改、創新等實踐工作探索出合理的契約農業環境污染責任保險費率。同時，政府可以作為再保險人，為契約農業環境提供保險的公司進行再保險：一方面，可減輕保險公司在新險種探索過程中的負擔；另一方面，政府的再保險供給也可以更好地促進契約農業環境污染責任保險的有效推行。

(四)建立契約農業環境保護相關配套機制

當前契約農業環境問題的規制亟需給予更多制度層面的保障。政府應出臺針對契約農業中企業及農戶參與環境保護的貸款、稅收減免、生態補償等優惠政策，通過完善各種正向激勵機制，使企業和農戶自主積極的投身于農業環保工作。

1.建立契約農業貸款優惠政策體系。企業發展離不開資金的注入，政府應在綠色發展理念的指引下，對契約農業中保護生態環境、對農業環境污染進行積極治理及契約農業環境區域監測達標的企業和農戶提供貸款優惠支持。針對該項業務的貸款辦理應簡化貸款審批流程，提高貸款的發放效率，并將該項業務納入到銀行年度考評，鼓勵企業將資金投入到生態農業綠色環保領域。積極引導企業及農戶投入到農業環境保護工作，促進綠色農業經濟發展和農業產業結構調整。同時，金融機構應創新契約農業的聯保貸款模式。由于在契約農業模式下農戶所融通的資金主要用于該項目的發展，且農戶的收益也來自于該項目，故而企業的信用水平直接關系到農戶的貸款償付能力，金融機構可以建立契約農業模式下“企業+農戶”聯保貸款機制，用企業的信用值來提升農戶的貸款額度。[10]將環境質量與企業及農戶的貸款額度掛鉤，并持續推進綠色發展理念下契約農業金融產品的創新，建立契約農業模式下綠色金融的長效發展機制。

2.健全契約農業環境稅收優惠制度體系。稅收作為調控國家經濟的重要杠桿之一，在促進社會經濟的綠色健康發展方面發揮著重要作用。針對契約農業的稅收優惠政策，目前《國家稅務總局關于納稅人采取“公司+農戶”經營模式銷售畜禽有關增值稅問題的公告》中規定采取“公司+農戶”經營模式下的納稅人回收再銷售畜禽的，可免征增值稅。我國針對環境問題規定了《環境保護稅法》，征收環境保護稅有利于提高納稅人的環境保護意識，進而規范其環境利用行為。但因環境稅課稅范圍較小，對環境污染和生態環境破壞行為的調控作用有限，因此，應完善《環境保護稅法》，著重從征稅范圍和稅收優惠等方面予以規定，使其與我國經濟健康綠色發展的步伐相一致。獨立的環境稅法與傳統稅制在推動生態文明建設上是協同配合的關系，為更好地契合稅制生態化，應當進一步修訂完善企業所得稅、增值稅等傳統稅種的稅制，適度降低所得稅和商品稅的稅負。[11]同時，完善落實相關領域的稅收優惠政策，建立與契約農業環境保護相關配套稅收優惠制度。通過健全契約農業稅收優惠法律制度，發揮財稅政策的調節功能，使環境稅與其相關的稅種共同發揮保護環境的作用。

3.建立多元化的契約農業生態補償機制。農業生態補償作為一種政策手段，促進了農業的綠色發展。2021年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化生態保護補償制度改革的意見》中指出生態保護補償制度是落實生態保護權責、調動各方參與生態保護積極性的重要手段。因此，探索建立市場化、多元化的契約農業生態補償機制對于契約農業模式下農戶和企業積極投身環境保護工作具有重要的助推作用。

要完善以綠色發展為導向的契約農業生態補償制度，引導企業及農戶發展生態農業和循環農業，調動企業和農戶參與契約農業生態補償的積極性，將契約農業環境污染治理與綠色生態產業有機結合。首先，由環保部門牽頭建立統一的契約農業生態補償信息管理平臺，在該平臺及時發布契約農業生態補償的相關政策信息，尤其要著重明確契約農業補償主體、補償范圍、補償標準、補償方式等信息。其次，要強化政府有關部門及社會公眾對契約農業生態補償實施情況的監督，政府應保障契約農業生態補償各環節的透明度，及時公開補償主體、范圍、標準等內容，并通過回訪以及復核的方式來確保生態補償落實到位，健全契約農業生態補償監管體系和追溯體系。再次，應鼓勵各地區因地制宜、注重農戶的內在需求，積極創新，可以通過試點先行的方式探索出更加切實有效的除物質補償以外其他多元化操作性強的補償方式，滿足企業和農戶的不同需求。同時，農業生態補償在契合生態補償理論的基礎上，更要體現農業包容性增長和提升民生福祉的理念。[12]通過多元化的契約農業生態補償機制提高農戶及企業的環保意識，從而助力美麗鄉村建設。

結語

建立健全我國契約農業環境法律規范體系，有利于明確界定契約農業發展中環境責任的承擔主體，規范環境利用行為，解決契約農業發展過程中環境污染治理問題，為我國契約農業的發展提供制度保障。同時應有效回應美麗鄉村建設過程中的環境保護需求，改變我國現有側重對城市環境保護的觀念，提高對農村農業環境保護的重視程度，加快構建與完善農業生態文明法治體系，推進實現農業經濟持續健康穩定發展，提高農戶收入水平，走中國特色社會主義鄉村振興道路，更好地建設美麗鄉村、美麗中國。