監(jiān)檢銜接視角下檢察機關提前介入監(jiān)察調查的困境與出路

袁 帥

(天津市寶坻區(qū)人民檢察院，天津 301800)

國家監(jiān)察體制改革以來，我國建立了以黨的紀律檢查委員會與監(jiān)察委員會合署辦公為組織架構的反腐敗治理體系，而監(jiān)檢銜接也一直是理論界和實務界關注的焦點問題。監(jiān)察機關與檢察機關銜接視角下檢察機關提前介入監(jiān)察調查是一項新課題。探索建立科學合理的檢察機關提前介入監(jiān)察調查模式，有利于打通“調查—公訴”制度的關鍵節(jié)點，也是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。因此，監(jiān)檢銜接視角下檢察機關提前介入調查具有重要的理論和實踐意義。

一、問題的提出

從當前的法律制度上看，檢察機關提前介入調查已經具備法律基礎：第一，《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第一百二十七條明確了監(jiān)察機關與審判、檢察機關、執(zhí)行部門“互相配合，互相制約”，為檢察機關提前介入奠定了法律基礎。第二，《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)第四條做出與《憲法》相同的規(guī)定，進一步明確有關機關和單位對案件依法予以協(xié)助(此處的協(xié)助應當包含檢察機關提前介入)。第三，《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)第一百七十條規(guī)定檢察機關對監(jiān)察機關證據(jù)先行審查，為審查起訴工作提供便利。第四，相關司法解釋和規(guī)范性文件的規(guī)定。《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》(以下簡稱《銜接辦法》)，對檢察機關提前介入的范圍、啟動、工作方式、任務等進行了規(guī)定；《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》(以下簡稱《刑事訴訟規(guī)則》)第二百五十六條明確了檢察機關可以派員介入職務犯罪調查。由上可知，檢察機關提前介入監(jiān)察調查具有法律基礎，但“體制創(chuàng)新”與傳統(tǒng)司法訴訟活動的“新舊碰撞”，監(jiān)察權與司法權的承接與對話，理論上對檢察機關提前介入的法律屬性界定存在爭議，實踐中還存在檢察機關提前介入的適用條件、介入程度等做法不一等困境，導致檢察機關提前介入存在一定的理論障礙和實踐困境，具體操作層面仍需細化。

二、檢察機關提前介入監(jiān)察調查的困境

(一)法理障礙——檢察機關提前介入的法律界定

目前，檢察機關提前介入的法律屬性尚存爭議。一方面，監(jiān)察權不同于司法權與行政權，是一種新型國家權力狀態(tài)，《憲法》的修訂和《監(jiān)察法》的出臺為監(jiān)察權提供了制度支撐，但集黨紀檢查、行政監(jiān)察和犯罪調查三種權力于一身，顯然已經超出傳統(tǒng)理論的解釋范疇，對國家機關權力屬性提出新的挑戰(zhàn)。[1]同時，監(jiān)察和司法分屬不同領域，《憲法》和《監(jiān)察法》將監(jiān)察機關與檢察機關的關系界定為“互相配合、互相制約”，異于公檢法之間的“分工負責、互相配合、互相制約”，明確監(jiān)察機關與檢察機關之間不存在“分工負責”的關系，檢察機關提前介入是憲法賦予檢察機關的法律監(jiān)督權力，還是一種新型關系模式？檢察機關在提前介入機制中扮演何種角色？

另一方面，檢察機關提前介入主要集中在監(jiān)委移送審查起訴階段，檢察機關提前介入是連接監(jiān)察程序與司法程序的關鍵節(jié)點，學界主要有監(jiān)督角色、制約角色兩種學說。監(jiān)督說認為，檢察機關作為國家的法律監(jiān)督機關，扮演監(jiān)督者角色，但這一觀點被實務部門所否認，對于普通刑事案件檢察機關提前介入的目的是履行對偵查工作的監(jiān)督職能，而對于監(jiān)察委員會辦理的案件則不再履行監(jiān)督職能。制約說認為，檢察機關提前介入可以對監(jiān)察權行使發(fā)揮制約作用，檢察機關在介入階段對證據(jù)標準、事實認定、案件定性及法律適用提出書面意見，通過意見反饋強化對調查機關活動的制約，但從實踐角度看，檢察意見對監(jiān)察機關的拘束力不強，是否采納也由監(jiān)察機關自行決定。[2]

(二)實踐難題——檢察機關提前介入面臨的困境

第一，檢察機關提前介入的被動性。監(jiān)察機關移送審查起訴是檢察機關接收案件的時間起點，檢察機關提前介入也集中在這個階段。根據(jù)《最高檢刑訴規(guī)則》與《銜接辦法》的規(guī)定，檢察機關提前介入監(jiān)委辦理的職務犯罪案件，只能依靠監(jiān)委商請介入，監(jiān)委在檢察機關提前介入程序啟動中具有主動權，檢察機關提前介入陷入被動，有的地區(qū)會以案件涉及保密為由拒絕檢察機關提前介入，而提前介入工作能夠在事實認定和證據(jù)收集等方面提出意見。因此，監(jiān)檢銜接配合溝通機制的差異將會影響檢察機關提前介入的比例和效果。

第二，檢察機關提前介入工作方式的差異性。檢察機關提前介入監(jiān)察調查并非是一項簡單的制度銜接，檢察權與監(jiān)察權之間存在權力碰撞，檢察機關提前介入工作內容主要集中在證據(jù)收集、事實認定、案件定性、法律適用、案件管轄等方面；檢察機關提前介入的工作方式較為靈活多樣，有的以案件協(xié)調會的形式集中展開案件探討，有的則通過電話溝通靈活交換意見，還有的以書面閱卷形式進行初步審查，方式各異導致介入效果參差不齊。根據(jù)《銜接辦法》第十四條第二款規(guī)定，“檢察機關提前介入提出的書面意見應當包括提前介入工作的基本情況、審查認定的事實、定性意見、補證意見及需要研究和說明的問題等內容”。

第三，提前介入時間不統(tǒng)一。根據(jù)《銜接辦法》第十三、十四條之規(guī)定，最高檢收到提前介入書面通知后，應當及時指派檢察官帶隊介入并成立工作小組，小組在15日內審核案件材料，對證據(jù)標準、事實認定及案件定性等提出書面意見，是否采取強制措施進行審查，但實踐中提前介入的時間并不固定。目前，最普遍的問題是提前介入時間短，[3]提前介入的時間缺乏法律指引，雖然《銜接辦法》做出了15日的規(guī)定，但實踐中監(jiān)察委提供的時間往往不足15日，介入過晚導致檢察機關閱卷時間得不到保障，難以全面審查，影響提出書面意見的質量，甚至有的地區(qū)在監(jiān)察立案階段就商請檢察機關介入，突破了提前介入的權力范疇和時間規(guī)定。

第四，提前介入案件適用范圍標準模糊。根據(jù)《銜接辦法》第十二條規(guī)定監(jiān)察機關可以就職務犯罪案件中“重大、疑難、復雜”的案件商請檢察機關介入。但對介入范圍的評判標準不一，把握難度較大，例如，如何認定“重大”，缺少較為統(tǒng)一的操作標準，是以刑期確定，還是以被調查人的職級、犯罪數(shù)額認定？“疑難、復雜”的界定則主觀性更強，取證難度大、證據(jù)標準不易把握、涉案人數(shù)眾多、案件存在分歧等都可能被認定為疑難復雜。因此，案件適用范圍的模糊也為具體操作帶來較大困擾。

三、檢察機關提前介入監(jiān)察調查的現(xiàn)實出路

(一)理論出路——檢察機關提前介入法律屬性的證成

檢察機關提前介入法律屬性的認定以提前介入的設立目的、監(jiān)察調查與刑事偵查的關系為切入點進行探討。第一，檢察機關提前介入制度源于上世紀80年代檢察機關介入公安辦理的刑事案件，特別是有重要影響力的案件，從源頭上引導偵查取證、防止冤假錯案、統(tǒng)一證據(jù)標準，減少退回偵查等情況。而職務犯罪案件檢察機關提前介入監(jiān)察調查不僅具有上述功能，還是完善監(jiān)檢銜接機制的重要內容，具有履行公訴機關職能、實現(xiàn)檢察機關與監(jiān)察委之間互相制約職責的雙重法律屬性。第二，檢察機關提前介入監(jiān)察調查原則上是借鑒提前介入偵查的經驗做法，二者具有相似性，具有一定參照意義。筆者認為，職務犯罪監(jiān)察調查作用不僅包含轉隸前的職務犯罪刑事偵查職能，具有與刑事偵查一致的目的性與強制性，還兼具調查和偵查屬性，具有“行紀檢”三種調查權的特質，集監(jiān)督、調查、處置職責于一身。第三，《憲法》和《監(jiān)察法》明確規(guī)定監(jiān)察機關辦理職務犯罪提前介入調查形成“互相配合、互相制約”的監(jiān)檢關系，同時結合《銜接辦法》相關規(guī)定，主要包含兩大方面：一為訴訟證據(jù)相關的采納提供書面意見；二對監(jiān)委辦案過程中相關措施進行審查。

因此，檢察機關提前介入調查的法律屬性不是單純的“監(jiān)督說”“制約說”，應當是“制約”為主、“監(jiān)督”為輔，綜合考慮介入的實踐目的和預期價值，包含檢察機關的監(jiān)督定位及刑事司法訴訟活動中的控訴職能。具體而言，“制約”主要表現(xiàn)為規(guī)范監(jiān)察權的合法行使，是以“檢察權制約監(jiān)察權”，這種制約是一種雙向互動，即相互制約，例如檢察機關在提前介入過程中認為監(jiān)察委采取的措施或者證據(jù)收集方式存在問題可以提出意見。傳統(tǒng)的“監(jiān)督”是一種剛性的監(jiān)督，而檢察機關提前介入的“監(jiān)督”性質是一種較為柔性的監(jiān)督模式，并非單項的監(jiān)督關系，在對職務犯罪證據(jù)收集、固定、法律適用等問題進行共同參與，以監(jiān)督為“外殼”，發(fā)揮制約目的。

(二)實踐出路——檢察機關提前介入的完善路徑

1.確定檢察機關介入組織架構，加強“監(jiān)—檢”溝通，合理分配檢察資源。檢察機關提前介入監(jiān)委調查宜在檢察院內部成立職務犯罪工作組，建立較為穩(wěn)定的人員架構，可由辦案經驗豐富的檢察長或者副檢察長為組長，檢察官、檢察官助理為組員。在監(jiān)委商請?zhí)崆敖槿霑r，由組長指定兩名以上(含兩名)檢察官介入案件，一方面分擔提前介入的工作壓力，同時在提前介入階段，根據(jù)案件掌握程度，確定案件的承辦檢察官，降低審查起訴的風險，提高內部辦案水平和效率。

2.構建檢察機關提前介入案件適用標準，細化“重大、疑難、復雜”評價體系，合理確定適用范圍。結合提前介入法律屬性，原則上看，提前介入范圍并非越廣越好，適用的比率也并非越高越好，而應符合當?shù)貙嶋H情況。例如：監(jiān)委調查的職務犯罪案件事實清楚、情節(jié)較為輕微案件無需提前介入。同時，要把好提前介入的出口關，評估案件介入的必要性和可行性。一方面，細化“重大、疑難、復雜”的評價體系：一是案件調查難度大，案件定性、法律適用存在較多問題的案件；二是案件后續(xù)審查起訴和庭審階段難度可能較大。另一方面，結合案件全面審查，合理確定適用范圍。“重大”的認定可從可能判處的刑期、社會影響力、社會關注程度、涉及人員等方面綜合判斷；對“疑難、復雜”的認定包含證據(jù)采信方面是否存在困難、證據(jù)可能存在的沖突、影響定罪量刑的證據(jù)、犯罪的手段、法律的規(guī)定、涉及的證據(jù)等。

3.合理分配介入時間和階段，完善介入工作方式，優(yōu)化“監(jiān)—檢”銜接辦案流程。以監(jiān)委調查終結后、移送起訴前介入為原則，提前介入時間關系到案件審查質量，針對實踐中介入時間過短、分配不均等問題，監(jiān)察機關內部，應優(yōu)化審批程序，適當精簡流程，明確內部審批的時間，檢察機關結合職務犯罪案件審查重點和難點，在了解案件大致情形后，適配該罪名擅長的檢察官，提高工作效率，優(yōu)化“監(jiān)—檢”銜接流程，同時對案情過于復雜的案件，監(jiān)察機關可商請介入時間提前或延長，辦案難度確實較大的，可適當提前介入，或者咨詢相關專家。

4.發(fā)揮實質性審查的“把關”作用，建立介入反饋機制，完善監(jiān)委內部論證復核流程。檢察機關提前介入的核心就是要對案件的事實和程序進行實質性審查，如同“過篩子”，將無關緊要的問題扣除，將案件難點放到桌面上討論，通過實質性審查，一同把關證據(jù)標準、事實認定、案件定性以及法律適用等問題，如發(fā)現(xiàn)上述證據(jù)存在瑕疵，及時與監(jiān)察機關溝通并建立溝通反饋機制：一是以檢察機關介入工作小組為主，意見反饋以提前介入工作小組名義反饋，并經組長審批；二是意見反饋內容應包括介入案件基本案情、證據(jù)合規(guī)性、事實認定、程序合法性、法律適用、主要爭議問題以及還需補充偵查的方面等，提出書面意見，反饋給監(jiān)察機關；三是監(jiān)察機關需進行內部論證，結合檢察機關提出的意見進行復核，將建議采納情況及后續(xù)補證等問題反饋給檢察機關，保障檢察機關提前介入的效果，打通“調查—公訴”的最后一公里，提升職務犯罪案件辦理質量。