新時代下公共服務(wù)建設(shè)的實踐路徑分析

王傳浩

（貴州大學(xué) 貴州貴陽 550025）

一、問題的提出

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視民生工作，著重強調(diào)公共服務(wù)建設(shè)工作。公共服務(wù)建設(shè)作為黨和政府用來保障群眾基本生活，促進社會公平正義、滿足人民日益增長的美好生活需要的重大民生舉措，長久以來，在我國民生建設(shè)領(lǐng)域中一直占據(jù)著重要地位。在第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)中，我們黨明確提出要繼續(xù)健全國家公共服務(wù)制度體系，“加快補齊基本公共服務(wù)短板，著力增強非基本公共服務(wù)弱項，努力提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平”。[1]這不僅標(biāo)志著我國基本公共服務(wù)建設(shè)事業(yè)取得重大成就，使人民生活幸福，社會生活更加健康有序，同時也標(biāo)志著我國公共服務(wù)建設(shè)推進到了一個新的發(fā)展階段，繼續(xù)積極穩(wěn)妥地保障和改善民生，不斷加強和創(chuàng)新社會管理，使發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。健全國家公共服務(wù)制度體系的提出，充分反映了中國共產(chǎn)黨始終扎實做好群眾工作，“解決好群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題、最困難最憂慮最急迫的實際問題”[2]的堅定決心。重任在肩的中國共產(chǎn)黨只有持之以恒把民生工作抓好，在新的歷史方位上進一步發(fā)揚釘釘子精神。

就目前保障和改善民生重要工作的開展?fàn)顩r來看，我國在公共服務(wù)建設(shè)方面仍存在以下幾點問題：

其一，城鄉(xiāng)區(qū)域公共服務(wù)建設(shè)不充分。隨著社會主義現(xiàn)代化事業(yè)的深入發(fā)展，我國社會狀況發(fā)生了復(fù)雜而深刻的變化，不同區(qū)域、不同階層的人民群眾也出現(xiàn)了利益分化和不同訴求，反映在民生問題上則是基本公共服務(wù)建設(shè)的平衡性、協(xié)調(diào)性明顯不足。在貧困地區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)等發(fā)展較為滯后的區(qū)域，由于經(jīng)濟基礎(chǔ)的差距，基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)處于較低水平，仍以兜底性、基礎(chǔ)性公共服務(wù)為主，催生了一系列以公共服務(wù)資源不足為主要原因的工作難、上學(xué)難、看病難等社會問題。近年來，這一問題在城市內(nèi)部也日益凸顯，表現(xiàn)為公共服務(wù)資源集中于城市發(fā)達(dá)板塊，公共服務(wù)資源的供給與流通較為固化。因此，如何處理好基本公共服務(wù)建設(shè)城鄉(xiāng)區(qū)域不平衡關(guān)系，成為我們黨必須著眼解決的重要問題。

其二，經(jīng)濟下行壓力大，公共服務(wù)建設(shè)可投入公共資金緊張。面對復(fù)雜的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢，社會矛盾增多，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性體制性矛盾不斷積累，使基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)的公共資金配置緊張，資金投入集中于就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等主要方面，其他公共服務(wù)發(fā)展不協(xié)調(diào)，不可持續(xù)問題突出。

其三，增強非基本公共服務(wù)弱項新命題的提出，公共服務(wù)建設(shè)主體培育相對滯后?！皡^(qū)分基本與非基本公共服務(wù)……推動非基本公共服務(wù)提供主體多元化、提供方式多樣化”[3]，宏觀政策鼓勵社會力量參與公共服務(wù)供給和建設(shè)是十四五規(guī)劃的一個亮點。但從實際的公共服務(wù)建設(shè)來看，非基本公共服務(wù)的供給環(huán)節(jié)較為薄弱，以市場為主導(dǎo)的社會力量參與度較低，非基本公共服務(wù)建設(shè)和供給主體培育相對滯后，基本公共服務(wù)建設(shè)、非基本公共服務(wù)建設(shè)尚未形成具備穩(wěn)定性、協(xié)調(diào)性的良性互動機制。

總之，“保障和改善民生沒有終點，只有連續(xù)不斷的新起點”[4]，公共服務(wù)建設(shè)是中國共產(chǎn)黨人一脈相承又因時而變的重要事業(yè)，總體上符合我國國情、適應(yīng)民生事業(yè)發(fā)展需要，但它的實踐、發(fā)展和完善又是一個長期的歷史過程，我們要做到習(xí)近平總書記指示的“盡力而為、量力而行”，有序推進著我國公共服務(wù)建設(shè)的進程，健全國家公共服務(wù)制度體系，真正把保障和改善民生作為黨的執(zhí)政之道，作為國家治理之道。

二、以人民為中心：健全基本公共服務(wù)體系，增進人民福祉

基本公共服務(wù)建設(shè)作為民生建設(shè)的基礎(chǔ)工程，是人民群眾生存和發(fā)展?fàn)顩r最為直觀的反映。人民是民生的主體，基本公共服務(wù)體系的建設(shè)與完善，要始終堅持以人民為中心，想群眾所想、憂百姓所憂，要最大程度滿足人民群眾的需要，實現(xiàn)人民群眾利益。

（一）找準(zhǔn)基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)的出發(fā)點——以人民為中心

中國共產(chǎn)黨作為人民的黨，自成立以來就把為人民謀幸福作為根本使命，將人民立場作為開展所有工作的根本立場。中國社會的基本公共服務(wù)建設(shè)，就是在中國共產(chǎn)黨不斷爭取人民自由幸福，開辟和探索民生工程的實踐過程中的鄭重選擇，是中國共產(chǎn)黨擘畫“讓全體中國人都過上更好的日子”中積極性、主動性、創(chuàng)造性的進一步發(fā)揮。

基本公共服務(wù)建設(shè)要遵循以人民為中心的發(fā)展原則，在理論方面有著充足的哲學(xué)和歷史論據(jù)。在馬恩經(jīng)典文本中，“人們?yōu)榱四軌颉畡?chuàng)造歷史’，必須能夠生活。但是為了生活，首先就需要吃喝住穿以及其他一些東西”[5]的觀點，是從理論邏輯的角度揭示了這一發(fā)展原則的實質(zhì)，為了確保人民群眾最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，并在此之上的“創(chuàng)造歷史”，這期間為普羅大眾所提供和保障“吃喝住穿以及其他一些東西”的生活資料和一定的公共服務(wù)就顯得彌足珍貴，從而為我國公共服務(wù)建設(shè)事業(yè)以人民為中心的發(fā)展原則的確立提供了哲學(xué)基礎(chǔ)；改革開放初期，鄧小平同志提出的“在發(fā)展生產(chǎn)力的基礎(chǔ)上不斷改善人民的物質(zhì)文化生活”[6]的觀點，是從中國的實際出發(fā)，基于社會主義本質(zhì)和建設(shè)有中國特色的社會主義的道路選擇意義上，為基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)要以人民為中心的發(fā)展原則的形成提供了國情依據(jù)和邏輯基礎(chǔ)。

進入新時代，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“保障和改善民生要抓住人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題，既盡力而為，又量力而行，一件事情接著一件事情辦，一年接著一年干。堅持人人盡責(zé)、人人享有，堅守底線、突出重點、完善制度、引導(dǎo)預(yù)期，完善公共服務(wù)體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要，不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序，使人民獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。”[7]以習(xí)近平同志為核心的黨中央始終堅持理論指導(dǎo)和實踐探索的辯證統(tǒng)一，提出了中國保障和改善民生，推進基本公共服務(wù)建設(shè)的現(xiàn)實出發(fā)點——始終以人民為中心為基本原則。形成了一系列保障和改善民生實踐的復(fù)雜問題的觀點，不斷把基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)事業(yè)推向前進。總之，習(xí)近平總書記在科學(xué)總結(jié)以人民為中心的基本公共服務(wù)建設(shè)重大問題認(rèn)識的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)了我們黨對保障和改善民生事業(yè)建設(shè)規(guī)律的認(rèn)識的重大飛躍。

（二）明確基本公共服務(wù)建設(shè)的著力點——增進人民福祉

增進人民福祉，是中國共產(chǎn)黨建立健全基本公共服務(wù)體系的價值意蘊所在。黨的十八屆五中全會提出，“增加公共服務(wù)供給，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平”[8]，作出增加公共服務(wù)供給的重要部署，將其納入共享發(fā)展理念的完整體系中。黨的十九屆四中全會又進一步提出：“須健全幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶等方面國家基本公共服務(wù)制度體系，注重加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，保障群眾基本生活。”[9]將加強基本公共服務(wù)建設(shè)的觀點提升到系統(tǒng)性的高度來認(rèn)識，提出要把涵蓋人民群眾最為關(guān)心的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)等領(lǐng)域的工作作為辯證統(tǒng)一的整體來看待，把黨的基本公共服務(wù)建設(shè)的著力點真正放到解決人民群眾生活生產(chǎn)的重點問題上，使黨推進各個方面民生工作有機統(tǒng)一起來，形成普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)事業(yè)的相互促進、相互支撐，促進我國基本公共服務(wù)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展，不斷滿足人民群眾多層次多樣化需求，不斷增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展。

十四五規(guī)劃健全國家公共服務(wù)制度體系的提出，是對公共服務(wù)系統(tǒng)功能的深度優(yōu)化。通過公共服務(wù)體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的合理化、開放化，在公共服務(wù)體系的總體布局上對基本公共服務(wù)與非基本公共服務(wù)加以區(qū)分，推動形成結(jié)構(gòu)合理、相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展的公共服務(wù)制度體系的運行邏輯；適時調(diào)整公共服務(wù)事業(yè)結(jié)構(gòu)，把公共服務(wù)拓展到公共教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、社會服務(wù)、住房保障、公共文化體育、優(yōu)撫安置、殘疾人服務(wù)等領(lǐng)。既做到善抓重點，善于抓住和解決牽動保障和改善民生問題的主要工作、事關(guān)長遠(yuǎn)的兜底性問題，也做到了兼顧各方，認(rèn)真考慮和對待各方面基本公共服務(wù)建設(shè)發(fā)展的需求，實現(xiàn)綜合平衡，注重發(fā)展的協(xié)調(diào)性和穩(wěn)定性，正確反映和兼顧各方面群眾的利益要求，努力形成全體人民各盡所能、各得其所又和諧相處的公共服務(wù)建設(shè)格局。

三、公平分配：提高基本公共服務(wù)建設(shè)均等化水平

公平分配是黨在推進基本公共服務(wù)建設(shè)的過程中一貫遵循的方針，也是我國基本公共服務(wù)建設(shè)的邏輯要點。把這樣一個方針運用于基本公共服務(wù)建設(shè)問題上，就是要求黨必須統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)各方面利益，為最廣大人民群眾提供大體均等的公共服務(wù)，推進基本公共服務(wù)建設(shè)均等化，不能造成嚴(yán)重的利益失衡。

（一）均等化是基本公共服務(wù)建設(shè)的重要路徑

基本公共服務(wù)均等化是指在社會資源充分運轉(zhuǎn)和流動下，人民群眾能較為平等地享有社會基本公共服務(wù)，其核心是在以人民為中心的原則指導(dǎo)下，能夠保障全體國民大致公平地使用基本公共服務(wù)建設(shè)所賦予的權(quán)利，而不是簡單的平均化。一方面，均等化要求我們黨著眼多數(shù)，把最廣大人民群眾的利益與訴求作為基本公共服務(wù)建設(shè)工作開展的重點，以鮮明的普適性品格照顧到全體人民。另一方面，均等化又要求我們黨做到公平正義，不對基本公共服務(wù)的享有設(shè)置特殊門檻，最大程度上實現(xiàn)人人享有的平等性原則。此外，均等化還要求人人共同參與建設(shè)，充分調(diào)動廣大人民群眾參與基本公共建設(shè)的積極性，在人人盡責(zé)中享有公平的權(quán)利和機會，共享勞動成果。只有這樣，基本公共服務(wù)才能最廣泛最充分地照顧到全體人民。總之，均等化是推進基本公共服務(wù)建設(shè)的重要路徑，是兼顧各方、綜合平衡，解決民生難題、實現(xiàn)民生共享的重要途徑。

（二）在公平分配原則下提高基本公共服務(wù)建設(shè)均等化水平

新時代下，黨和政府要堅定不移地以公平分配原則提高基本公共服務(wù)建設(shè)均等化水平。對社會層面而言，提高基本公共服務(wù)均等化水平的過程，同時也是讓廣大人民群眾凝聚政治共識，共同參與建設(shè)基礎(chǔ)公共服務(wù)體系，一道享有改革發(fā)展成果的過程。這一過程的本質(zhì)實際上是在社會利益調(diào)整的基礎(chǔ)上實現(xiàn)對社會總產(chǎn)品的重新分配，以達(dá)到對弱勢群體和“失聲群體”的補償救助?，F(xiàn)階段，不同城鄉(xiāng)、區(qū)域、群體、階層、民族之間的發(fā)展態(tài)勢不均衡，這就為基本公共服務(wù)建設(shè)均等化水平的提高帶來困難和提出更高的要求。因此，對欠發(fā)達(dá)地區(qū)、弱勢群體的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的保障就成為我們黨必須始終關(guān)切的問題。一是要建立健全基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，在公平分配原則前提下實現(xiàn)對基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)節(jié)，增強公共服務(wù)的時效性、針對性，在把握保障和改善民生這個大局的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)好各種關(guān)系，推動公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)水平在城鄉(xiāng)區(qū)域間的銜接平衡。二是進一步改善民生狀況，縮小不同社會群體之間的矛盾，努力做到在允許合理收入差距存在的前提下，更加強調(diào)社會公平，在政府層面上優(yōu)化公共資源配置，促進基本公共服務(wù)資源向基層延伸、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠(yuǎn)地區(qū)和適當(dāng)向生活困難群眾傾斜，使比較困難的群體能夠更好享有推進基本公共建設(shè)所帶來的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等方面的紅利。

從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的角度來看，提高基本公共服務(wù)均等化水平既是真正處理好人民群眾各方面具體利益和根本利益的重要措施，也是構(gòu)成“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”的社會治理共同體的有機組成部分。隨著當(dāng)前我國社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，基礎(chǔ)公共服務(wù)建設(shè)的具體指向正在由保障基本民生水平向改善和提高人民生活質(zhì)量方向轉(zhuǎn)變。黨和政府制定的關(guān)于基本公共服務(wù)均等化政策目標(biāo)由“2020年基本公共服務(wù)均等化總體實現(xiàn)”邁向“2035年基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化”的飛躍發(fā)展，勾勒了我國公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)發(fā)展從不夠全面到較為全面進而向更加全面轉(zhuǎn)變的歷史走向。提供了解決基本公共服務(wù)建設(shè)問題的方法和途徑，集中體現(xiàn)了我們黨將辯證唯物主義、歷史唯物主義的基本原理和方法論運用于黨的治國理政實踐，體現(xiàn)了近年來我國基本公共服務(wù)建設(shè)的重要成果，具有很強的方向性和指導(dǎo)性，對于全面建成社會主義現(xiàn)代化強國意義重大。

四、多元參與：實現(xiàn)政府、市場與社會組織的有機結(jié)合

（一）政府是基本公共服務(wù)供給的主體力量

基本公共服務(wù)建設(shè)作為重要的民生工程，向人民群眾提供公共服務(wù)，推進基本公共服務(wù)建設(shè)，是新時代服務(wù)型政府的重要職能。這也要求政府更加注重改進行政方式，更加注重基本公共服務(wù)建設(shè)在國家治理和社會治理中的重要作用，充分發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)供給保障中的主體地位。詳而言之，主要包含以下幾方面：一是服務(wù)型政府應(yīng)對公共利益進行全局協(xié)調(diào)。加大對基層政府基本公共服務(wù)的財力支持，拓寬公共服務(wù)項目購買內(nèi)容，加大政府購買力度。兼顧效率和公平，促進社會資源在公平配置方面更有成效。完善相應(yīng)規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，公平地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)供給，實現(xiàn)公共利益的最大化，不斷提高服務(wù)新水平，維護社會公平公正，緩解社會矛盾。二是發(fā)揮政府在基本公共服務(wù)事業(yè)中的托底能力。優(yōu)先保障基本公共服務(wù)補短板，財政等公共資金配置使用要向民生領(lǐng)域傾斜，切實履行好?；尽⒈５拙€的托底職責(zé)。三是發(fā)揮政府在非基本公共服務(wù)事業(yè)中的引導(dǎo)能力。用行政力量做好制度安排，創(chuàng)新完善公共服務(wù)提供方式，引導(dǎo)和統(tǒng)籌好企業(yè)、群團組織、社會組織等相關(guān)資源力量參與公共服務(wù)供給，確保國家公共服務(wù)建設(shè)大局穩(wěn)定。四是服務(wù)型政府要旗幟鮮明把政治建設(shè)放在首位，矢志不渝地做人民群眾的服務(wù)者，做中國特色社會主義事業(yè)的建設(shè)者。擴大糾察視錯的全局覆蓋，約束政務(wù)人員的權(quán)力執(zhí)行，加大政策公開程度，做好政策實施后的跟蹤反饋工作，讓廣大群眾理解政策、配合執(zhí)行好政策。這些要求，集中起來就是充分發(fā)揮政府在公共服務(wù)建設(shè)的主體作用，對于健全國家公共服務(wù)制度體系，讓發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民具有極端重要性。

（二）市場是非基本公共服務(wù)供給的主要力量

新時代下，社會主義制度下的市場是著力增強非基本公共服務(wù)弱項的主要推力，是構(gòu)成以政府為主體，企業(yè)、社會組織積極參與的國家公共服務(wù)運作體系中的重要環(huán)節(jié)。首先，要支持有條件的市場資源參與到非基本公共服務(wù)建設(shè)，開放非基本公共服務(wù)建設(shè)的準(zhǔn)入門檻。鼓勵企業(yè)單位為民謀利、為民辦事，充分發(fā)揮市場在非基本公共服務(wù)建設(shè)中的靈活性、開放性等特有優(yōu)勢，引導(dǎo)市場參與非基本公共服務(wù)建設(shè)的正規(guī)化、專業(yè)化、人民化走向，逐步培育優(yōu)質(zhì)成熟市場參與主體。其次，要支持社會力量擴大普惠性規(guī)范性服務(wù)供給。在市場配置非基本公共服務(wù)建設(shè)資源時，要能夠使得資本發(fā)揮其效能。要以社會服務(wù)市場化改革為目標(biāo)，為社會資本進入公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域提供一定優(yōu)惠政策，鼓勵良性競爭，讓資本的競相涌入不斷地為國家公共服務(wù)建設(shè)水平的提高增添動力，這是推動非基本公共服務(wù)提供主體多元化的一項重要措施。同時鼓勵社會力量拓寬社會服務(wù)領(lǐng)域，尤其是普惠性規(guī)范性社會服務(wù)方面，逐步扭轉(zhuǎn)非基本公共服務(wù)建設(shè)劣勢，彌補弱項。再次，要提高政企的合作深度、廣度，鼓勵社會力量通過公建民營、政府購買服務(wù)、政府和社會資本合作等方式參與公共服務(wù)供給，在政府主導(dǎo)下形成資源共建、優(yōu)勢互補、問題聯(lián)治的政企良好互動局面。最后，要營造事業(yè)單位與社會力量公平競爭的市場環(huán)境，充分發(fā)揮企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性，探索建立可持續(xù)的長效非基本公共服務(wù)運作機制。

（三）社會組織是公共服務(wù)供給的補充力量

社會組織是新時代下推進基本公共服務(wù)建設(shè)的重要補充力量。一般而言，社會組織擁有社會自我管理和自我融洽的屬性特征，能夠在一定程度上承接國家權(quán)力向社會回歸的過渡職能。其在職能劃分及全局特點上，具有公益為主，較低盈利和成員志愿等明顯特點。其中，成員志愿這一特點能夠在很大程度上維護社會組織自我運營，并極大程度上促進了社會組織的長期良性發(fā)展。在職能劃分中，具有民間服務(wù)、輔助政府和靈活市場的重要作用。其中輔助政府和靈活市場是社會組織靈活性和多樣性的首要體現(xiàn)，一定程度上可以對政府和市場公共服務(wù)供給的進行有效補充。新時代下，健全國家公共服務(wù)制度體系，就要著眼完善與社會組織參與社會服務(wù)供給相關(guān)的法律法規(guī)，鼓勵和支持社會組織積極參與。與此同時，要堅持“小政府、大社會”的理念和思維，積極擴充社會組織成員發(fā)展?jié)摿?，激發(fā)社會組織成員動力，在時間和空間上給予社會組織更大活力，讓社會組織投身于新時代下的公共服務(wù)供給和建設(shè)。政府和市場也要重視社會組織對于基本公共服務(wù)建設(shè)的主動性，要善于借助其潛在力量和內(nèi)在積極性，充分發(fā)揮人民主體地位，發(fā)揮我國社會組織扎根人民的優(yōu)勢，促進政府和社會、市場在基本公共服務(wù)建設(shè)之中的良性互動。