流域生態補償方法與法律機制完善研究——以始興縣墨江流域為例

吳淑楨 唐南豪

（韶關學院 廣東韶關 512000）

生態環境在一個國家中具有至關重要的戰略性地位，隨著我國的發展，其重要性日益凸顯。為保障流域生態補償工作的順利實施，我國出臺了一系列與流域生態補償相關的法律法規和政策制度，為補償實踐提供法制保障的同時，也為地方的補償實踐“明了方向、繪了藍圖”。早在2008年，我國就已經在《中華人民共和國水污染防治法》中對建立水環境生態保護補償機制進行了相關的規定，首次將補償工作的開展納入法律保障之中。此外，在2014年1月發布的中央一號文件、2015年4月發布的《水污染防治行動計劃》第16條、2016年12月發布的《關于加快建立流域上下游橫向生態保護補償機制的指導意見》中均可看到有關流域生態補償制度的相關規定。但我國在流域生態補償方面的探索起步并不算早，流域生態補償工作尚且處于試點階段，從整體上看，補償實踐的開展是零星的、部分的，當前在理論和實踐上尚存在諸多不足之處，未形成體系化的補償機制和健全的法律法規體系，流域生態補償方法亟待研究、完善。

一、流域生態補償概述

（一）流域生態補償的概念

流域生態補償是在生態補償這一概念的基礎上發展起來的，在明晰流域生態補償的概念之前，需了解何為“生態補償”。“生態補償”從認識角度上看，存在自然角度上的概念和社會角度上的概念之分，前者側重于自然生態系統本身對人類活動的抵御和自主恢復，后者側重于人類發揮主動性，通過一系列的行為和措施實現生態功能的維持、恢復和生態可持續，其核心在于“人”本身。本文所討論的“生態補償”是社會概念上的生態補償，在當前，提及“生態補償”時，一般也多指社會概念上的生態補償。對“何為生態補償”這個問題，我國的一些學者對此進行了積極的考察，如毛顯強、郭峰、張誠謙等。但是，如今我國學術界還未形成對生態補償的統一認識。綜合來看，生態補償的概念應包括以下內容：以人類自主干預生態系統為出發，發揮經濟調控、政府行政命令和規定，以及法律強制力的作用，明晰相關利益主體的責任，合理分配權益，以實現生態與經濟的平衡，化解兩者發展利益上的矛盾沖突，進而有效維持流域生態功能，改善流域環境質量，實現可持續發展。

據此，可對流域生態補償作如下定義：流域生態補償，是指綜合運用行政、經濟和法律手段，調節流域內各方利益相關者之間的環境利益和經濟利益的關系，激勵環境保護者實施生態建設和環境保護行為，減少環境破壞者行為的負外部性，明確環境受益者補償義務，賠償相關利益受害者權益損失，以保障流域生態安全、提高環境水平、增強地區可持續發展能力的制度安排。流域生態補償是實現流域上中下游地區之間環境保護與經濟發展良性互動的重要手段，其主要功能在于平衡生態利益與經濟利益、維持流域生態系統服務功能、明確相關利益主體的權利義務關系。

（二）實施流域生態補償的必要性

1.幾個代表性支持理論

（1）公共產品理論

流域生態環境作為一種純粹的公共產品，一方面具備非排他性，各主體本身可以對環境資源進行利用和開發，但又不可以排除和禁止他人對該資源的使用。另一方面具備非競爭性，環境資源人人可享用，單個主體對流域生態環境資源的享用并不減少其他主體生態環境資源的享受和消費。由若不依靠相關制度進行調節，“搭便車”現象和“公地悲劇”將難以避免。

（2）生態資本理論

人類從自然界獲取收益，不可能脫離生態資本這一基礎的支持。但生態資本不是用之不竭的，日積月累毫無節制的索取，將不可避免地導致生態資本的稀缺，進而影響人類社會正常的經濟發展。生態資本的增加并非是在短期內就能夠一蹴而就的，而是一個需要長期投資、長期積累的過程，引入生態補償這一激勵機制，對生態資本的增值與積累有著至關重要的促進作用。

（3）博弈理論

在一個流域中，每個主體對流域內的生態環境資源進行消費和享受的過程，其實是一個博弈的過程。資源是有限的，但每個主體都有自身或大或小、或多或少的不同需求，“從蛋糕中分足自己的那一份”是各彼此之間共同的追求。若利益得不到合理分配，個人的最優選擇會導致整體上糟糕的局面，這便是“囚徒困境”。從博弈理論的視角上看，生態補償是為了走出生態“囚徒困境”的一種制度安排[1]。

2.現實意義

（1）化解矛盾沖突，實現利益共享

在公共資源有限性與利益資源有限性的制約之下，有時生態保護與經濟發展之間難以尋得平衡，存在著尖銳的矛盾與沖突。在相當一部分的流域中，與下游相比，上游大多數屬于經濟欠發達地區，在滿足自身生存與發展的基本需要上已相對困難，因此難以同時兼顧生態和經濟兩方面，在生態建設、環境保護上較為薄弱。上游地區處于流域生態的核心地位，這一生態屏障對下游地區的生態環境質量和社會經濟發展會產生不可避免的重大影響，當上游地區為改善生態環境實施生態保護建設工程時，作為直接受益者的下游地區為上游提供生態補償，既符合公平原則的要求，又能緩解上游地區生態建設保護的壓力，同時也為自身生態環境質量和經濟水平的保持和提高帶來長久的福祉。

（2）緩解水資源環境面臨的嚴峻形勢

流域水生態系統能夠提供諸多價值功能，但在水資源的利用方面存在過度開發、保護不足的不良現狀與水環境質量下降、水生態惡化等亟待解決的問題。流域生態補償制度明確各方利益主體的義務關系，調整各方權益分配，是防止相關主體無條件享受水資源服務功能、無底線利用水資源價值行為的有效武器，對實現水生態資源價值利用與水生態保護的良性互動具有重要的現實意義。

二、以墨江流域為例的流域生態補償實證分析

（一）墨江流域簡介

1.自然地理和社會經濟概況

墨江是珠江水系北江上游一級支流，位于廣東省韶關市始興縣境內，發源于始興縣南部隘子鎮，自南蜿蜒北流，經隘子鎮、司前鎮、深渡水瑤族鄉、羅壩鎮、頓崗鎮、城南鎮、太平鎮和沈所鎮，最終匯入湞江。全長89公里，集雨面積100平方千米以上，坡降2.38%，天然落差633米，多年川河徑流量12.7億立方米[2]。墨江流域總面積為1367平方公里，流域內多中低山，流域全年熱量充足、雨量充沛，受季風影響，濕熱季和干冷季分明，冷暖交替明顯。

至2020年末，墨江流域常住人口數為171136人，占全縣常住人口總數的86.41%，其中，隘子鎮13250人，司前鎮10320人，深渡水瑤族鄉3410人，羅壩鎮10234人，頓崗鎮16609人，城南鎮17875人，太平鎮87337人，沈所鎮12101人[3]。

2.生態保護工作開展情況

（1）進行河流水質監測工作

墨江上下游分布共設有三個監測斷面來進行水質監測，分別為：深渡水鄉境內的橫嶺斷面、太平鎮鎮與城南鎮交界區域的瑤村坳斷面及太平鎮境內的墨江出口斷面[4]。墨江出口斷面水質執行Ⅲ類水標準，其余兩個斷面執行Ⅱ類水標準。

（2）進行省級以上生態公益林效益補償

在墨江流域中，實施對省級以上生態公益林效益補償的政策，補償區域劃分為一般區域和特殊區域，區域不同，補償資金的標準也不同，補償資金的內容分為損失性補償資金、村級管理費、鎮級管理費、縣級管理費和管護費[5]。

（二）目前墨江流域生態補償的主要方法

1.負外部性補償與正外部性補償相結合

負外部性補償是指生態環境的損害者向政府或其他受害主體提供的補償，是一種用于抑制負外部性內部化的抑損性生態損害補償。正外部性補償是指由特定的主體向提供了生態服務的生態建設者和保護者提供的補償，是一種正向的增益補償。在墨江流域的生態補償實踐中，一方面，對排污企業收取排污稅，體現了負外部性補償；另一方面，對維持流域生態環境具有重要作用的省級以上生態公益林的所有者進行資金補償，則為正外部性補償的體現。

2.政府主導開展生態補償

在墨江流域開展的生態補償實踐中，政府主導模式仍舊是墨江流域生態補償的主要思路，由上級政府進行財政撥款，下發到始興縣地方政府手中，從方向上看，是一種政府間縱向補償。

3.以資金補償作為補償內容

資金補償是墨江流域生態補償的主要內容，中央政府和省級政府通過財政轉移支付給予始興縣政府生態補償資金，且流域內用于生態補償的資金多為短期財政支持，較少考慮中長期的投資保護。

（三）墨江流域生態補償存在的問題

1.補償模式和補償內容單一，補償資金來源渠道多樣性不足

政府補償是墨江流域生態補償的主要模式，跨行政區的流域橫向生態補償和市場補償缺位，補償內容以資金補償為主，缺少項目補償、智力補償、政策傾斜和實物補償。如果政府實施了生態建設與環境治理工程，流域內的企業、居民和其他社會團體和組織作為直接受益者，提供生態補償資金符合公平原則和“受益者補償”原則，但在當地卻缺少社會資本的參與，生態補償的資金只來源于上級政府的財政轉移支付，渠道單一。

2.缺乏體現地方特色的流域生態補償立法與政策規章

當前，墨江流域內缺少針對生態補償的專門立法，生態補償機制尚待完善，在涉及生態補償的政策上大多在打“擦邊球”，對于如何界定補償主體與受償主體、如何基于當地的地區差異性制定靈活的補償標準、如何建立起高效完備的補償程序還沒有一個很好的回答，當地的生態補償實踐仍舊存在諸多空白地帶。

3.市場補償進展緩慢

在墨江流域中，由于補償標準量化和法律法規調控等一系列問題始終存在且一時難以解決，生態環境效益評估和產權界定困難，市場主體難以承擔起補償責任，流域內沒有形成市場主體間的自發交易，有效的市場機制建立遲緩。墨江流域的生態補償實踐由地方政府主導，依靠政府力量啟動，居民、企業與其他社會團體和組織沒有參與到生態補償中，一對一市場交易、生態服務購買等基于自主協商開展的補償實踐啟動困難。

4.補償依據科學性不足

由于缺少補償考核的定量依據且指標體系不健全，流域內生態補償成本核算體系建立困難，無法在結合地區發展差異和收益效益分析的基礎上，制定全面、精準的地方性生態補償標準。補償依據科學性不足，在“為何補、補什么、補多少”上考慮不充分，補償內容及其補償量與流域內接受補償的地區所喪失的機會成本不完全對等，供給與受益的不平衡打擊了地方實施生態建保護的積極性，生態補償的正向激勵作用未得到充分發揮。

5.缺乏對流域生態補償的宣傳教育

流域內生態補償的宣傳教育工作不到位，公眾對生態補償的了解度不高，參與程度低，尚未建立起公眾參與和監督機制，甚至在一些地區中，政府部門的相關負責人缺少流域生態補償方面的理論知識，對生態補償工作知之甚少，更談不上開展工作、做出成績。

6.基層鄉鎮生態環境行政執法困難

始興縣內的生態環境行政執法權由省級政府下放，下放的最低一級政府僅到始興縣縣政府，作為執行方的縣政府沒有權限向鄉鎮政府下放生態環境行政執法權，導致基層生態環境執法困難，在一些基層鄉鎮中，生態工程建設項目進展慢、推進難、執行效率低，生態環境行政執法過程屢遇瓶頸，執法力度亟待加強。

三、國外、國內部分地區流域生態補償比較研究

（一）國外流域生態補償案例（表1）

表1

（二）國內流域生態補償案例（表2）

表2

九洲江流域生態補償政府主導模式資金補償：由廣西、廣東共同出資共計6億元設立生態補償基金；若完成預期污染治理目標，中央提供9億專項資金支持[7]廣東、廣西、中央政府新安江流域生態補償政府主導模式資金補償、異地開發：中央下撥專項資金；浙江省進行財政轉移支付；建立金磐扶貧經濟技術開發區[6]中央政府、浙江省、黃山市

（三）中外流域生態補償差異對比（表3）

表3

四、完善流域生態補償法律機制的建議

（一）進行生態補償專門立法，為流域生態補償提供堅實的法律保障

當前，我國尚未形成獨立的生態補償法律體系，生態補償程序的啟動也缺乏法律強制力的保障，補償實踐大部分依靠政府政策，政府掌握了流域生態補償的自主權，若政府工作重心偏離，生態補償工作則會隨時面臨中止的風險。現行法規對流域生態補償機制的規定不夠系統和細致，且各地對生態補償概念的理解各有不同，具體規定也不一致，補償實踐的開展也是零星的、部分的，而在那些開展了生態補償的流域中，補償制度不夠完善的流域數量也并不少，可以說，流域生態補償整體實施效果不佳。

生態補償專門立法工作的開展勢在必行，立法是流域生態補償長期開展的制度保障，更是實現補償秩序化的要求。國家應加快建立起基本法律、行政法規和地方性法規“三位一體”的流域生態補償法律體系，三方保障，齊驅并進，為流域生態補償提供切實可行的運行規則和堅強有力的法律制度保障。

（二）建立流域生態補償的實施、監督和保障體系

在實施上，首先要做到主體明確，法律明文規定的依照法律，法律未做詳細規定的以自主協商約定為補充，明確實施補償的主體以及受償主體。其次要做到責任明確，避免出現上中下游劃分界限不明，出現污染情況時相互推諉責任，最后不了了之的情況。解決實施問題的一個重要方法就是切實發揮河道監測斷面的作用，綜合我國當前整體的水環境來看，以Ⅲ類水作為水質達標的標準，并以此來明確補償責任關系、確定補償實施主體和受償對象較為合適。參照河流斷面出口水質來確定實施補償的主體，上游河段出境斷面水質達標時，下游地區為補償實施主體，對上游進行補償；反之，若不達標，上游則需要承擔污染賠償責任，對下游地區實施污染者付費性質的負外部性補償。

在監督上，一是建立補償績效考核機制與政府部門獎懲制度，對生態建設成果良好、補償工作完成優良的政府部門及相關負責人予以獎勵，對生態建設效果不佳、在開展補償實踐過程存在濫用補償資金、相互推諉責任、打制度“擦邊球”、鉆制度“漏洞”等不良行為予以追責問責。二是建立起公眾監督機制，切實發揮公眾的參與、監督作用，將補償主體、受償主體、補償標準和補償內容等透明公開，讓流域生態補償制度在陽光下運行。

在保障上，不僅要發揮流域生態補償專門性法規的規范作用和支持作用，還要進一步加強宏觀性的政策保障。如加大流域生態補償的財政支持、強化生態補償激勵機制與究責機制、健全考核評審制度、依規依法加大獎勵力度、嚴肅責任追究和懲戒。

（三）豐富補償內容，開拓補償新格局

當前，依靠國家財政轉移支付，為受償地區提供資金補償依舊是我國生態補償內容的主導思路，像政策傾斜、項目補償、技術支持、人才補助這類補償則相對較少。給付資金的補償方法在本質上看其實是一種“輸血式”的補償，在實踐中，要真正做到精準的量化補償資金是非常困難的，大多數情況下，依靠國家財政所提供的補償資金實際上遠低于受償地區生態補償工作的實際需要，資金供給和實際需求不對等，單純給予資金補助也無法從根本上解決流域生態保護區的發展問題。而在政策、項目、人才、智力上的補償，則是一種“造血式”的補償，不僅可以達到保護流域生態環境的目的，還可以幫助改進受償地的生產方式，增強流域的可持續發展能力。因此，需加快轉變以“輸血式”補償為主的思路，開拓以“造血式”補償為主、以“輸血式”補償為輔的補償新格局[8]。

（四）建立多元化的補償資金籌措機制和運行機制

我國用于流域生態補償的資金主要來源于公共財政支出，單純依賴政府財政容易導致財政負擔過大，也難以真正填補資金缺口，容易導致地方生態補償激勵不足。要破解困局，需要政府財政與社會資本協同參與，可以通過設立獨立的流域生態補償基金、實施綠色貸款、征收生態稅、提高水資源價格、推行生態保險、激勵資本投資等手段籌集用于生態環境建設的資金，加快建立多元的資金籌措機制，為生態補償提供充足的資金保障。在補償資金的使用上，需要建立起健全的補償資金運行機制，制定生態補償資金的籌集制度、分配制度、管理制度、監督制度和評估制度，使資金運行使用順暢、高效、精準，確保補償資金能夠真正從補償主體手中送到受償主體手中。

（五）健全流域橫向生態補償機制，搭建跨行政區協商平臺

流域生態補償應當在中央的引導之下，鼓勵各行政區在相互平等、自愿協商的基礎上開展補償實踐。健全流域橫向生態補償機制，一是要建立地區生態補償協商機制，如設立生態補償評估交易中心，為流域間溝通協商提供專業服務，搭建長效溝通平臺；二是要發揮中央統一指導和協調的作用，引導地方間開展自主協商。三是可以成立一個執行委員會，由于跨流域、跨行政區間自主協商開展生態補償，需要打破部門、地區的界限，可以由補償區與受償區中的專業人士組成一個執行委員會，簽訂雙邊協議或多邊協議，構建起流域生態補償的協商合作長效機制，實現跨域共治。

（六）發揮市場效能，建立市場補償機制

當前，政府補償仍舊是我國流域生態補償的主要模式，由上級政府牽頭，依靠行政手段開展生態補償的現象非常常見，但這種補償模式有時難以量化受償地區的直接成本和機會成本，容易導致補償不充分，生態補償的正向激勵作用得不到充分的發揮。建立市場補償機制，不僅可以在一定程度上減輕政府在生態補償制度上的運行成本，還可以提高公眾參與生態補償的積極性，居民、企業、其他社會團體和組織等各主體通過協商和談判充分反映彼此的意志，更容易實現補償充分。建立起市場化運作機制將會大大提高流域生態補償的靈活度，是推進流域生態補償方法向多元化、多樣化發展的重要舉措。