三孩政策背景下完善生育保險制度的思考

蔣美華 彭穎

（鄭州大學 河南鄭州 450001）

我國從1971年以來，實施了長達40年的計劃生育政策后，逐漸開始實施“雙獨二孩”以及“單獨二孩”的生育政策，2015年黨的十八屆五中全會提出施行“全面二孩”政策，新生兒數量以1780萬人次達到二十多年來的大增長幅度，總人口增長率5.86%也創造了近十年新高，但我國仍然處于低生育水平國家的行列[1]。2021年5月31日，中央提出“實施一對夫妻可以生育三個子女政策及配套支持措施”。生育政策從約束走向包容，是為了穩定生育水平，促進人口長期均衡發展，為經濟社會的快速發展提供相當的人力資源儲備。在生育政策體系中，生育保險一直以來以制度的形式將生育風險不斷分攤至全社會，在提高女性生育意愿與不斷降低女性生育成本中發揮著重要作用。因此，“三孩政策”啟動之后，為了更好地維護女性權益，理應進一步完善生育保險制度。

一、我國生育保險制度的發展歷程

我國生育保險制度的發展歷程經過了以下幾個階段：國家生育保險時期、企業單位生育保險時期、生育保險改革的探索時期以及生育保險制度完善時期。經過這四個階段的發展，我國實現了從國家保險模式和企業單位保險模式向社會統籌發展模式的轉變。國家生育保險時期主要由國家、機關及事業單位提供保障女職工生育期間多方面權益的生育保障，在這一階段生育保險呈現出保障內容的相對完整，但是保障水平偏低、保障范圍狹窄的特點；企業單位生育保險時期生育保險制度發展受到一定阻礙，女性的基本生育權益得到基本保障，但是保障人群沒有進一步擴大，生育保險制度的待遇水平沒有達到預期效果，女性生育期間被保障的各項權益不足；在改革探索時期，生育保險制度有了較大程度的進步，生育保險制度逐步從企業單位保障模式轉變為社會統籌模式；而在完善時期，生育保險制度逐步進入到規范化和法制化階段，不僅在生育保險的立法層次上面有了提高，女性的生育貢獻也得到了國家及社會的逐漸認可與重視。

二、三孩政策背景下生育保險制度的現狀和存在的問題

（一）生育保險制度發展不平衡

一是區域結構發展不平衡。區域結構發展的不平衡主要體現在生育保險制度較低的統籌層次方面，并且各地政策存在標準不一致的問題、“碎片化”現象較為嚴重。各地區之間在保障待遇方面存在著較大的差別，兩極分化較為嚴重，其中補貼高的地方每年可達22萬元生育津貼，高于全國平均水準的十倍，而最低的地區則不足萬元。籌資水平低下、醫療服務水平提高而導致的醫療衛生費用迅速增長、大部分基金被生育津貼占據等原因導致一些地區無力提高生育保險待遇。盡管生育保險被并入醫療保險，但這些問題也沒有得到實質上的解決。

二是群體結構發展不平衡。截至2019年底，全國僅2.13億人參加生育保險，相比職工醫保的目標缺口1.15億人，與全部的就業人口7.76億人還有很大差距。參保人員主要覆蓋機關事業單位以及國有企業、大型民營企業，全年約680萬人次享受到生育醫療待遇，約420人次可享受到生育津貼待遇[3]，人次遠遠低于實際生育婦女數量。部分女性如家庭主婦等群體仍被制度排除在外，她們不能自行繳納生育保險，也無法享受到生育津貼，不能享受國家政策帶來的福利。

三是性別結構發展不平衡。雖然我國的生育保險制度在很大程度上維護女性的合法權益，但卻在一定程度上忽視了男性在履行義務時應獲得的相關權益。而且過度地強調女性權益反而會適得其反，對家庭結構和社會結構的穩定性也會產生潛在的負面影響，在一定程度上制約了家庭的發展能力。目前勞動力市場對女性就業歧視的現象普遍存在，由于生育保險需要由單位繳納，導致女性的用工成本明顯高于男性，企業為追求利益更大化就更愿意選擇雇傭男性，這在一定程度上加深了就業的不平等現象，不利于維護女性的權益。

（二）生育保險制度發展不充分

一是受益范圍不充分。受益范圍不充分的問題自建國以來就一直存在，不同身份的女性群體都承擔著相同的生育責任、承擔著相應的生育風險，但國家并未在生育保障方面給予所有女性平等的待遇。我國的生育保險制度基本上成了城鎮職工的專利，這也就意味著有很大一部分女性群體因生育行為造成的風險無法得到化解與保障，這種現狀無法對生育政策的順利實施與推行起到實質性作用，是生育保險制度設計的缺陷，忽視了部分女性的權益。尤其是現在三孩政策提出以后，生育保險制度應成為全國女性共享我國經濟建設成果的一項社會保險制度，獲得應有的生育保障權益，更應該成為生育保險制度需要完善的方向。

二是待遇支付不充分。從生育保險的內容上看，包括生育假期、生育津貼及相關醫療服務等，這些更多地側重于女性生孩子階段的保障。從支付方式上看，以河南省為例，采用一次性定額支付的方式來支付生育醫療費用，但由于醫療服務水平的不斷提高，醫療費用也在不斷增加，定額補助的數額相對有限，導致只能自己來承擔一些無法報銷的前期相關檢測費用。就目前育齡女性群體來看，高齡產婦越來越多，生育風險也就相對更大，往往會選擇增加孕期的檢查次數以降低風險，花費的醫療費用隨之增多，但是生育津貼和醫療費用并沒有增加[4]。而且隨著目前國家推行三孩政策，三孩的出生、撫養都會增加家庭的支出，相對于“生”孩子，“育”孩子更為艱難。生育保險僅僅負擔了生孩子的部分費用，未考慮孩子出生后的一系列現實問題。

三是政策效果釋放不充分。國務院辦公廳在2017年初出臺《關于印發生育保險和職工基本醫療保險合并實施試點方案》的通知，截至2018年上半年，全國生育保險參保人數有了顯著性增加，比2017年相比增加了429萬人，達到了19669萬人，但與我國城鎮職工生育保險覆蓋率90%的目標還相差甚遠，在兩險合并后這個問題也沒有得到徹底解決[5]。另一方面，2020年是全面放開二孩的第五年，新生兒數量并沒有實現預期的增長。根據國家統計局的數據：2016年出生人數1786萬人，達到了近十年的人口峰值，但是出生人口逐年減少，2020年我國出生人口只有1200萬人，比2016年的近十年峰值少了大約586萬人[6]。新生兒數量的不斷下降與生育保險待遇不平衡、受益范圍窄等有密不可分的關系。

三、三孩政策背景下我國生育保險制度優化建議

三孩政策的配套措施中提出，“要完善生育休假與生育保險制度，加強稅收、住房等支持政策，保障女性就業合法權益”。《中國婦女發展綱要（2021—2030年）》中也明確提出要落實產假制度和生育津貼，探索實施父母育兒假等。可以看出，目前的政策與制度方向都在向既要保障家庭生育，也要保障女性的就業權益靠攏。

（一）擴大和提高生育保險的覆蓋范圍與受益程度

兩險合并之后，實行統一登記、統一基金征繳與管理，生育保險的覆蓋范圍有了一定程度的提高，但仍然有很大的上升空間。擴大覆蓋范圍對于女性的生育權益保障和制度的可持續發展都有著至關重要的意義，而提高受益程度則能在一定程度上提升女性的生育意愿。首先，覆蓋范圍不應僅僅局限于城鎮企業單位職工，而應該實現生育主體的應保盡保，將非城鎮職業女性，比如非正規就業婦女、自主創業婦女、流動婦女、家庭主婦等這些群體也納入到生育保險的待遇中去。想要在三孩政策實施之后提振生育水平，就必須在生育保障方面考慮到所有生育主體的權益。其次，在受益程度方面，考慮到實施三孩生育政策之后，高齡孕產婦比例可能增加，生育面臨的潛在風險將會增大，在醫療待遇方面，應該推進孕產婦產前和產后的綜合醫療檢查服務，排查生育風險，在提高醫療待遇水平方面讓女性感受到生育保險制度的改善所帶來的益處[7]。

（二）改革和探索合理的資金籌集與分擔模式

充足的生育保險基金是擴大生育保險覆蓋范圍和提高受益程度的保障。人口發展問題是關系到中華民族發展的大問題，生育孩子不只是一個小家庭的事情，而是社會和國家需要共同承擔的一份責任。整個社會應該合理分擔生育養育和教育的成本，形成合理分擔成本的養娃模式。在資金籌集方面，應該拓寬資金籌集的渠道，可以由個人、企業和政府共同負擔生育保險金，這樣不僅可以在一定程度上減輕企業的經濟負擔，也可以更好地滿足三孩政策實施之后對生育保險提出的新的要求。在分擔模式方面，應該正確地運用財政、稅收手段，降低養育孩子的一系列相關成本，從而激起女性的生育意愿，構建新型生育成本的分擔模式。比如針對當代女性因生育付出機會成本而產生的焦慮與壓力，防止女性因生育導致的職業中斷現象；針對雇傭多數女職工的企業，政府可以通過減稅的手段以減輕用人單位的經濟負擔，這不僅可以在一定程度上減輕企業的壓力，也可以避免女性因生育陷入職業中斷的困境；針對隨著孩子數量增加而逐漸增加的教育成本，可以考慮適當延長義務教育階段時限，或者通過建立專項教育基金的方式給予每個家庭一定的補貼，專門用于孩子的教育支出等。

（三）積極建立男女共享的產假制度

三孩政策的落地與順利實施需要深入貫徹落實“十四五”規劃中明確提出的男女平等與婦女發展的目標，全面考慮男女雙方的經濟情況、就業狀況以及家庭分工，在堅持男女平等的基礎上充分保護女性的合法權益。女性是產假制度的直接利益相關者，產假制度在保護女性生育權利的同時，也使得女性在職業與職場晉升中處于不利地位。產假時間越長，女性離開崗位的時間越久，越容易遭到排斥與歧視。在全面二孩政策出臺之后，工作與家庭沖突、母職困境、恐婚恐育、“生”還是“升”等話題層出不窮，目前國家推行三孩政策，這些話題將又一次引起熱議[8]。政策提出之后，不同省份紛紛響應，廣東省衛健委表示三孩登記女方可享80天獎勵假，男方享受15天陪產假。因此，探索已婚男性的相應產假制度刻不容緩，當妻子休產假時，也應同時規范男性休一定時間的產假，以減輕女性因生育帶來的生理心理負擔和因承擔生育責任而帶來的職場壓力，減輕女性對于生育的畏懼和焦慮。同時，為男性參與生育和養育提供相應的制度性保障，積極建立男女共享的產假制度，適當延長男性陪產假，不僅有利于維護家庭穩定發展，還能在一定程度上提高女性的生育意愿，促進三孩政策更好更快落地。

（四）建立健全生育保險制度法律法規

法律的保障是生育保險制度發展和完善的堅實后盾。國外一些國家的生育保險制度發展普遍較好，它們多以立法的方式對生育保險作出了明確的規定，有著一套較完整的符合國情的生育保險體系。目前來看，我國的生育保險立法尚不盡完善，許多生育保險相關法律法規都是通過行政法規行政條例頒布實施的，生育保險制度的內容不夠規范。而且由于區域之間經濟水平的高低不同，生育保險制度在實施過程中也會存在著一定差異。其次，我國的生育保險主要通過企業繳費為女職工提供生育保障，但是在實際的政策落實過程中，企業并沒有按要求為女職工繳納生育保險。如果有了相關法律的約束，就會在一定程度上減少這種現象的發生。因此，在三孩政策推行的今天，建立健全生育保險制度法律法規，不僅可以確保生育保險自上而下地實施，還能體現國家對于女性生育問題以及勞動價值的重視，有利于維護女性的權益，促進生育保險制度的可持續發展。

四、結論

三孩政策的出臺是人口生育政策又一次重大調整，中國生育政策寬松化改革也將更進一步。但是作為生育主體的女性，她們的生育束縛與生育壓力也迎面而來。為了更好地維護女性的切身利益，保障女性權益，基于國家生育政策調整，適應國家人口戰略發展需要，改革完善生育保險制度具有十分重要的意義。