能源審計目標：一個理論框架

鄭石橋（教授/博導） （南京審計大學政府審計理論研究中心 江蘇南京 211815）

一、引言

能源由于其稀缺性和外部性，成為世界各國高度重視的問題，也成為全球治理的重要議程。我國高度重視能源問題，黨和國家對能源問題有一系列的重大決策部署。習近平總書記多次就能源問題發表講話，2014年，在中央財經領導小組第六次會議上，習近平總書記從國家發展戰略和全局的高度出發，深刻闡述了我國能源安全面臨的形勢，提出“能源安全是關系國家經濟社會發展的全局性、戰略性問題，對國家繁榮發展、人民生活改善、社會長治久安至關重要”①程志強.新知新覺：有力保障國家能源安全［N］.人民日報，2020-7-10（09）.。

由于能源問題的重要性，各國都建立了能源治理體系，能源審計是能源治理體系的重要組成，它以審計固有功能在能源問題的治理中發揮作用。美國等西方國家從20世紀70年代的能源危機之后，就開始了能源審計，我國于20世紀80年代開始了能源審計的探索（辛定國，1986；祁金祥，2018）。但是，不少國家的能源審計并未產生預期的效果，其中的重要原因是能源審計制度不科學。從理論上正確地認知能源審計的各個基礎性問題，是科學地建構能源審計制度的基礎。能源審計目標是重要的基礎性問題之一，本文聚焦于此。

現有文獻關于能源審計目標的觀點可以歸納為節能降耗觀、用能問題觀、能源績效觀和可持續發展觀，這些觀點都沒有貫通經典審計理論，總體來說，關于能源審計目標，還是缺乏一個系統化的理論框架。本文以經典審計理論為基礎，從能源委托代理關系出發，提出一個能源審計目標的理論框架。

二、文獻綜述

能源審計目標的核心問題是人們希望通過能源審計得到什么?，F有文獻，沒有文獻專門研究能源審計目標，但是，一些研究能源審計的文獻涉及到能源審計目標，不同文獻對能源審計目標有不同的認知，本文將主要觀點歸納為節能降耗觀、用能問題觀、能源績效觀和可持續發展觀。

節能降耗觀認為，人們希望通過能源審計來實現節能降耗的目標。不同文獻的表述不同，但是，核心要旨都是希望通過能源審計來達到節能降耗的目標。例如，企業能源審計“推動企業節能降耗”（趙志軍等，2008；劉海旭，2013）；“能源審計的最終目的是促進企業節能降耗”（李勇等，2009）；“能源審計促進提高用能單位的能源利用效率，降低能源消耗”（李真、程向朝，2010）；“企業能源審計實現‘節能、降耗、增效’的目的”（李靜，2013；祁金祥，2018）；“實施能源審計，達到節能減排”（李安榮，2014）；“能源審計的目的是使企業在能源利用方面實現降低能耗、增加效益”（張寶琴，2016）；“能源審計促進節能、制止浪費”（高春旭，2019）；“企業能源審計以節能降耗為最終目的”（郭彥光、張詠梅，2019）。

用能問題觀認為，人們希望通過能源審計找出能源使用的問題。例如，“企業能源審計直接目的是排查節能障礙和浪費原因”（馬勇，2009）；“能源審計有利于企業排查節能障礙和費能原因”（彭華，2010）；“火力發電廠能源審計的目的是分析其能源損失的數量、原因、分布以及解決辦法”（石奇光，2011）；“能源審計主要是發現企業在用能過程中的問題”（李智虎等，2016）；“能源審計尋求節能潛力與機會”（祁金祥，2018）；“能源審計的目的在于發現能源利用中存在的問題”（熊超、陳海紅，2020）；“能源審計旨在查找用能問題和漏洞”（常院、陳雷，2020）。盡管上述文獻的表述方式各有側重，但是，尋找能源使用的問題是其共同的主線。

能源績效觀認為，能源審計通過檢查和評價能源績效，進而促進能源績效水平的提高。例如，“能源審計的目的就是通過提高能源的利用程度來提高能源利用效率”（王曉震，2002；王曉震、陳思維，2007）；“能源審計對能源活動判斷其合法性、有效性，找出差距與不足”（葉大軍，1992）；“能源審計對用能單位能源消耗的真實性和有效性進行檢查、分析和評價”（韓直、夏雋，2009）；“能源審計關注能源轉換以及利用的合理性、合規性、經濟性和潛力等”（石奇光，2010）；“能源審計對用能單位的能源獲取、利用和處理的合規性、效率性和效果性進行認定與評判的活動”（沈劍飛、謝喜梅、李國政，2011）；“節能環境審計對被審計對象與環境有關的經濟活動和經濟結果的真實性、合規性和有效性進行監督、鑒證與評價”（袁睿，2013）；“建筑能源審計對能源利用的合理性做出評價”（張萍等，2013）。盡管上述文獻強調的能源績效維度不同，但是，都強調通過檢查、評價能源績效，以找出差距，進而實現提升能源績效水平的目標。

可持續發展觀認為，人們希望通過能源審計實現可持續發展的目標。例如，“通過能源審計達到合理使用資源、節約能源、保護環境，持續發展經濟的目的”（楊相榮，2002；軼名，2006）；“能源審計保障國民經濟的能源安全和可持續發展”（華金秋，2008）；“能源審計促進節能減排、實現經濟和社會的可持續發展”（潘雷、宋文武，2009；孫小娟，2014）；“可持續能源審計的最終目的是促進經濟、高效地使用可持續能源”（李圖南、徐建梅，2011）；“可持續能源審計旨在推動可持續能源的健康發展”（陳希暉、張卓、邢祥娟，2012）；“通過能源審計，實現經濟和社會的可持續發展”（邵珺、伍革衛，2013）；能源審計“促進經濟、社會和環境的和諧發展”（冼燦標、方靖、洪如詩，2020）。盡管上述這些文獻的表述不同，但是，都強調能源審計服務于可持續發展。

從上述文獻來看，現有文獻已經從不同角度探究了能源審計目標，但是，這些觀點都是碎片化的，缺乏理論闡釋，同時，都沒有貫通經典審計理論，因此，整體來說，關于能源審計目標，還是缺乏一個系統化的理論框架，本文擬致力于此。

三、理論框架

本文的目的是以經典審計理論為基礎，提出一個能源審計目標的理論框架。根據經典審計理論，審計目標是人們希望通過審計得到的結果，這里的“人們”是資源類委托代理關系的委托人、代理人和審計機構，委托人、代理人的審計目標稱為審計終極目標，而審計機構的目標稱為審計直接目標，直接目標要服務于終極目標（鄭石橋，2021）。因此，為了提出能源審計目標的理論框架，本文需要順序地闡釋以下問題：能源委托代理關系的基本框架，委托人的能源審計終極目標，代理人的能源審計終極目標，審計機構的能源審計直接目標，能源審計直接目標和終極目標的關系。在此基礎上，為深化對本文理論框架的認知，用這個框架來分析現有文獻關于能源審計目標的各類觀點。

（一）能源委托代理關系的基本框架

能源具有商品和公共性的雙重屬性，一方面，能源作為一種具體商品，需要按市場原則以財務資源來獲得，另一方面，能源消費過程中會污染環境，從而具有外部性，因此，能源消費又成為公共控制的對象，從而具有公共性?；谏鲜鲭p重屬性，能源權成為一種特殊的權利和資源，消費能源成為基本人類權益的組成部分。以能源權為基礎，形成一系列的能源關系，而這些關系中基本上都存在某種程度的信息不對稱，因此，在信息經濟學看來，這些關系都是委托代理關系。各國的能源制度安排不同，因此，能源委托代理關系也存在差異，基于我國《中華人民共和國節約能源法》《重點用能單位節約管理辦法》等能源法律法規，目前，我國能源委托代理關系的基本框架如圖1所示。

圖1 能源委托代理關系

圖1中的能源委托代理關系，由于權利、責任和矛盾解決機制的安排不同，因此，可以區分為合約類、監管類和資源類三種類型，基本情況如表1所示。

表1 能源委托代理關系的基本情況

合約類能源委托代理關系共有4種具體情形，這種關系中，雙方簽訂了完備合約，都要按合約條款來履行責任和主張權利，出現矛盾時，首先是雙方協商，協商不成，司法訴訟是解決矛盾的主要機制。這種關系通常是能源交易或服務關系，并不存在能源審計需求，當然也就沒有能源審計目標。

監管類能源委托代理關系共有10種具體情形，這種關系中，依法監管是基本原則，監管所依據的能源法律法規發揮了類似完備合約的作用，因此，這種關系的實質仍然是合約類委托代理關系，出現矛盾時，行政制裁和行政訴訟是主要的解決機制。同樣，這種關系中也不存在能源審計需求，因此，當然也就沒有能源審計目標。

資源類能源委托代理關系共有11種具體情形，在這種關系中，委托人給代理人以充分的授權，代理人對委托人承擔了最大善意地運用能源權來履行職責的責任——這就是能源經管責任，但是，由于合約不完備、信息不對稱、環境不確定是這種關系的典型特征，同時，多數情形下，代理人和委托人之間還存在激勵不相容，因此，代理人在履行其對委托人承擔的能源經管責任時，可能出現能源代理問題和能源次優問題，為此，委托人會推動建立針對這些能源代理問題和能源次優問題的治理機制，能源審計是其中的重要組成。

那么，資源類能源委托代理關系中的“人們”希望通過能源審計得到什么呢？我們分別委托人、代理人和審計機構來討論。

（二）能源審計終極目標之一：委托人的審計目標

資源類能源委托代理關系中的委托人和代理人希望通過能源審計得到的結果，是能源審計終極目標，我們先來看委托人的目標。在資源類能源委托代理關系中，代理人由于人性自利，在激勵不相容、合約不完備、信息不對稱和環境不確定的條件下，可能產生能源代理問題；代理人由于有限理性，則可能產生能源次優問題。能源代理問題和能源次優問題，都對代理人良好地履行其承擔的能源經管責任會產生負面影響，進而會影響委托人的利益，因此，委托人會推動建立針對能源代理問題和能源次優問題的治理機制，能源審計是其中的治理機制之一。那么，委托人希望通過能源審計得到什么呢？總體來說，委托人希望通過能源審計來抑制代理人履行能源經管責任中的能源代理問題和能源次優問題，以促進代理人更好地履行其承擔的能源經管責任。

但是，審計不是萬能的，能源審計也是如此，因此，能源審計只能以審計固有功能，抑制某些類型的能源代理問題和能源次優問題，這些問題通常包括四種類型，一是能源信息虛假，此時的審計主題是能源信息；二是能源績效低下，此時的審計主題是表征能源績效的能源信息，以能源業務信息為主，也可能包括部分能源財務信息；三是能源行為違法違規，此時的審計主題是能源行為；四是能源制度缺陷，此時的審計主題是能源制度。

委托人希望通過能源審計來抑制能源信息虛假、能源績效低下、能源行為違法違規和能源制度缺陷，通過對這些能源問題的抑制，提升代理人履行能源經管責任的相關方面的水平。一是通過抑制能源信息虛假，提升能源信息真實性水平，因此，這種能源審計目標可以稱為真實性；二是通過抑制能源績效低下，可以提升能源績效水平，因此，這種能源審計目標可以稱為效益性；三是通過抑制能源行為違法違規，可以提升能源行為合法性水平，因此，這種能源審計目標稱為合法性；四是通過抑制能源制度缺陷，可以提升能源制度的健全性水平，因此，這種能源審計目標稱為健全性。整體來說，委托人的能源審計目標可以歸結為真實性、效益性、合法性和健全性，而通過上述四個目標的達成，代理人履行其能源經管責任的水平也得到了相應的提升。

（三）能源審計終極目標之二：代理人的審計目標

以上分析了資源類能源委托代理關系中的委托人之能源審計目標，下面，我們來分析代理人的審計目標。通常情形下，能源審計需求主要來源于委托人，但是，在特殊情形下，代理人也可能產生能源審計需求，從而也存在能源審計目標。

情形之一，代理人將能源審計作為信號傳遞機制，以影響利益相關者做出對代理人有利的決策。即使如此，能源審計也只能以審計固有功能來傳遞某些特定的信號，而不是可以傳遞任何信號。通常來說，基于審計固有功能，能源審計只能傳遞能源信息是否真實、能源行為是否合法、能源績效水平高低、能源制度是否健全這四方面的信號，通過這些信號，讓利益相關者相信代理人履行能源經管責任的水平，因此，代理人的這種能源審計目標也可以歸結為真實性、合法性、效益性和健全性。

情形之二，當代理人不存在激勵不相容時，會具有良好地履行其能源經管責任的動機，因此，沒有能源代理問題。但是，由于代理人仍然是有限理性的，因此，代理人在履行其能源經管責任時，仍然可能存在能源次優問題，因此，代理人可能希望能源審計來揭示能源次優問題。同樣，能源審計只能以審計固有功能來揭示某些特定類型的能源次優問題，主要包括四類問題：能源信息虛假、能源績效低下、能源行為違法違規和能源制度缺陷，通過能源審計來揭示上述四方面的問題，進而提升上述四方面的水平，因此，代理人的這種能源審計目標也可以歸結為真實性、合法性、效益性和健全性。

綜合上述兩種情形，代理人的能源審計目標可歸結為真實性、合法性、效益性和健全性。

（四）能源審計直接目標：審計機構的審計目標

資源類能源委托代理關系中的委托人和代理人的能源審計目標都可以歸結為真實性、合法性、效益性和健全性，那么，這些審計目標如何實現呢？很顯然，這要以能源審計機構的審計結果為基礎，因此，能源審計機構要以委托人和代理人的能源審計目標為基礎來開展能源審計工作。

從服務于委托人目標來說，委托人希望通過能源審計來抑制能源信息虛假、能源績效低下、能源行為違法違規和能源制度缺陷這些問題，以提升上述各方面的水平，圍繞委托人的這個目標，能源審計必須尋找代理人在履行能源經管責任時是否存在上述四方面的問題，因此，審計機構的審計目標就是尋找能源信息虛假、能源績效低下、能源行為違法違規和能源制度缺陷，或者說，就是鑒證能源信息虛假是否真實、能源行為是否合法，以及評價能源績效是否低下、能源制度是否健全，從這種意義出發，上述目標也可以歸結為真實性、合法性、效益性和健全性。

從服務于代理人目標來說，如果代理人將能源審計作為傳遞能源信息真實、能源行為合法、能源績效水平不低、能源制度健全這四方面的信號，能源審計人員首先需要圍繞上述四方面履行審計職能，然后才能形成相應的審計結果，因此，從這種意義上來說，審計機構的能源審計目標也可以歸結為真實性、合法性、效益性和健全性。如果代理人將能源審計作為能源次優問題的揭示機制，揭示能源信息虛假、能源績效低下、能源行為違法違規和能源制度缺陷這四類能源問題，為了實現代理人的這種審計目標，能源審計機構也必須尋找上述四方面的問題，發現并報告上述四方面的能源問題，從這種意義出發，上述目標也可以歸結為真實性、合法性、效益性和健全性。

綜合上述分析，能源審計機構的審計目標可以歸結為真實性、合法性、效益性和健全性。

（五）能源審計直接目標和終極目標的關系

能源審計直接目標和終極目標的關系主要有兩個方面，首先，直接目標要服務于終極目標。人們不是為審計而審計，而是回應審計需求者的審計需求而產生，因此，審計必須服務于審計需求，能源審計也是如此。能源審計需求者包括資源類能源委托代理關系中的委托人和代理人，委托人和代理人的能源審計需求是能源審計的邏輯起點，也必須成為能源審計的最終歸宿，沒有委托人和代理人的能源審計需求，也就沒有能源審計機構的能源審計，從這種意義上來說，委托人和代理人希望通過能源審計得到的結果稱為終極審計目標。能源審計機構服務于能源審計需求的主要路徑是圍繞委托人和代理人的能源審計需求來生產和提供能源審計結果。當然，僅僅依賴能源審計結果的提供還無法實現能源審計終極目標，這其中的重要環節是能源審計結果運用，有效運用這些審計結果，是實現能源審計終極目標的重要環節。其次，直接目標是終極目標的基礎，沒有直接目標的實現，終極目標也就失去基礎?；诒疚那懊娴姆治觯茉磳徲嫿K極目標可以歸結為真實性、合法性、效益性和健全性，而實現這些目標的前提是能源審計機構通過系統方法來尋找能源審計客體在上述四方面所存在的問題，如果不能找出上述四方面所存在的問題，則上述四方面的終極目標當然也就難以實現，從經濟體檢論的術語來表述，就是“查已病”是“治已病”的基礎。

（六）基于本文的理論框架對現有文獻之觀點的分析

本文基于經典審計理論，提出了一個能源審計目標的理論框架，下面，用這個理論框架來分析現有文獻關于能源審計目標的主要觀點，以進一步深化對能源審計目標的認知。

現有文獻關于能源審計目標的主要觀點歸納為節能降耗觀、用能問題觀、能源績效觀和可持續發展觀。

節能降耗觀認為，人們希望通過能源審計來實現節能降耗的目標。根據本文的理論框架，從委托人來說，能源審計的終極目標是抑制能源代理問題和能源次優問題；從代理人來說，能源審計的終極目標之一是抑制能源次優問題，通過能源代理問題和能源次優問題的抑制，代理人可以更好地履行其能源經管責任，而節能降耗是能源績效的主要內容，所以，本文理論框架中的效益性目標涵蓋了節能降耗觀。

用能問題觀認為，人們希望通過能源審計找出能源使用的問題。本文的理論框架指出，委托人希望通過能源審計來抑制能源代理問題和次優問題，代理人的審計目標之一是抑制能源代理和次優問題，而能源代理問題和能源次優問題主要包括四類：能源信息虛假、能源績效低下、能源行為違法違規和能源制度缺陷，所以，本文將用能問題觀中的“問題”系統化了。

能源績效觀認為，能源審計通過檢查和評價能源績效，進而促進能源績效水平的提高。本文的理論框架指出，能源審計通過抑制能源代理問題和能源次優問題，進而促進代理人更好地履行其承擔的能源經管責任，這其中就包括取得更好的能源績效，因此，本文的理論框架涵蓋了能源績效觀。

可持續發展觀認為，人們希望通過能源審計實現可持續發展的目標。這種觀點事實是闡釋能源審計終極目標實現之后的效果，而不是能源審計目標本身。根據本文的理論框架，能源審計通過抑制能源代理問題和次優問題，促進代理人更好地履其承擔的能源經管責任，如果所有能源責任主體的能源經管責任得到良好的履行，則整個社會的可持續發展也就有了基礎，因此，本文的理論框架與可持續發展觀具有實質上的一致性。

四、結論

能源審計是能源治理體系的重要成員，它以審計固有功能在能源問題的治理中發揮作用。本文以經典審計理論為基礎，從能源委托代理關系出發，提出一個能源審計目標的理論框架。

以能源權為基礎，形成三種類型的能源委托代理關系：合約類、監管類和資源類，合約類和監管類能源委托代理關系中，不存在能源審計需求，當然也就沒有能源審計目標。資源類能源委托代理關系中存在能源審計需求，當然也就存在能源審計目標。

資源類能源委托代理關系中的委托人和代理人的審計目標是能源審計終極目標。委托人希望通過能源審計來抑制代理人履行能源經管責任中的能源代理問題和能源次優問題，以促進代理人更好地履行其承擔的能源經管責任，可以歸結為真實性、效益性、合法性和健全性。代理人希望通過能源審計來傳遞真實性、效益性、合法性和健全性方面的信號，或者揭示真實性、效益性、合法性和健全性方面的問題，因此，代理人的能源審計目標也可以歸結為真實性、效益性、合法性和健全性。

能源審計機構的審計目標是能源審計直接目標，這個目標要服務于委托人和代理人的能源審計需求和能源審計目標，因此，需要尋找代理人履行其能源經管責任時所存在的真實性、效益性、合法性和健全性方面的問題，這種能源審計目標也可以歸結為真實性、效益性、合法性和健全性。

能源審計直接目標和終極目標存在密切關系，首先，直接目標要服務于終極目標；其次，直接目標是終極目標的基礎，沒有直接目標的實現，終極目標也就失去基礎。

本文的研究啟示我們，能源審計目標是一個體系，并且具有自身的邏輯，特別是，能源審計機構要圍繞能源審計需求者的審計目標來開展能源審計工作，不能脫離能源審計需求來追究能源審計機構的自身目標，否則，能源審計即使發現了一些所謂的能源問題，但是，這些審計結果并不是能源審計需求者主要關注的問題，因此，能源審計結果缺乏運用者，能源審計價值難以實現。