國家審計與國家監察在秦嶺生態保護中的協同路徑探究

王穎 （副教授/高級審計師） 李成梁 勾慧杰 （西京學院 陜西西安 710123）

一、引言

秦嶺是我國南北方的地理分界線，具有調節氣候、保持水土、涵養水源及生物多樣性保護等諸多重要功能，作為核心功能區的秦嶺是保障我國生態環境安全的關鍵屏障，在我國自然生態環境中具有極其重要的地位。因此，對秦嶺進行生態環境保護，對污染秦嶺的行為進行監督及懲戒，對我國生態文明建設和秦嶺地區生態環境保護具有重要意義。

黨的十八大以來，我國高度重視秦嶺自然資源生態環境的保護。習近平總書記密切關注秦嶺生態環境保護及污染行為監督工作，并多次做出重要指示批示。陜西省近年來也為推進落實秦嶺生態環境保護和污染行為監督工作相繼出臺多項政策、措施、方案和意見。陜西省出臺的具體政策及相關內容如表1所示。

表1 陜西省出臺秦嶺生態環境保護相關政策一覽表

秦嶺生態環境保護涉及范圍廣、規模大，又涉及到多個監管主體，僅僅靠某一個部門或者某一種監督力量難以有效完成對秦嶺的保護和污染監督，國家審計和國家監察若有效協同，將會發揮“1+1＞2”的監督效應。鑒于此，本文擬對國家審計與國家監察在秦嶺生態環境保護中有效協同的路徑進行探討，以期更好地實現秦嶺生態環境保護及污染行為監督的目標。

二、國家審計與國家監察在秦嶺生態環境保護監督中進行協同的現實基礎

在綠色發展理念下，生態文明建設是我國國家治理和監督體系的重要內容。國家審計和國家監察作為我國國家治理和監督體系的重要力量，實現資源互補、協同合作，將形成有力的秦嶺生態環境保護力量。

（一）法律基礎

《監察法》《審計法》是開展國家監察、國家審計的法律依據和法制保障，二者分別對國家監察和國家審計的工作職責、范圍等進行了界定。國家審計和國家監察的協同具有充分的法律基礎。

1.范圍方面。《監察法》第十五條明確規定監察機關可以對包括中國共產黨機關、人民政府等部門的公職人員進行監察和監督，《審計法》第七章提到審計機關有權開展領導干部自然資源資產離任審計。在秦嶺生態環境保護監督過程中不僅涉及到環境保護相關黨政機關的領導干部，而且會涉及到對秦嶺自然資源資產進行保護和監督。這就為國家審計和國家監察在秦嶺生態環境保護監督過程中通過協同形成監督合力奠定了法律基礎。

2.職責方面。通過梳理陜西省人民檢察院公布的秦嶺環境資源犯罪典型案件，不難發現在秦嶺生態環境保護及監督過程中存在人為的履職不力、環境資源犯罪，為此，陜西省對環境污染行為進行了處罰，并對環境污染進行了治理。根據《監察法》第十一條規定，監察機關有權對浪費國家資財等職務違法犯罪進行調查、有權對履職不力、失職失責的公職人員進行問責。《審計法》第二十一條、第二十四條則規定了審計機關有權針對不同國家機關開展財務收支、國有資源、國有資產開展審計監督的職責。因此，從法律層面上看監察機關和審計機關通過發揮不同職責能共同實現秦嶺生態環境保護和監督。

3.權限方面。《監察法》和《審計法》分別對監察機關權限和審計機關權限做出了明確界定。《監察法》第四條明確規定監察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位應當根據監察機關的要求依法予以協助。《審計法》在第四十一條則規定審計機關履行審計監督職責，可以提請有關機關予以協助，有關機關應當依法予以配合。上述規定為國家審計和國家監察協同提供了重要法律依據，也為秦嶺生態環境保護及監督過程中單一監督力量權限不足的問題提供了法律基礎及解決思路。

（二）職能基礎

1.審計機關職能。審計機關的審計人員具有專業的勝任能力，能夠有效審計秦嶺生態環境保護相關部門的會計、經濟等信息和材料，發現被審計單位在秦嶺環境保護專項資金運用方面的違規、違法行為，從而促成秦嶺環境保護專項資金的合規、合理、有效運用，進而實現對秦嶺生態環境保護工作的監督。自2015年自然資源資產審計試點開展以來，審計機關已經積累了較為豐富的自然資源資產審計經驗，這有利于開展秦嶺生態環境保護和自然資源資產的監督審查工作。

2.監察機關職能。國家監察機關實行垂直管理并直接接受黨的領導和監督，其在監督工作中具有獨立性和權威性。審計機關與被審計機關可能作為政府機關同受監察機關的監督，這可能導致審計機關在監督審查工作時 “畏首畏尾”，而監察機關則可以充分發揮其監督職能，進而使破壞秦嶺生態環境的行為難逃“國家法眼”。監察機關在領導干部審查、處理方面具有權威性，因此在秦嶺生態環境保護中針對相關領導干部的審查和監督會更加“游刃有余”。

總之，審計機關和監察機關在職能方面存在不同的優勢，這使二者能夠在秦嶺生態環境保護和監督工作中協同以更好推進秦嶺生態環境保護監督工作。

三、國家審計與國家監察在秦嶺生態環境保護監督中的協同路徑

國家審計和國家監察在秦嶺生態環境保護工作中擁有共同的環境監督目標，同時二者也具備開展協同的現實基礎，但是，國家審計和國家監察在國家治理和監督體系中相互分離，雙方分屬于不同的行政監督主體，首先需要探究雙方主體如何實現協同。其次，由于國家審計和國家監察各自擁有不同的行政執法程序且在該過程中雙方可以相互對標并產生關聯，因此需要針對國家審計和國家監察如何在秦嶺生態環境保護監督過程中實現協同展開研究。此外，《監察法》和《審計法》均提出了要強化監督結果共用，避免不必要的重復監察和審計，故還需探求雙方監督結果的協同路徑。審計機關與監察機關在秦嶺生態環境保護及監督中的協同路徑如圖1所示。

圖1 審計機關與監察機關在秦嶺生態環境保護及監督中的協同路徑

（一）主體協同

秦嶺生態環境保護工作包括森林資源保護、礦產資源保護、水資源保護、生物多樣性保護及開發建設活動的生態環境保護等具體內容，因此，在秦嶺生態環境保護及監督工作中可能會涉及林業、水務、生態環境保護廳等多個行政管理部門。為了提高秦嶺生態環境保護監督成效，避免單一監督力量面臨“同級監督”掣肘的局面，審計機關和監察機關需要從機構協同和權力協同兩個層面實現主體協同。

1.機構協同。機構協同體現在統一領導和統一調度兩方面。一方面，審計機關和監察機關實現機構協同的首要原則是接受黨的統一領導，這是實現秦嶺生態環境保護工作全局統籌“一盤棋”的關鍵。另一方面，秦嶺生態環境保護監督工作的復雜性和全面性要求審計機關和監察機關只有接受統一調度才能整合資源、高效完成監督任務。因此，可以考慮構建陜西省審計委員會和陜西省監察委員會共同領導、相互合作的協調機構，并由審計委員會和監察委員會共同賦予其相應的權力和資源。

2.權力協同。權力協同要求在秦嶺生態環境保護和監督過程中實現審計機關和監察機關的權力、權限協同。我國審計機關權力相對于監察權來說權力層級較低，這就意味著審計機關在秦嶺生態環境保護監督過程中很可能面臨“同級監督”掣肘的局面，而權力層級相對較高的監察機關及時介入勢必是“破局”的關鍵。因此，在秦嶺生態環境保護監督過程中可以積極推動審計機關和監察機關的權力協同。一方面，可以成立由審計人員和監察人員共同組成的秦嶺生態環境保護聯合監督小組，改善審計權限較小的局面；另一方面也可以考慮為秦嶺生態環境保護審計組開通“綠色通道”，提高辦事效率。

（二）過程協同

過程協同體現在審計機關和監察機關在秦嶺生態環境保護監督的整個工作過程中的協同聯動。結合《監察法》中的監察程序和《審計法》中的審計程序，本文認為監察機關和審計機關在進行秦嶺生態環境保護監督過程中可以在“提供協助”“線索移送”“調查處置”等環節進行聯動，進而形成“1+1＞2”的協同效應，對標審計程序“審前”“審中”“審后”三個階段。

1.審前階段。審計機關和監察機關的協同主要依靠聯席會議的形式實現，聯席會議一般由審計和監察等監督部門組成的聯席小組在審計項目實施之前召開，目的是結合各監督部門職責和任務確定具體的監督審查事項。具體到秦嶺生態環境保護審計中，在審計項目實施前審計部門和監察部門可以開展聯席會議確定秦嶺生態環境保護審計的重點事項，比如審計部門應著重關注自然資源資產、相關環境保護部門財務收支及專項資金使用情況等事項，而監察部門需重點關注相關領導干部、相對級別較高的被審計單位和秦嶺生態環境破壞行為等事項。雙方根據不同的重點事項形成統一的“監督審計清單”，這有助于審計、監察雙方提前了解相關工作，進而保障秦嶺生態環境保護監督后續工作中監察機關和審計機關有的放矢，實現監督審計的“全覆蓋”。

2.審中階段。審計機關和監察機關的協同主要通過相互協助和發揮各自優勢兩個方面實現。一方面，在秦嶺生態環境保護審計實施過程中，當監察機關的工作需要審計機關發現線索、提供證據時，審計機關應積極提供協助。同樣，當審計機關在項目中發現超出自身處理、處罰權限的重大經濟問題線索或環境破壞線索時，也可以提請監察機關及時介入協同配合。另一方面，秦嶺生態環境保護審計不僅會涉及到相關領導干部的審計調查，還會涉及到較多的自然資源資產判定及衡量問題。監察機關可以憑借其豐富的領導干部監督、調查經驗及職能專門針對“人”展開監督調查，審計機關則可以憑借大數據審計、地理信息技術等專業知識和使用經驗專門針對“事”來展開審計監督，由此充分發揮審計機關和監察機關的協同優勢。

3.審后階段。監察機關和審計機關的協同主要體現在線索移送和接收反饋兩個環節。在線索移送環節，審計機關針對審計發現的問題進行梳理和分析后，對于職權范圍內的違規挪用秦嶺生態環境保護專項資金、破壞秦嶺生態環境等問題依法做出處理處罰決定，而對于超職權范圍的違法違規行為及相關責任人提出審計建議并移交監察機關進行處理，監察機關則可以依法處理、處罰相關責任人及秦嶺生態環境破壞行為。在接收反饋環節，監察機關可以接收審計機關移交的線索，并針對秦嶺生態環境破壞行為展開更深層次的挖掘，發現更多的違法犯罪證據，由此形成全方位、深層次的秦嶺生態環境保護監督體系。

（三）結果協同

結果協同主要表現為審計機關和監察機關在秦嶺生態環境保護監督工作中的結果共用。在完成秦嶺生態環境保護監督工作后，監察機關和審計機關應及時對接監督結果，這不僅有利于形成全周期、全流程、全覆蓋的秦嶺生態環境保護監督體系，推動后續秦嶺生態環境的保護和治理工作，而且有利于監察機關和審計機關在梳理審計項目中發現的線索，積累協同作戰的寶貴經驗。因此，可以考慮形成“監察-審計”常態化的結果共享平臺，實現監察機關和審計機關的監督結果協同。

四、國家審計與國家監察在秦嶺生態環境保護監督中協同的保障措施

（一）細化并完善審計機關與監察機關的協同監督制度

建議陜西省審計機關和監察機關共同商討構建專門針對秦嶺生態環境保護監督的協同機制，審計機關和監察機關應以《監察法》《審計法》《國家審計準則》等為準繩，并結合各自職權、監督范圍、人力情況及秦嶺生態環境保護監督工作的特點，制定更加詳細、具體的規定。同時在秦嶺生態環境保護監督協同制度落地實施后，還需對其進行績效評價，以發現制度中存在的漏洞，從而保障該協同制度不斷優化。

（二）完善并規范案件線索移交機制

審計機關與監察機關間的案件線索移交機制按照時間維度可以劃分為移交前、移交中和移交后三個環節：首先，在案件線索移交前審計機關必須通過詳細說明、撰寫報告等方式向監察機關詳細介紹案件情況，比如在秦嶺生態環境保護監督工作中，審計機關在案件線索移送前應向監察機關詳細說明被審計單位或被審計領導干部在秦嶺生態環境保護中的應盡職責、違法犯罪行為等具體情況。其次，在案件線索移交過程中審計機關與監察機關應更加細化明確案件移交標準，比如違法違規挪用的生態環境保護專項資金金額數、對秦嶺生態環境造成的危害程度、對社會危害程度等。最后，在案件線索移交后監察機關應及時向審計機關反饋結果，這不僅有助于審計機關及時更新補充案件線索，也有助于審計機關在以后的工作中明確移送標準，提高移交的效率。

（三）建立信息共享平臺

信息共享機制是保障監察機關和審計機關協同效應有效發揮的重要基礎。當前監察機關和審計機關的信息共享機制仍不夠完善，導致雙方信息交流較為閉塞，信息采集成本較高。因此，可以考慮依托大數據、區塊鏈等技術建立監察機關和審計機關的信息共享平臺。一方面，提高監察和審計雙方在秦嶺生態環境保護監督中的信息采集效率和監督辦案效率。比如，監察機關可以通過區塊鏈、云存儲等技術將秦嶺生態環境保護監督中采集到的領導干部、環境破壞違法行為等信息上傳至信息共享平臺，審計機關同樣可以將運用GIS技術采集到的秦嶺違章建筑、自然資源資產等信息上傳至該平臺，使信息共享平臺成為監察審計雙方聯動的紐帶，打破信息壁壘，從而形成協同效應，強化審計監察雙方的信息采集效率和工作效率。另一方面，可以實現“監察-審計”常態化的結果共享，雙方通過該平臺實現結果共享共用，進而節約監督成本。