新發展理念下地方政府債務風險再審視

■趙 丹 耿泠溪

在“統籌發展和安全”“注重質量和效率”的新發展理念的指導下，政府積極轉變觀念，從過去的看重經濟發展的速度與規模轉向了看重經濟發展的質量與效率。面對從“快”到“強”的思想轉變，經濟高質量發展對風險控制提出更高要求，防控風險從而贏得新的戰役。而在這一戰役中，以地方政府債務風險為代表的系統性金融風險控制是關鍵所在。識別并防范地方政府債務風險，認識并控制地方政府債務風險，是降低系統性金融風險的有效手段之一，也是提升國家風險治理效率的必經路徑之一。因此，在新時期直面和應對地方政府債務風險，從新發展理念角度出發，再一次審視地方政府債務，剖析其蘊含的新風險，探索地方政府債務風險防范控制新路徑顯得尤為重要。

一、地方政府債務現狀

地方政府債務，顧名思義，是指以地方政府為主體所發行的相關債務， 即 LocalGovernmentDebt。 地 方政府為主體，意味著地方政府承擔了償債的現實或潛在義務，地方政府為債務人，承擔相應的償債風險。地方政府債務會加大政府支出，甚至出現支出大于收入，形成地方政府財政赤字，給地方政府帶來償債壓力。但是，地方政府為了能夠滿足宏觀調控與經濟建設，彌補財政赤字，又不得不繼續發行債務。在此動機下，地方債不斷發展壯大，逐步成為目前我國金融風險規范的重要領域之一。

現階段地方政府債務的主要形式是以地方政府債券為主。2021年，我國地方政府債券發行總額為74898億元，較上年增長了16.23%，較2015年增長了95.30%，由此可見債券發行規模在不斷攀升，變化的趨勢相較于國內生產總值變動趨勢而言略顯平緩。我國自2015年至2021年地方政府債券發行額與國內生產總值趨勢變化對比如圖1所示。

圖1 2015-2021債券發行額與國內生產總值變動趨勢對比圖

在2015年至2019年期間，一般債券的發行規模高于專項債券，但從2019年作為拐點，連續三年專項債務余額規模逐漸趕上了一般債務余額規模。可以看出，新發展階段專項債券有著不斷上漲的變動趨勢。2021年，全國地方政府債券發行額74898億元中，一般債券發行額為25669億元，專項債券發行額為49229億元，分別占34.27%和65.73%。專項債發行額占比在2019年之后連續三年超過一般債券發行額，成為目前地方政府債券的主要形式。

在進行地方政府債務分類時，還需要從置換債券和新增債券角度考慮。2015年，為防控地方政府債務風險并對地方政府債務更好進行管理，大規模發行置換債券來減少存量債務，集中力量對新增債務進行管理。從2015年至2022年，可以看到地方政府債務中的新增債券發行額在不斷上漲，從2015年的5912億元增加了6.39倍，增加到2021年的43709億元。此外，地方政府在2015年至2017年期間未發行過再融資債券，但從2018年至2021年再融資債券發行額以迅猛的勢頭不斷追趕，從2018年6.817億元增加到2021年的31189億元。2021年，地方政府債券發行額中，新增債券發行額43709億元，再融資債券發行額31189億元。再融資債券發行額在不斷增加，趕超新增債券發行額，但是截止到2021年新增債券發行額占比仍然較大，具體數據如表1所示。

圖2 全國地方債券發行情況

表1 2015-2021年度全國地方政府債券發行額單位：億元

基于地方政府債務目前的發展現狀，2021年4月，國務院頒布了《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》。此意見在順應新時代、新發展理念下，對地方政府債務風險管理提出了更高層次的要求。在意見中，要求“加強風險防控”以“增強財政可持續性”。其中與地方政府債務相關的具體措施為健全地方政府依法適度舉債機制，防范化解地方政府隱性債務風險。“把防范化解地方政府隱性債務風險作為重要的政治紀律和政治規矩。”意見的出臺使得下一階段的地方政府債務風險防范工作有了更加明確的方向。針對連續三年增加的專項債務，需要完善管理機制并確保落地實施，直面地方政府債務風險。這就要求政府需要了解當前地方政府債務風險的主要特征，為提出防范化解風險的對策做鋪墊。

二、地方政府債務風險剖析

新時期有新的發展要求，而新的發展要求對地方政府債務風險管理提出了更高的標準。因此，新時期地方政府債務風險需要再審視，結合新時代背景，從新角度出發，來解讀地方政府債務“新”風險。

（一）專項債快速擴容引發“新”風險

近幾年地方專項債規模在不斷攀升。規模的增長并沒有伴隨管理機制的提升，使得在專項債規模發展的過程中產生“新”風險。針對專項債的風險控制與防范機制不健全，對于風險判別標準不成熟，風險處理不夠硬，加之經濟形勢不斷變化，疫情影響下原有的傳統償債模式不足以支撐債務的償還，內憂外患之下新沖擊誕生。專項債特征不斷發生著變化，就需要進一步研究剖析專項債的風險特征。

從發債角度看，化解地方政務債務風險，特別是專項債風險成為了現階段亟待解決的難題。專項債的風險不止局限于表面，其中潛在隱性擔保的存在，僅僅憑借外部市場是難以提前認識到的，因此從這一角度看化解專項債風險就成為需要深度探索的命題之一。值得關注的是隱性擔保的動機——部分地區地方政府不足以支撐新發債務但是又需要資金，借用隱性擔保來增信以達到目的。隱性擔保的出現打破了現有的債務風險評級體系。在表面看，債務人有償債能力，債務風險在可控范圍內，但是潛在的風險不斷滋生并蔓延著，實際的債務承受方往往承擔了超出其承受能力的高風險。此時，風險評級也失去了公信力，債券評級“失效”。在市場中，專項債券雖然和其他債券一樣都進行交易，但是交易雙方都會存在一種默契的認知：地方政府會對債務承擔“兜底”責任，風險相對較小。在得到市場“認可”之后，專項債的發行也會相較于其他債券發行更加順利，因此專項債券的發行利率很多情況下并不是公允的，無法真實反映其與一般債券的信用利差。隱性擔保的出現為風險提供了生存的空間，降低了市場的風險約束能力，滋生了潛在風險，一定程度上削弱了專項債的市場配置和風險識別機制的有效性。風險一旦產生并不會輕易消失，專項債的風險隱患僅僅是隨著時間往后推移。

從償債角度看，專項債過度依賴土地出讓獲得資金，償債模式難以持久。受到疫情影響，隨著經濟形勢波動房價也存在一定波動。“房子是用來住的，不是用來炒的。”房地產調控的收緊讓房價降了溫，房子不火了，土地出讓也就跟著降溫了。2022年開始，土地出讓相較于2019年顯著減少。這樣一來，專項債在發行之初預期的收益就無法獲得，用于償還專項債的資金來源減少，這就引發了專項債實際收益與預期值的錯配。專項債的償債風險提升，償債壓力增加。加之部分地區地方政府過度依賴“土地財政”，除專項債以外其他項目也都依賴于土地出讓收益用以項目建設，這些勢必會進一步擠壓專項債的償債空間。依賴土地出讓的償債模式已無法彌補事前風險識別不足所帶來的危害。風險隱患在悄然產生并擴大，雖然現在并未直接顯現出來，但很有可能在未來債務償還階段集中爆發。對此，應加以有效約束和防控，將風險扼殺于搖籃之中，盡可能避免隱性債務“借殼而生”。

（二）來源載體多樣化引發地方債“新”風險

地方政府債務風險還表現為來源以及載體的多樣化。受到各方監管，地方政府想要“過度”舉債是很難的。但是迫于經濟增長的需要，地方政府又不得不想辦法進行資金籌措以支持地方基礎設施建設，地方教育開支，地方產業發展……在此過程中，“表外舉債”就應運而生。所謂“表外”，原本是指企業利用資產負債表外的方式進行舉債躲避監管。地方政府利用“表外”渠道是指地方政府繞開中央監管，繞開信息公示等要求，借道舉債。在實踐中，以金融工具為代表的治理工具成為了“表外”舉債的常見路徑，最常見的代表就是PPP項目。這些治理工具的存在，不僅降低了中央一系列管理政策的實施效果，降低了中央對地方政府舉債的“管理威懾”，而且依托于“表外”引發的地方政府債務隱形風險也在一定程度增加。仔細研究不難發現，防范和化解政府性債務風險的管理要求也在不斷提升。原本用來約束地方政府的債務預算失去了應有的效果，現有的風險控制政策似乎無法消除市場快速變化的新型治理工具帶來的新風險。加之金融機構創造出豐富的載體來幫助地方政府完成借債，風險載體的多元化進一步造成了風險來源的分散，從而實現表外債務的持續攀升。這種“繞開監管”的行為造成了地方政府債務的隱形風險。如何防范新治理工具助長地方政府債務風險的擴張仍將是我國表外債務風險防控的重點。

三、地方政府債務風險防控路徑探索

新時代下，應針對地方政府債務風險建立相應的防范機制，探索地方政府債務風險防控新路徑。

（一）利用新技術環境紅利加速債務風險評估預警機制深化

深化風險評估預警，需要樹立風險意識與底線思維。建立常態化的風險評估機制，將地方政府債務風險防范落于實處。在地方政府債務風險管理過程中，應該加強地方政府債務信息公開透明，加快建立健全債務風險預警機制。目前，我國財政部已經建立起地方政府債券發行的信息公開網站：中國地方政府債券信息公開平臺，逐月公布地方政府債券發行和債務余額情況，大大提高了地方政府債務管理透明度，但還遠遠不夠。靜態的數據僅僅能夠讓我們看到債務的現狀，信息的公開還要加入動態的風險指標，包括但不限于債務率、債務占比、債務同比增長、債務預期償還率、債務展期率、債務違約情況、債務風險事件等，以便精確界定不同地區的風險等級。

深化風險評估預警，需要新技術的加持。隨著新技術的發展，“大智移云物”等一系列新興技術不斷走入我們的視野。鑒于在新時代新理念下，再度審視地方債務風險，理應從新的角度出發建立全新的方法體系。那么，是否可以考慮納入新技術手段構建準確、高效的債務風險評估預警機制，幫助債務風險從事后轉向事前、從結果轉向過程、從擴量轉向提效，完成地方政府債務風險防控新路徑的搭建。基于新技術手段，可以構建在常態化風險防范基礎上，進行穿透式的信息互通。地方政府債務新體系應該構建數據標準統一、數據來源豐富、數據覆蓋完全、數據分析精細化的數據庫，為構建大數據地方政府債務分析奠定基礎。人工智能、機器學習等新技術手段可以基于數據庫中的基礎數據來進行智能分析，對于各地區的債務風險等級進行標記，當風險過高時可以發出警報，這將有利于各級管理部門、決策部門及時獲取地方政府債務的實際風險情況，并盡快做出進一步反應。阻止風險發生、控制風險擴大、抑或是及時風險轉化，應對“警情”，從而避免地方政府債務風險的系統性爆發。同時，財政體系、審計體系以及其他政府管理部門也可以從風險評估系統中獲取所需要的相關信息，了解到部門對應的風險應對責任，將風險控制落實到各個部門主體，這樣將更有利于管理體系的統籌協調。

（二）增量防范+存量化解，控制隱性債務，平滑債務期限結構，緩釋債務滾動壓力

貫徹落實“增量防范+存量化解”的風險治理理念，控制隱性債務增量，限制高風險平臺舉債融資，平滑債務期限結構，緩釋債務滾動風險。

首先，通過分析地方政府債務現狀可知，當前我國地方隱性債務規模較大且在不斷增加，地方政府付息成本高，部分地方政府財務風險很大。基于此，我國一直要求地方政府不斷降杠桿、化風險。在“增量防范+存量化解”的思路下，要嚴格控制隱性債務增量，壓降隱性債務增速，同時對現有的隱形債務風險尋求多途徑全方位化解。其次，平滑債務期限結構，緩釋債務滾動風險。在隱性債務風險較高、地方財政償債壓力較大的當下，利用財政資金償還、多渠道盤活存量優質國有資產、借新債還舊債是目前較為常用的債務緩釋措施。受疫情影響，2020年至今部分地方財政收支矛盾凸顯，地方政府債務還本付息壓力較大。原有的金融機構貸款置換、城投債置換、地方債置換等風險化解措施發揮效果的空間有限。目前，建制縣試點地方債化債方式持續開展。為了能夠實現債務規模的有效控制，新增債務需要得到有效控制。在這樣的約束條件下，利用期限錯配來平滑債務期限結構，降低甚至杜絕債務的新增將成為有效防范并化解地方債務風險的最優解。

其次，徹底解決問題需要找到問題的根源。解決地方債務風險的根源在于提高地方政府的償債能力。各級地方政府的償債能力較為有限，而能力相對較強的是中央政府。中央財政和地方財政相比，收入較多而支出較少，適時讓中央政府成為償債主體，減輕地方政府的償債壓力也不失為緩解壓力的方法之一。當然，在此過程中需要構建切實可行的機制。借鑒國債轉貸模式，結合地方債自有特點探索以中央政府為償還主體的債務置換。可以先嘗試小規模試點，再根據各地債務壓力等情況分區域、有重點地進行。