民初平政院制度的共和精神與治理向度

吳 歡

內容提要 在行政審判機構的立法定位背后，民初平政院深層次的設計理念和建制考量值得挖掘。考諸史事，民初平政院由辛亥元勛宋教仁“斟酌立憲政治之通例”并“參酌中國古今官制”而命名和倡設，蓋意在取法“共同議政”和“平政愛民”之古意而彰顯共和憲制之精神。宋教仁歿后，政治強人袁世凱“參酌舊制，體察國情”，力排眾議設置平政院并為之做政治背書和執行保障，呈現出借由平政院整頓綱紀、重建秩序的治理期許。宋教仁和袁世凱這兩位政見主張多有不同的民初政局關鍵人物，在通過平政院“平政致治”這一問題上卻分享了相同或近似的理念和考量，民初平政院也因此成為彼時“帝制走向共和”之際國家治理秩序轉型和重構的重要參與者、推動者和見證者。民初平政院制度蘊含的共和精神與治理向度，折射和印證了殊值鑒察的制度與人事相須相成關系。

在中國近代法制史上，1914年成立的北洋政府平政院不僅是對大陸法系德日法族行政法院制度的異域移植，而且具有兼收并蓄古今中西治理（更具體地說是治吏或吏治）資源的時空特色[1]吳歡：《兼收并蓄：比較視野中的民初平政院》，《法大研究生》2018年第1期。。但學界關于民初平政院的主流觀點，多是借由彼時粗疏的法律法令，認定其為地位曖昧、功能不彰且人事尷尬的行政審判機構[2]參見武乾：《論北洋政府的行政訴訟制度》，《中國法學》1999年第5期；張焰輝：《民初建立法治國的實踐——以平政院裁決為中心》，臺灣政治大學碩士學位論文，2003年；黃源盛：《民初平政院裁決書整編與初探》，載范忠信、陳景良主編：《中西法律傳統》總第6卷，北京大學出版社2008年版，第454—535頁。。相關成果多是對平政院發展演變與制度設計的梳理介紹，或是因襲陳見對其運行實效加以貶抑，抑或僅將其視為在當代中國倡設行政法院的一種歷史佐證[3]解志勇：《行政法院：行政訴訟困境的破局之策》，《政法論壇》2014年第1期。，至于該制度建立的具體情境和深層次考量則較少被論及，尤其少有學者深入論析宋教仁和袁世凱這兩位民初政局樞紐對平政院制度的重大影響。事實上，民初平政院不僅是彼時中國最高且唯一的行政審判機構，其設計理念和建制考量中還蘊含著重要的共和精神與治理向度。在“帝制走向共和”之際，革命黨人宋教仁秉持共和精神提出了設立平政院的構想，所謂“竊國大盜”袁世凱則將宋氏的構想付諸實踐并賦予平政院作為治理者的政制地位。在當代中國行政訴訟已成為推進國家治理現代化的重要抓手之際，有必要重回百年起點，重思民初平政院，重省民初法政變革的經驗教訓。本文意欲在清末民初以來“平政致治”新境遇亦即國家治理秩序轉型與重構的宏觀視野中，窺見近代中國行政訴訟制度奠基與流變之內在機理。

一、行政裁判：平政院的立法定位

治官治吏、協和官民是古今中外治理者必須回應的治理難題。中國古代存在眾多以廉政監督為旨趣的“民告官”救濟途徑，近代西方則根據不同法制傳統形成了以大陸法系“二元制”和英美法系“一元制”為典型的行政審判體制。1840年以降，中國法制近代化進程開啟，傳統“民告官”制度設計逐漸讓位于近代行政訴訟法制，但圍繞究竟選擇何種行政審判體制進而建立何種行政審判機構，仍然不乏爭議和反復[1]吳歡：《清末民初行政訴訟法制中的“民告官”傳統遺存》，《北方法學》2014年第2期。。

早在1906年，清廷即有裁撤傳統都察院、籌建行政裁判院的設想。在那場官制改革中，清廷公布了《行政裁判院官制草案》（以下簡稱《草案》），這表明其選擇了大陸法系（德日法族）于普通法院外另設行政審判機構的“二元制”模式。《草案》共21條，第1條規定“行政裁判院掌裁判行政各官員辦理違法致被控訴事件”，第2—7條規定行政裁判院的組織與構成，第8條規定行政裁判院與地方行政機關的關系，第9—11條規定受案范圍和起訴程序，第12—13條規定審判組織和審判方式，第14條規定審判回避制度，第15條規定一審終審原則，第16—18條規定審判官獨立原則，第19—20條規定審判輔助人員職責，第21條規定后續《行政裁判院章程》和《行政裁判法》制定與實施事宜[2]黃源盛纂輯：《平政院裁決錄存》，臺北五南圖書出版股份有限公司2007 年印行，附錄三之“行政裁判院官制草案”，第1283—1285頁。下引該《草案》序言，以及北洋政府相關立法，均出自該書附錄三，茲不贅注。。由此可見，《草案》兼有行政裁判院組織法和行政審判程序法的混合性質。

設立行政裁判院的改革方案引發了傳統都察院的存廢之爭。此點前人多有論及[3]李啟成：《清末民初關于設立行政裁判所的爭議》，《現代法學》2005年第5期。，唯需強調的是，這場爭論引起了革命黨人宋教仁的持續關注。1906年10月8日，正在日本流亡求學的宋教仁在日記中批評清廷官制改革謂“較之以前舊制仍多，職分猶不如耳”[4]《宋教仁日記》，湖南人民出版社1980年版，第268—269頁。。五年后的1911年8月初，業已回國宣傳革命的宋教仁再次介入爭論，撰文《論都察院宜改為懲戒裁判所》直抒胸臆，以期“斟酌立憲政治之通例，與中國自古設立都察院之精意”[5]陳旭麓主編：《宋教仁集》，中華書局2011年版，第282頁。。事后來看，宋教仁這兩次心語儻論，竟成為近代中國行政訴訟法制變遷的運思兆基，也暗示著民初平政院的命運糾葛，甚至在某種程度上，宋氏所欲斟酌調和的“立憲政治之通例”與“中國自古之精意”，儼然構成了近代中國法制變革不可偏廢的兩大關節。可資佐證的是，1906年《草案》序言開篇亦曰：“謹按，唐有知獻納使，所以申天下之冤滯，達萬人之情狀，與御史臺并列。今各國有行政裁判院，凡行政各官之辦理違法，致民人身受損害者，該院得受其程控，而裁判其曲直。”這表明，彼時立法者也存在以中國舊制比附行政裁判之用意或曰策略。由此可見，盡管清廷與宋氏分屬不同陣營，但在建章立制上，二者似乎也有一些共同語言。

清廷將擬設的行政審判機構稱作行政裁判院，而非獻納使司抑或行政法院，當是受到日本行政裁判所制度及其立法用語的直接影響。臺灣地區學者林紀東早已指出，清末民初的行政訴訟法制，系受日本明治憲法的影響，而其間接的淵源，則是歐洲大陸法系的德奧等國[1]林紀東：《清末民初中國法制現代化之研究》，臺北《“中研院”法學期刊》2007年第1期。。就行政法理而言，行政審判、行政裁判、行政訴訟在近代早期中日學界本是互通互用，都指向官民糾紛裁判；所不同在于，行政訴訟是從原告角度描述司法權對行政行為的審查過程，行政裁判和行政審判則是從裁判機關角度描述這一過程[2]趙勇：《民國北京政府行政訴訟制度研究——基于平政院裁決書的分析》，中國政法大學出版社2017年版，第5—7頁。。1890年日本明治憲法和行政裁判法頒行后，實定法和理論界使用行政裁判提法較為多見，模仿德日的清末官制改革遂將擬設的行政審判機構命名為行政裁判院。

值得注意的是，1906 年《草案》序言對域外主要國家的行政審判體制有一番評析：“英、美、比等國，以司法裁判官兼行政裁判之事，其弊在于隔膜；意、法等國則以行政衙門自行裁判，其弊在于專斷；唯德、奧、日本等國特設行政裁判衙門，既無以司法權侵害行政權之虞，又免行政官獨行獨斷之弊，最為良法美意。”這段話簡明扼要地指出了大陸法系“二元制”和英美法系“一元制”行政審判體制的特點和優劣，還從“二元制”行政審判體制中區分出德日模式和意法模式，可謂準確到位。彼時英美等國由普通法院管轄所有訴訟案件，但普通法院針對行政案件的裁判，在專業性方面或有欠缺，即所謂“其弊在于隔膜”。意法等國雖設有國家參事院（最高行政法院），但囿于“部長法官制”，實則變成行政機關自己當自己案件的法官，故“其弊在于專斷”。而作為清廷模范對象的德國，早在神圣羅馬帝國時期即有帝國裁判所之制，帝國瓦解后各邦國陸續設立獨立于行政機關和司法機關的行政法院，即“特設行政裁判衙門”，再度統一后于1875年制定行政法院組織法和行政訴訟法。奧地利同樣于1875年制定行政法院設置法，規定一審終審原則、訴愿前置原則等，并于維也納設立最高且唯一的行政法院，可謂日本行政裁判所之藍本和民初平政院之遠祖[3]吳歡：《兼收并蓄：比較視野中的民初平政院》，《法大研究生》2018年第1期。。《草案》序言進而總結陳詞：“今采用德、奧、日本之制，特設此院，明定權限，用以尊國法防吏蠹，似于國家整飭綱紀，勤恤民隱之至意，不無裨益。”此番自我表達或許說明立法者仍昧于行政裁判之真意，而落入廉政監督之窠臼，但確乎為民初平政院的治理功能埋下伏筆。或許是考慮到審判二字更具司法意涵，且已有《大理院審判編制法》（1906）之用例，清廷在1908年和1911年先后發布的“九年預備立憲逐年籌備事宜清單”和“修正憲政逐年籌備事宜清單”中，又將行政裁判院改稱行政審判院。但直至武昌首義，清廷一直沒有實際設立行政審判機構。

辛亥之初，宋教仁不期然成為主國是者，受命起草《鄂州約法》，遂一展建章立制才華，在繼承清廷1906年《草案》“二元制”行政審判體制基礎上，進一步將向行政審判院提起行政訴訟規定為公民基本權利[4]夏新華等編：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，中國政法大學出版社2004年版，第610—612頁，第157—159頁。。這種做法也為其他省份效仿，《浙江省軍政府約法》和《江蘇省臨時約法》均沿用行政審判院的提法和相關規定。南京臨時政府成立前夕，宋教仁又起草了《中華民國臨時政府組織法草案》，不僅延續《鄂州約法》有關規定，還第一次明確提出設立“平政院”作為行政審判機構[5]陳顧遠先生認為，“說起平政院這個名稱來，據張懷九先生云，還是國父在南京臨時政府所命名的”。見陳顧遠：《雙晴室余文存稿選錄》，作者1965年自印，第169頁。筆者認為此說不確當，南京臨時政府政制創設實賴法制局局長宋教仁，作為臨時大總統的孫中山恐無暇“命名”此一具體官制。宋教仁提出“平政院”名稱的直接證據見《中華民國臨時政府組織法草案》，載繆全吉編著：《中國制憲史資料匯編》，臺北“國史館”1991年編印，第44頁。該草案題注為“宋教仁草擬，民國元年一月孫大總統向參議院提出”。。這一設想盡管未獲通過，卻被后來的《中華民國臨時約法》所吸收[6]夏新華等編：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，中國政法大學出版社2004年版，第610—612頁，第157—159頁。。由此，平政院作為行政審判機構的名稱和地位獲得了憲法性確認。從縱向來看，《中華民國臨時約法》的這番規定無論是條文位置還是審判體制，均與《鄂州約法》如出一轍，更與清廷1906年《草案》遙相呼應，只是機構名稱有所變化。

南京臨時政府在短暫的存續期內未及設立平政院，直到北洋政府時期這一任務才被袁世凱落實。1914年3月31日，大總統袁世凱以教令形式公布《平政院編制令》，是為平政院的組織法。該法第1條規定：“平政院直隸于大總統，察理行政官吏之違法不行行為，但以法令屬特別機關管轄者，不在此限（平政院審理糾彈事件不防及司法官署之行使職權）。”第16條規定：“平政院院長（肅政廳都肅政史）由大總統任命之。”由此可見，北洋政府平政院制度繼續借鑒德日法族“特設行政裁判衙門”的做法，并賦予其直隸于大總統的超然地位。1914年5月17日，袁氏又公布《行政訴訟條例》，后經參政院修改定名為《行政訴訟法》，于1914年7月20日施行。此外，北洋政府還制定有《訴愿法》《糾彈法》《平政院處務規則》《平政院各庭辦事細則》《平政院裁決執行條例》《平政院各庭評事兼代辦法》等配套立法，近代中國行政訴訟法制得以草創。1914年《行政訴訟法》是近代中國第一部行政訴訟法典。該法第1條規定：“人民對于左列各款之事件，除法令別有規定外，得提起行政訴訟于平政院：（一）中央或地方最高級行政官署之違法處分致損害人民權利者；（二）中央或地方行政官署之違法處分致損害人民權利，經人民依訴愿法至最高行政官署，不服其決定者。”第4條規定：“行政訴訟經平政院裁決后不得請求再審。”在此逐級訴愿制和一審終審制下，平政院遂成為彼時中國最高且唯一的行政審判機構。1914年5月1日公布的《中華民國約法》（袁記約法），保留了《中華民國臨時約法》關于行政訴訟的規定，再次肯定了以平政院作為“特設行政裁判衙門”的德日模式[1]夏新華等編：《近代中國憲政歷程：史料薈萃》，中國政法大學出版社2004年版，第472—474頁。。雖然在此后的幾次制憲活動中，主其事者基于不同的司法權與行政權博弈形勢，有過以普通法院統一受理所有案件的設想或規定，但平政院一直在事實上存續并受理行政訴訟案件，直到1928年北洋政府統治結束才閉院。

回顧民初立法史，自1912年宋教仁首次提出建立平政院的設想后，平政院在整個北洋政府時期的立法定位都是行政裁判（審判）機關。這一定位無疑是正確的，但也可能只是表面的。民初平政院的地位與性質頗為復雜，這在前述清廷1906年《草案》序言中即顯露端倪。為了厘清平政院的真實屬性，著實有必要與民初“帝制走向共和”的時局和政情相參照體認，尤其是回到宋教仁倡設和袁世凱力推平政院之本意與初心，認真檢討他們的設計理念與建制考量。

二、共和精神：宋教仁的立政歸旨

清末民初行政審判機構的名稱經歷了從清末“行政裁判院”到辛亥“行政審判院”，到最終定名“平政院”的變化過程，而自宋教仁1912年以“平政院”取代“行政裁判院”后，整個北洋政府時期均沿用不改[2]當時即有學者以“平政院”為題討論行政審判制度，如汪叔賢：《論平政院》，《庸言》1914年第4號。“五四”前后還有文學家以“平政院”對譯法國行政法院，可見于法國作家莫泊桑短篇小說《保護人》較早的中譯本，見《莫泊桑短篇小說集》，李青崖譯，商務印書館1923/1924年版。至于1928年以后，隨著南京國民政府“六法”體系的建立，行政審判機構名稱轉而全盤西化為“行政法院”，中國氣韻殆盡矣。。考慮到宋教仁在1913年即英年早逝，我們首先需要解釋，宋氏選取的“平政院”名稱蘊含著怎樣的設計理念，為何能被廣為接受，進而揭示從“行政裁判院”到“平政院”之變潛含的法政意蘊。顯而易見的解釋是，“平政院”已載入《中華民國臨時約法》不宜變易，但我們試圖指出其更深層次的原因。

這里的深層次原因首先在于，“平政”二字具有“共同議政”和“平政愛民”的固有詞源含義，易于國人理解。據黃源盛先生考證，古漢語中“平政”本不連用，“平章”則源遠流長：“‘平章’之義，乃辨別章明。‘平’為‘采’字訛。《尚書·堯典》：‘九族既睦，平章百姓。’百姓，百官。百官以功受姓。平章百姓即定姓別族之義。《史記·五帝本紀》作‘便章’，《尚書大傳·唐傳》作‘辨章’。《新唐書·百官志一》：‘貞觀八年，仆射李靖以疾辭位，詔疾小，三兩日一至中書門下平章事。’平章事之名始此。中葉以后，凡實際任宰相之職者，必在其本官外加同平章事銜稱，意即共同議政。宋代有平章軍國重事，專以位置年高或望重之大臣，位在宰相之上。金元有平章政事，位次于宰相。元代行中書省置平章政事，則為地方高級長官，簡稱平章。明初尤沿襲，不久即廢。”[1]黃源盛：《民初平政院裁決書整編與初探》，載范忠信、陳景良主編：《中西法律傳統》總第6 卷，北京大學出版社2008年版，第464頁。黃源盛先生這番考證的關鍵在于“共同議政”四字，而“平政”則是“平章政事”的簡稱。如果說黃先生的考證屬于引而不發，只是暗示“平章（平政）”在中國傳統政治話語和實踐中具有“共同議政”之治理內涵的話，趙勇博士則明確指出：“平政一詞古已有之，《荀子·王制》中即有‘故君人者，欲安，則莫若平政愛民矣’。所謂平政，《漢語大辭典》解釋為修明政治；修明，乃整飭昭明的意思；而‘平’字也有整治、治理的涵義。可見，平政有整治、治理政治的意思。從平政一詞即可看出，對平政院這一機構，立法者更多的是關注其在治理政治方面的作用。正因如此，1914年《平政院編制令》不僅賦予了平政院行政審判權，還在平政院內設立肅政廳及肅政史，職掌糾彈及行政訴訟事務。”[2]趙勇：《民國北京政府行政訴訟制度研究——基于平政院裁決書的分析》，中國政法大學出版社2017年版，第15頁。結合兩位學者的語用學和語義學考證，宋教仁以平政院命名新生的中華民國的行政審判機構，蓋有發掘“平政”所象征的中國傳統政治（政制）的共和精神基因之用意，進而寄寓著宋氏對平政院的“共同議政”“平政愛民”“平政致治”之定位與期待。這并非無端揣測，而是有所張本。

宋教仁選取“平政院”作為民國行政審判機構名稱的直接緣由，今人當然無從獲悉，但他早年的日記透露了值得重視的信息。1904年至1907年，宋教仁就讀于日本法政大學，常因生活拮據而承擔譯書工作，并以翻譯政治法律類書籍為主。據《宋教仁日記》，這段時期宋氏翻譯了《日本憲法》《德國官制》《普魯士王國官制》《俄國制度要覽》《澳匈制度要覽》《澳匈國財政制度》《比利時澳國俄國財政制度》《各國警察制度》《日本地方漁政法規要覽》等大陸法系特別是德日法族的政法書籍，以及《美國制度概要》《英國制度要覽》等英美政法書籍，甚至還有《一千九百〇五年露國之革命》《萬國社會黨大會略史》等反映社會主義思潮的譯作[3]參見《宋教仁日記》，湖南人民出版社1980年版。所引譯事散見各篇日記，恕不枚舉頁碼。。這就為宋教仁傳播民主革命思想和日后在南京臨時政府建章立制成為民初政制設計師奠定了重要的知識基礎。當代學者陳旭麓所撰《宋教仁集》序言亦指出：“在向西方學習中，宋教仁最感興趣的是西方資本主義的議會政治和國家制度。他在日本留學的時候就用了許多時間和精力去研究過這些東西，以便為中國的未來繪制藍圖。”[4]陳旭麓主編：《宋教仁集》，中華書局2011年版，序言第8—9頁。1906年11月8日，宋教仁受托翻譯《普魯士王國官制》，并在當天日記中寫道：“此書系日人從德文譯出者，官制、官名多系日本語，不可與漢文通，譯時須參酌中國古今官制，則其相似者以易之方可。”[5]《宋教仁日記》，湖南人民出版社1980年版，第292頁，第302—303頁。這段譯事心得說明，宋教仁在譯定中西官制時并非機械沿用日本譯法，而是提出了“參酌中國古今官制”的原則。目前無法得知宋教仁在這些譯作中對各國行政裁判機構究竟采用何種譯法，但是其1906 年12 月30 日日記有直接交代：“譯《普國官制》（《普魯士王國官制》）完。其末為中央行政官署，首內閣，有伯里璽天德（即內閣總理）、副伯里璽天德各一及以下各官；次外務省，歸并德帝國掌之；次度支省，次民政省，次學務省，次司法省，次陸軍省，次農務省，次通商營業省，次工務省。各省中皆有尚書、侍郎。以下各官，則或有或無，其編制則有條不紊也。”[6]《宋教仁日記》，湖南人民出版社1980年版，第292頁，第302—303頁。這里雖然沒有明確提及“平政院”，但宋氏針對普魯士王國各種官職機構的譯法，確乎貫徹了“參酌中國古今官制”的原則，是為其創設“平政院”譯法的又一佐證。

考慮到清末以來行政訴訟法制總體上效仿德日法族“特設行政裁判衙門”，而宋教仁“參酌中國古今官制”的譯事心得恰好是在翻譯《普魯士王國官制》時得出，且其時與清廷1906年《草案》公布相去不遠，特別是宋教仁還在稍早的同年10月8日針對清廷官制改革作出了“較之以前舊制仍多，職分猶不如耳”的批評——雖是批評，倒也暗含著對“以前舊制”在職分設置上的肯定，故此可以合理推測，宋教仁此時已對行政裁判院之名稱心存疑竇。可資補強的是，在此期間，宋教仁還耗費心血編寫《漢文學講義》，研究漢語音訓、翻譯語言等問題，并倡導和踐行“中國新紀年”，即堅持推廣和使用黃帝紀年，可見其對包括“治平天下”在內的中華民族傳統政制的重視。更直接的證據在于，1911年8月，宋教仁在論及都察院存廢問題時曾提出改都察院為懲戒裁判所并設立獨立行政審判機構之主張：“斟酌立憲政治之通例，與中國自古設立都察院之精意，唯有改為官吏懲戒裁判所之一法，則庶可以折中至當矣乎。”[1]陳旭麓主編：《宋教仁集》，中華書局2011年版，第282頁。其時，相距宋教仁在《中華民國臨時政府組織法草案》中提出平政院之制度設想不過數月。其中所謂“斟酌立憲政治之通例”，庶幾與前述“參酌中國古今官制”交相輝映，完整呈現了宋教仁建章立制的設計理念，并最終服務于“折中至當”的“中國自古精意”。

如此可以進一步解釋，為何宋教仁在1911年10月沿用清廷行政審判院的提法，轉身又在次年1月創造性地提出平政院的名稱。先前沿用清廷舊稱，或許是因為武昌首義事發倉促，宋教仁無暇細繹其理，聊備一時之需；及至臨時政府成立在即，中華民國百廢待興，宋教仁開始通盤考慮新生共和國建章立制的設計理念，繼續沿用清廷舊稱已不合適，而宋氏也有了新的計較。正是因為宋教仁在政治設計和官制名稱上堅持參酌古今和斟酌中西的立場和理念，所以他選擇了頗具中華古意又有時代精神的平政院。正如孫中山先生在“五權憲法”理論和實踐中，將傳統中國考試與監察制度同近代西方立法、行政與司法三權巧妙結合一樣，宋教仁也在行政審判及其配套制度上，將傳統中國訴愿陳情和御史監察制度同近代西方行政訴訟制度融貫一爐。如果說孫中山是中華民國之父，宋教仁則在某種程度上堪稱平政院之父。宋氏以中國傳統政制中具有“共同議政”職能的“平章政事”之簡稱，并寄寓“平政愛民”之期待，作為新生的中華民國審理官民糾紛的機關名稱。此舉極大昭示了中華民國作為“亞洲第一個共和國”的建政精神，也高度契合了清末民初“帝制走向共和”的時代主題。事實上，“共和”一詞同樣是中國傳統政治的固有詞匯，其核心含義就是共同治理、協和謀國。而恰恰在這一點上，“共和”古義與近現代“共和國”理念可謂不謀而合[2]張鳳陽：《共和傳統的歷史敘事》，《中國社會科學》2008年第4期。。正因為宋教仁此番別出心裁的設計理念，載入《中華民國臨時約法》的“平政院”在整個北洋政府時期都是行政審判機關的當然名稱，更因其蘊含“共同議政”和“平政愛民”的建政精神，遂在民初政制架構和治理實踐中具有特殊地位與意義。

需要附帶提及的是，廣義上的民初平政院其實并非只有一所，北洋政府平政院也并非最早一家。就后者而言，1912年響應辛亥革命的新疆伊犁起義中，楊纘緒等人成立的新伊大都督府曾設平政院長之職[3]朱培民：《辛亥革命在新疆的勝利和失敗》，《烏魯木齊職業大學學報》2000年第4期。。但由于伊犁起義旋即失敗，新伊大都督府所轄平政院并未實際運行。就前者而言，1920年代初與北洋政府分庭抗禮的廣州軍政府也有過平政院之制[4]歐陽湘：《近代廣東司法改革研究》，中山大學博士學位論文，2006年。。雖然二者并不在本文研討范圍之內，但也說明宋教仁所定“平政院”之名稱被各界政治勢力廣為接受。

三、治理向度：袁世凱的建制考量

從清末到民國，最重要的時代主題就是“救亡圖存”。在西方列強堅船利炮的武力威脅和憲制共和的制度優勢面前，近代中國的仁人志士從器物到制度到思想諸多層面，均感受到“技（己）不如人”的窘迫和壓力。為了因應“三千年未有之大變局”，走出“落后就要挨打”的困境，不僅要“開眼看世界”（如林則徐），還要“師夷長技”（如洋務派），乃至“全盤西化”（如新文化運動急先鋒）。由此，傳統中國明君清官良民之治理愿景，轉為立憲共和民權之憲制追求，傳統治理秩序亦逐步瓦解而向近現代治理艱難轉型。具體到法制層面，從清末“變法修律”到民國“六法體系”，大抵都是以法制之進化求主權之獨立的法政思想產物，大抵都是救亡圖存時代主題之下的法制救國行動。

以此種救亡圖存主題和治理轉型視角，來重新審視近代中國的行政法制變革進程，當會發現，清末擬設行政裁判院，其重要緣由就在于，傳統“民告官”制度設計中的都察院體制被認為無法因應君主立憲抑或主權在民政治變遷下的治理秩序建構需要，無法充分實現對民權的保障和對官僚的監督。時人賀紹章即撰文總結當時爭議雙方觀點[1]賀紹章：《都察院改廢問題》，日本《法政雜志》1911年第8號。。無論是所謂“改革派”與時俱進的法政主張背后隱含的文化自卑感和政制西化性，還是所謂“保守派”因循守舊的政治觀念背后潛藏的文化自主性和政制優越感，都是救亡圖存重壓下，應予同情理解的見識與努力。但我們也必須指出，無論是改革派還是保守派，時人對于官民糾紛解決機制在古今治理秩序中的共通性地位與意義，尚未能有充分的自覺與真切的認識，又未能妥善處理政治轉型過程中新舊制度與具體人事之間的抵牾與沖突，以至于清廷的變法改革大多處于“預備”或“草案”狀態，并最終在內外交困的時局下被激進的革命洪流沖擊得自身難保。

出人意表的是，革命黨出身的宋教仁，在辛亥初年草就共和政制藍圖時所秉持的基本設計理念，卻是在立憲共和政體之下“參酌古今官制”和“斟酌立憲政治之通例”，以符合“折中至當”的“中國自古精意”。宋教仁所設想的行政審判機構與傳統都察院之間，也并非水火不容、非此即彼，而是有望“調和新舊一舉兩得”。宋氏所謂的參酌、斟酌、調和，與其說是妥協乃至軟弱性，不如說是對清末民初這個過渡時代之過渡屬性的清醒認識，其背后則是寶貴的共和精神與立憲技藝。宋氏這種審慎、克制與溫和的氣質，殊與他時他日他人之激進風潮不符，卻與彼時彼刻彼境清帝遜位、五族共和的建政潛流（相較于武昌首義、種族革命的建政顯流）相暗合[2]參見高全喜：《立憲時刻——論〈清帝遜位詔書〉》，廣西師范大學出版社2011年版，第9—10頁。。惜乎天不假年，宋教仁不幸于1913年3月遇刺離世，其建立平政院的設想，也一度被其革命同志所擯棄。1913 年10 月，由國民黨籍議員主導制定的《天壇憲法草案》第86條規定：“法院依法律受理民事、刑事、行政及其他一切訴訟，但憲法及法律有特別規定者，不在此限。”此舉固然是為限制袁氏權力，維護民主法治，但如此視《中華民國臨時約法》為無物、因人而設事改制的“憲法工具主義”傾向，終究與其欲達致之終極目標不相符合，甚至連其謀求的直接效果也毫無所獲。此后的“袁氏當國”，乃至軍閥混戰，莫不可以從此番反復中窺見端倪。

在《天壇憲法草案》作出不設平政院的草擬規定后，袁世凱當即通電全國指出：“今草案第八十六條‘法院依法律受理民事刑事行政及其他一切訴訟’云云。今不按遵約法另設平政院，使行政訴訟亦隸法院。行政官無行政處分之權，法院得掣行政官之肘。立憲政體固如是乎？”[3]吳宗慈主編：《中華民國憲法史》前編，大東書局1924年版，第52頁。袁氏此語，本于約法明文，著眼治理實踐，其言之鑿鑿，雖國民黨人以革命自居，以憲法是求，也難以逃脫詰難。于是，袁世凱這位被“釘在歷史的恥辱柱”上的反動人物，卻繼承了政敵宋教仁的遺志，不僅設立了平政院，還在平政院內設立肅政廳，成了宋教仁難得的政制知音，真可謂是“袁承宋志”。我們無意在此為袁氏做翻案文章，但如果真正秉持同情理解之立場，應當體察袁氏當國面臨的內憂外患格局和重建秩序重任。

具體到平政院之設置，其直接指向的就是民初官場腐敗盛行、民權難以伸張之現實弊病，更深層次的考量則是協和官民沖突、重建治理秩序。這正如袁世凱在要求各官署舉薦平政院官員的命令中所說：“迨改革以來，秩序未復，貪猥雜進，綱紀蕩然，當局者恒濫用威權，同列者輒扶同徇隱。用人以愛憎為取舍而公論不彰，判事以喜怒為是非而真情益失，甚至筦榷者從事侵漁，典軍者寖多驕蹇。流弊所趨成為風氣，法令所布視等弁髦。中央勤求民隱，豈能一體周知，小民徒報煩冤幾至無從呼吁。”[1]中華民國《政府公報》第684號，1914年4月3日。袁氏此論，尤其是開宗明義的“改革以來，秩序未復”等語，并非危言聳聽。民國初年的國家治理的確弊病叢生，除了外交上的列強環伺，軍事上的南北征戰，政治上官僚作威作福風氣和地方離心割據趨向始終存在，雖名為民主共和國，但民權難伸，自由難覓，以致民間頗有“北洋不如大清”之悲嘆。袁世凱的歷史功過是非姑且不論，但此番拯救時弊國艱、重建治理秩序的議論主旨不可因人而廢。于是，袁氏決定：“亟應將平政院從速設置，并參酌舊制，體察國情，于該院設置肅政廳，俾于行政審判之外兼有糾彈官吏之權，期挽頹風而臻上理。”[2]中華民國《政府公報》第684號，1914年4月3日。在接見首批肅政史時，袁氏亦訓話曰：“吾國自入民國以來，仕途龐雜極矣，特設肅政史一官冀有所補救。”[3]《總統訓誡肅政史之演詞》，《申報》1914年5月30日。縱觀袁世凱“參酌舊制、體察國情”等語，對照宋教仁“參酌古今官制”等語，足證二人在平政院設計理念和建制考量上頗有“平政致治”之共鳴。從袁氏命令和訓詞中亦可看出，平政院在設立之初就不是一個純粹的技術性的行政審判機構（審理行政訴訟事件）和行政監察機構（審理糾彈事件），其制度功能在行政審判與行政監察之外，更有著滌蕩官場頹風、調和官民沖突、重建治理秩序的考量。換言之，在宋教仁、袁世凱等民初政制設計者眼中，平政院不僅僅是消極被動的行政訴訟裁判者，抑或官吏違法糾舉者，而更應當是積極主動的治理秩序建構者、參與者和維護者，是民初政制與政治不可或缺的治理者[4]吳歡：《論民初平政院的治理權能與角色》，《江蘇社會科學》2018年第4期。。

平政院的治理者地位，不僅源自宋教仁秉持共和精神的命名和倡設，也在袁氏前番命令和訓詞中獲得政治背書，還在《平政院編制令》等實定法中獲得立法確認。但更為重要的是，袁氏還于1914年6月頒布《平政院裁決執行條例》，為平政院裁決提供執行保障。該條例共5條，照錄如下：“第一條 行政訴訟事件之執行，對于主管官署違法之命令或處分，得取消或變更之。第二條 行政訴訟事件經評事審理裁決后，由平政院長呈報大總統批令主管官署按照執行。第三條 主管官署對于行政訴訟事件，不按照平政院裁決執行者，肅政史得提起糾彈，請付懲戒。第四條 糾彈事件之執行，涉于刑律者，由平政院呈請大總統令交司法官署執行；涉于懲戒法令者，由平政院長呈請大總統以命令行之。第五條 本條例自公布之日施行。”根據黃源盛先生的統計，平政院14年存續期內裁決的近200起案件（其中變更和撤銷裁決約占48%），幾乎沒有遭遇執行障礙，全部得到行政官署的尊重與執行；即便在袁氏生前和死后不乏質疑和撤銷平政院的聲音，但袁氏之后的北洋政府領導人和行政官署，仍大體沿襲了對平政院裁決的尊重與保障的立場[5]黃源盛：《民初平政院裁決書整編與初探》，載范忠信、陳景良主編：《中西法律傳統》總第6 卷，北京大學出版社2008年版，第506頁。。至1917年肅政廳被撤銷，時任大總統黎元洪仍修正頒布前述條例，僅將第三條改為“主管官署對于行政訴訟事件不按照平政院裁決執行者，平政院長得督促該官署執行，并呈報大總統”。凡此種種，均證明和強化了民初平政院的治理者地位與角色。

體認到民初平政院的治理者地位與角色之后，再來審視其各項本兼職能。根據《平政院編制令》等相關實定法，平政院不僅作為一個機構具有行政審判和行政監察的主要職能，其最高領導人（院長）抑或具體法政人（評事），還具有參與憲法解釋會議、司法官懲戒委員會、審計官懲戒委員會、文官高等懲戒委員會、文官高等典試委員會的資格，此外還有以平政院裁決省議會與政府爭議、審查全國議員選舉資格和監督行政機關國民會議選舉的規定和實踐[1]吳歡：《論民初平政院的治理權能與角色》，《江蘇社會科學》2018年第4期。。在治理者的定位下，平政院所謂的行政審判職能，不僅是消極應對“民告官”案件的需要，更是古今中西矛盾交織之下，通過審理“民告官”案件，實現伸張民權、走向共和的時代重任之舉。平政院的行政監察職能，也不僅僅是民初政治斗爭的工具，而且是在帝制向共和轉型之際，從嚴治官、整肅綱紀的救弊之舉。至于平政院所擔當的廣涉民初政治實踐的各項治理職權，則更加凸顯出平政院的治理者定位。換言之，在民初憲制共和秩序框架尚不完備的過渡時代，作為一個隸屬于大總統而又相對獨立超然的中央政制機構，平政院擁有參與憲法解釋、法官懲戒、議員選舉、文官選任、文官懲戒等重大政治治理活動，以及裁決機關權限、審查議員資格、監督國會選舉等廣泛治理職權，深刻地介入了憲法秩序、立法秩序、司法秩序和行政秩序建構實踐，或曰，平政院已經深深地鑲嵌在了民初國家治理秩序轉型與重構的進程之中。

到這里，我們可以對民初平政院的深層次政制地位與功能問題做出回答。機械的規范推演無法揭示平政院的真正法律屬性，帶著部門法局限以今視昔也無法理解平政院的真實政制功能，我們需要將目光投向民初治理轉型，投向平政院的治理實踐。基于此種認識，我們將平政院界定為民初國家治理秩序轉型與重構進程中積極而能動的治理者。這種定位與定性是可行的。首先，從理論上來講，任何一個國家的最高審判機關都不是單純的審判機關，其司法判決中必然帶有治理決斷。即便將平政院視為行政審判機構，其也是彼時中國最高且唯一的行政審判機構，其所做出的行政訴訟裁決天然地具有最高的權威性，進而蘊含著決斷性。其次，在民初“帝制走向共和”之際，確實需要有能力、有擔當、有智慧的治理者參與建構國家治理秩序。這也正是袁世凱前述命令中所說的“改革以來，秩序未復”。最后，平政院的設計者宋教仁和創制者袁世凱皆對平政院寄寓了“共同議政”“平政愛民”的共和精神，以及整頓綱紀、重建秩序的治理期待。

申而言之，關于民初平政院制度的共和精神與治理向度，或曰通過平政院“平政致治”的國是共識，還可以根據“平政院”的名稱，進行近似“望文生義”的體認。所謂“平政”，實為“使政平”。這里的“平”字，首先是一個動詞，是治（國）和理（政）的意思。更為重要的，這里的“平”還隱含著價值判斷或曰結果期許，寄寓著民初政制設計者對優良治理秩序的追求。由此，平政院不僅是一個行政訴訟裁判者，更是民初國家治理秩序的建構者；不僅肩負著參與國家治理秩序建構的重任，而且潛含著“對治理者的治理”之重要內涵。換言之，民初平政院承擔著“治官治吏”這一古今中西共通的治理職能，進而蘊含著“平政致治”的制度期許。因此我們可以看到，盡管平政院系由革命黨人宋教仁首倡其事且其壯志未酬，但仍然被政治強人袁世凱力排眾議建置成立，并為之做政治背書，提供執行保障。不寧唯是，無論是袁世凱本人，還是后續當國者，無論是中央行政官署，還是地方行政官署，均對平政院的審判與裁決保持相當程度的尊重——這一結果，不僅是當時反對平政院的人們所意想不到的，恐怕也是平政院的倡導者們，包括宋教仁和袁世凱，所意想不到的（盡管也許他們樂見其成）。這也印證了黃源盛先生的判斷：“觀夫古來任何政策的舉措，成于制度者半，成于人事者亦半。”[2]黃源盛：《民初平政院裁決書整編與初探》，載范忠信、陳景良主編：《中西法律傳統》總第6 卷，北京大學出版社2008年版，第479頁。